政府失靈與公共產品的多元化提供

馮俏彬

（國家行政學院，北京100089）

自2008年我國推進新醫改以來，財政投入已超過最初承諾的8500億元，實際達到12409億元。2012年，我國財政教育支出要達到GDP4%的目標，預估為20772.88億元。隨著保障性住房時代的來臨，財政也有一個數千億元的宏偉投入目標。但是，在財政投入如此大幅度增長的情況下，各方面對于公共服務的滿意度并沒有同步提高，老百姓對于上學難、看病難、住房難、就業難的抱怨仍然尖銳激烈。

要提高老百姓對公共服務的滿意度，增加財政投入僅僅是條件之一。要改善公共服務的提供現狀，提高各方面的滿意度，有很多具體方式，如增加數量、提高質量、加強管理等，但其中最重要、最根本的是提供主體的多元化，即除了政府以外，市場和志愿部門都應以不同的方式介入公共服務的提供，以此形成競爭機制，促進公共服務產出的數量增加和質量逐漸提高。就這方面而言，近年來雖有局部起步，但總體乏善可陳，即使個別地方、個別行業小有動作，卻因種種原因時有猶豫、倒退之舉。究其原因，我認為，一是受縛于對“政府提供公共產品”這一“常識”而致的片面、僵化的理解，二是現有相關理論不能適應公共產品提供實踐的巨大變化。因此，有必要從政府失靈這一角度，進一步探求多主體提供公共產品的理論基礎，以適應和推動新時期改善我國公共服務提供的現實需要。

一、公共產品提供中的政府失靈

關于政府失靈，一般認為是薩繆爾森提出的。他認為，政府失靈是“當政府政策或集體行動所采取的手段不能改善經濟效率或道德上可接受的收入分配時，政府失靈便產生了”；查爾斯·沃爾夫后來（1988）在更廣泛的意義上將政府失靈擴展為非市場失靈①查爾斯·沃爾夫認為，區分市場與非市場的根據是，市場組織從市場上——在這里，購買者能夠選擇買什么、以及是否購買——所售商品索要的價格中獲得其主要收入，而非市場組織則是從稅收、捐贈、或其它非定價資源獲得其主要收入。盡管政府無疑是非市場部門最大和最有影響的要素，非市場部門還包括基金會、政府資助的大學、教會、家庭老師協會和童子軍等。。

（一）政府失靈首先表現在生產公共產品上的低效率

同市場一樣，政府提供公共產品也必須要回答，“為誰生產？”、“誰來生產？”、“生產多少？”的問題。盡管公共經濟學家就這三個方面進行了很多研究，但總體而言，對這三個問題的回答是不圓滿的。

但是，以上分析雖然可以從理論上說明提供公共產品的成本如何在消費者身上分攤，即生產公共產品的成本等于每一個消費者愿意為此付費的總和（也稱為價格相加或者縱向相加）的問題，但真正要落實下來，還有一個必須的前提，那就是每個人都真實地表達自己對公共產品的偏好。

正如廣泛認知的那樣，在公共產品的消費中，存在著廣泛的“搭便車”心理，相當部分的人是不愿意表達自己的真實偏好的。這樣，基于“每個人根據他對所消費商品的效用評價來付費”這一市場原則，政府在公共產品生產數量的問題上遭遇“滑鐵盧”。從后來的情況看，如何讓公民真實地表達對于公共產品的需求與偏好，成為“公共經濟學之謎”。

（二）政府失靈還表現在多數原則下對少數人異質性公共產品需求的忽略

與市場依靠價格機制相同，政府提供公共產品依靠的是公共選擇機制。從理論研究的角度看，公共選擇是真正的“政治經濟學”，它全盤移植了“經濟人”這一經濟學的基本假設，將政治視為一個特殊的市場。在這個市場上，選民相當于消費者，政治家相當于廠商，選票則相當于貨幣。正如交易是市場活動的基本單元，交易也是政治活動的基本單位，即選民用選票交換政治家的政策。在這個邏輯下，選民投票的結果就能顯示出他們對于政治家所提出的政策（即公共產品）的偏好情況。

投票最好的結果是“一致同意”，這表明所有公民對于某種公共產品的提供數量和成本分擔達到了完全的一致，是一種最理想的結果。但是，正如完全競爭的市場只存在于經濟學家的理想中一樣，政治活動中的一致同意幾乎也是不可得的。由于一致同意不可得，現實中往往折衷采取兩種投票機制，一是以少數服從多數為基本原則的直接民主制，二是代議制。在運行良好的情況下，這兩種機制都能顯示出多數選民對于公共產品的偏好與需求情況，然后政治家、政府再據此進行實際的生產與提供。但是，這兩種機制同時都具有忽略、放棄少數人不同于多數人的特殊公共產品需求的特點。比如直接民主制下，任何一項政策，由于是按多數原則決定的，必然有少數人的偏好要被忽略和放棄，極端的情況下還可能引出“多數人對少數人的暴政”。代議制下，同樣是按多數原則確定政策，不過同時還伴生另外一個問題，即委托（選民）代理（政治家、政府）關系中如影隨形的道德風險，選民對于公共產品的偏好偏離“真實”、“一致同意”的程度更大。即使人們對于以投票結果準確表達公眾偏好的分析方法在技術形式上發展出“單峰”、“雙峰”等細致分析，但阿羅的“不可能定理”最終無懈可擊地證明了此路還是不通。

這種按多數人需求決策的政治運行邏輯同樣適用于集權體制。不同的是，與民主體制相比，集權體制可能忽略的群體更多、獲得決策錯誤的信息時滯越長、改正的道路更加曲折。從這個意義上講，政府提供公共產品所具有的不足可以說是天生的。

二、公共產品提供中的政府失靈在很大程度上源于政治、政府本身

導致政府失靈的原因很多，相關文獻如汗牛充棟。基于本文的目的，我們主要關注那些內生性的，依靠政治、政府本身不可能或者很難克服的原因。歸納起來，這類原因主要有三個方面：

（一）政治體制的內生性缺陷

如上所述，現行政治體制大約可分為兩大類，一是民主制，二是集權制。基于政治本身的運行規則，這兩種體制都有忽略少數人異質性公共產品需求的天然缺陷。在西方直接民主制下，政治運行的基本原則是少數服從多數，少數人的意愿自然不能得到體現；代議制下，選民與政治家之間形成委托代理關系，必然會產生代理人因種種原因，不按或不完全按選民意愿行事所導致的問題等。在集權制下，權力自上而下配置，越是層級高、權力大的上級政府，其擁有的基層信息越弱，深知轄區內百姓需求的地方政府只有很小的權力。這種權力的縱向分割與信息豐度的嚴重不對稱更易引致公共產品供給與需求之間的矛盾。

（二）組織固有問題

作為一種組織，政府與企業并無本質差別，都面臨著諸如設定目標、激勵成員、劃分內部權責、懲罰績效不佳等難題。組織行為學的相關研究已經充分說明，這類問題對于組織本身而言，相當大程度上也屬于伴生式的問題，通過改進組織形式、量化績效等現代組織管理方式，可以弱化但不能徹底消除此類問題。與企業不同的是，政府本身還缺乏變革的基本推動力，這使得這類問題在政府組織內比企業組織更加突出、更加明顯、更加難以解決。查爾斯·沃爾夫曾以“內部性”對此進行概括，“市場組織可以從消費者行為、市場份額和盈虧帳目結算中獲得直接的績效指標，而公共機構因為缺少這些，必須自己創立自己的標準”、“這些標準就是非市場組織內用以指導、調整和評估機構績效和機構全體員工表現的目標，我將之稱為內在性”、“內在性與這些機構所要服務的表面的公共目標之間沒有十分清晰或可靠的聯系……意味著私人或組織成本和收益很可能支配著公共決策者的計算”，因而正如“外在性影響市場活動的結果一樣，內在性也影響非市場活動的結果”①查爾斯·沃爾夫著，陸俊、謝旭譯，《市場，還是政府：市場、政府失靈真相》，第68頁，重慶出版社，2009年。。

（三）政府作為公共權力的合法壟斷者所引致的問題

在相當長一個時期內，政府幾乎是提供公共產品的唯一主體。實踐中，這種唯一性常常轉換成壟斷性。關于市場環境中壟斷的后果人盡皆知。在政治領域內，壟斷同樣帶來低效和消費者福利的嚴重損失，在公共產品、公共服務上就直接表現為高成本、低質量、低滿意度、低合法性。

此外，政府官員同市場主體一樣，也是追求自身利益最大化的個人，這種基于個人得失進行成本收益計算與行動也會在相當的程度上折損、扭曲組織功能。所以，正如完全市場只是經濟學家的理想一樣，完美的政府也不存在。政府天生有缺陷，正如市場天生有缺陷一樣。

三、引入市場、志愿部門，與政府一起形成公共產品提供主體的多元化

要克服公共產品提供中的政府失靈，獲得公民更高、更大的滿意度，首先必須在一系列導致政府不能很好提供公共產品的原因中，區分哪些是內生的，依靠其本身是幾乎不可能克服的，其次才是針對那些屬于外生性的原因提供一些旨在解決問題的技術性方案。針對第一類政府失靈缺陷，一方面當然需要進一步完善公共選擇機制，盡可能獲得準確信息，另一方面則需要放寬視野，放開襟懷，引入市場、志愿部門，與政府一起形成多主體提供公共產品的格局，從而達到系統性配置優化、相互取長補短的效果。

（一）市場的“王者歸來”

針對政府在提供公共產品上的低效率，實踐證明，應當積極尋求在效率方面已經被證明為十分有效的市場機制的重新回歸。與市場失靈相比，市場在更多的情形下是有效的，這種有效體現在市場總是能最大限度地調動資源進行生產，增加供給，同時在競爭中降低成本，因而具有較高的效率。當然，市場有效的前提是要能夠辯別受益主體，確認受益程度、通過收費補償生產成本。如果說在傳統的公共產品觀下，這一點實行起來還有困難的話，在當代隨著公共產品光譜的不斷擴大和細化，越來越多的公共產品（服務）已經或正在具備這樣的條件。如當前在我國公共產品提供實踐中成為焦點的教育、衛生、住房、個人服務等“權益—倫理”型公共產品，誰受益、受益多少，一目了然，生產者據此獲得費用補償，技術上完全沒有問題。當然，市場主體參與這些公共產品的生產并不等于它們直接面向公民直接提供和收費，聯結雙方的是政府關于公共產品籌資、付費、分配、管理、評價、監督等一系列復雜機制的建設和配套。關于這一點，我們此前已有專文論述，此處不再重復①關于擴展的公共產品光譜和權益-倫理型公共產品的有關論述，詳見馮俏彬、賈康《權益-倫理型公共產品：基于擴展的公共產品定義及其闡釋》一文，《經濟學動態》2010年第7期。。

（二）引入志愿部門

針對政府在提供公共產品時始終存在的未被滿足的少數人的需求，實踐證明，應當尋求志愿部門的介入。按薩拉蒙的定義，志愿部門通常具有六個特征，即民間性、非贏利性、組織性、志愿性、公益性和自治性。與著眼于大多數人需求的政府相比，志愿部門天生是用來滿足少數人的需要的。如一個專門關愛艾滋病人的志愿團體，一個專門從事保護野生動物的協會，一個專注救災的醫生團體等。僅就一個志愿團體而言，其規模也許不大，其服務的人群也只是一小部分，但如果同時存在著形形色色的、成千上萬的志愿者團體，則那些在趨利的市場環境中以及在統一的政府體系中不能體現、不能滿足的需求，在志愿部門中則常常可以得到滿足和體現。這一點，已經為發達國家的實踐以及近年來我國社會組織在公共服務領域內的崛起所證明。

（三）多主體“合作”提供公共產品

一旦市場、志愿部門進入到公共產品的提供領域，就將形成政府、市場、志愿部門多主體提供公共產品的新格局，并進一步促使三者之間關系出現新變化。由于引入了競爭機制，一方面可以部分消融政府在公共產品生產上因壟斷而致的低效，另一方面可以滿足少數人的異質性公共產品需求，而這在很大程度上有助于克服公共產品提供中的那些屬于天生缺陷的政府失靈問題。不僅如此，正是由于市場、志愿部門的介入，它們與政府之間的關系還將進入一個新時代。通過在政府、市場、志愿部門之間的合理分工，公共產品的各個環節——生產、分配、管理——將逐漸得以精細化、專門化，政府主要負責決策、籌資、分配與管理，市場和志愿部門則主要負責公共產品的生產與提供，由此可望部分地克服公共產品提供中的政府失靈問題，進而提高公眾的滿意程度。假以時日，政府、市場、志愿部門之間將進入以“權力共享、共同治理”為特色的公共治理新時代，原來的“自上而下”、“命令”、“指示”等用來描繪它們之間關系的生硬、僵化的字句將被以“合作”、“平等”、“協商”等更具包容性的字眼代替。長遠而言，這種新型關系對中國社會的穩定發展十分重要、十分必要。

四、結語

長期以來，我國教育、醫療等公共服務的提供仍然集中在政府身上，政府仍然是絕大多數公共產品生產和提供的唯一主體。一方面，正是由于政府存在那些天生的缺陷，這些公共服務的提供才始終反應慢、成本高、管理不良；另一方面由于在公共產品的提供中還同時挾裹著“經濟人”的種種沖動且得不到良好抑制，以及既得利益的頑固掣肘，才使得這些領域在民營化、放開社會資本進入通道方面步履蹣跚，市場主體、社會組織難以實質性進入，即使進入也面臨種種有形無形的障礙。在一個13億人的大國，政府如果過多地直接生產公共產品，那些先天、后天的缺陷就會借政府機體本身而呈現出幾何級數的放大，政府本身也就會陷于具體事務而很難退回到“專注于掌舵”這樣的決策者和宏觀管理者的位置上去，公共服務的質量、公民的滿意度更難以提高。如果說此前，公眾對于教育、醫療等公共服務不滿意在很大程度上是因為財政投入不到位、相關部門巧婦難為無米之炊的話，現在，在財政投入動輒數以千億計的背景下，這樣的理由就越來越站不住腳了。情況已經很清楚，改善我國公共服務的提供，不只是財政部門大量資源投入的問題，更需要一個相關部門積極致力于實質性地改變公共服務的提供方式。

〔1〕 保羅·薩繆爾森，威廉·諾德豪斯著.經濟學（第十六版）.華夏出版社，2002.

〔2〕 查爾斯·沃爾夫著，陸俊、謝旭譯.市場，還是政府：市場、政府失靈真相.重慶出版社，2009，p68.

〔3〕 馮俏彬，賈康.權益-倫理型公共產品：關于擴展的公共產品定義及其闡釋[J].經濟學動態，2010（7）.

〔4〕 賈康，馮俏彬.從替代走向合作：論公共產品提供中政府、市場、志愿部門之間的新型關系[J].財貿經濟，2012（8）.