我國政府預算改革的目標與實現路徑

陳 工

（廈門大學經濟學院，福建 361005）

自1999年我國啟動政府預算改革以來，通過編制部門預算、推行國庫集中支付制度、實施政府采購制度、進行政府收支分類改革、深化“收支兩條線”管理等一系列制度改革，我國初步建立了與公共財政改革相互適應的現代政府預算制度，取得了較好的效果。然而，當前我國的政府預算依然存著預算體系不健全、透明度不高、預算口徑完整性欠缺、預算約束軟化以及預算資金使用效率低下等諸多問題。因此，我國政府預算的進一步改革勢在必行。明晰我國政府預算的改革目標、有效解決我國政府預算目前存在的問題，才能確保我國政府預算制度的不斷優化。

一、強調行政權力約束控制和資金使用效率提高并重：政府預算改革的雙重目標確立

一個國家政府預算改革首先需要考慮的問題就是當前本國政府預算所處的發展階段和預算改革的基本目標。

從西方市場經濟國家政府預算制度變遷的路徑來看，政府預算改革走的基本上是一條從強調行政權力約束控制和投入為主導的傳統預算向強調資金使用效率和結果產出為導向的新績效預算的變遷路徑。西方市場經濟國家的政府預算產生于封建社會向資本主義社會過渡時期，其產生的主要目的是方便新興的市場和資本力量確保控制和決定政府收支活動，避免其對市場的過度干預和破壞。在此背景下產生的傳統預算制度十分強調對政府收支的控制和使用財權財力的約束，主要是通過加強立法機關對行政機構的監督和控制。這也是與當時自由主義經濟思想、“小政府大市場”、“夜警國家”盛行的市場經濟制度相適應的預算制度。隨著凱恩斯政府干預經濟思想的興起，西方市場經濟國家普遍籠罩在財政赤字陰影之中，政府的財政壓力及危機不斷擴大，從而迫使其不斷加強對政府預算制度的改革，以緩解財政壓力。從西方市場經濟國家近代預算制度的改革與演進來看，就在于尋求一個如何使預算資源配置最有效率的理想制度，幾乎每隔一、二十年就產生新的政府預算制度架構。如20世紀20年代的分項排列預算、40年代的功能預算、50年代的績效預算、60年代的設計計劃預算、70年代的零基預算、80年代的自動控制預算，以及90年代的新績效預算。這一系列的預算改革從總體上來說，均是政府為了減輕財政壓力，提高財政資金使用效率、有效性的過程。通過對傳統預算制度的繼承、修正、改革，新績效預算制度的建立，市場經濟國家完成了由注重投入轉為注重產出、由以控制約束為主向追求預算效率為主導向的轉變。

西方市場經濟國家的預算制度改革的單項演進給予了我們兩點啟示：首先，政府預算制度的演進并非一成不變的，而演進的方向需要以發展階段和經濟、財政制度為基礎，并和其相適應。所以明確當前政府預算制度改革所處的階段至關重要；其次，政府預算制度的改革與目標的取向大致可以分為以控制約束權力為導向的傳統預算方向和以效率產出、績效結果為導向的新績效預算方向。二者并非相互對立或者替代關系，而是在不同發展階段中強調不同的制度改革重點。

我國的政府預算制度改革，在先后經歷了計劃經濟時期既缺乏內部行政控制又缺乏外部政治控制的“前預算時代”和社會主義市場經濟制度建設初期，逐步改革政府預算制度的“準預算時代”后，1999年的政府預算改革啟動標志著我國的政府預算改革逐步進入了與建立與社會主義市場經濟制度和公共財政制度相適應的制度框架的“預算時代”。然而，就當前所處階段而言，我國的預算制度還處于既缺乏完善的控制約束能力又缺乏較高的預算效率，欠缺績效考量的“預算時代”初級階段。當前我國政府預算存在的預算體系不健全、透明度不高、統計口徑不完整、預算軟約束和資金使用效率低下、浪費嚴重的這些問題均反映了政府預算權力約束機制的缺乏、控制力的不足、財政監督的弱化和缺乏績效的導向。權力約束不足和績效低下的“預算時代”初級階段是我國政府預算制度目前所處的位置。

因此，就當前我國的政府預算制度改革目標而言，強化權力約束機制，完善監督機制和提高財政資金使用效率，注重績效評估可以說均是十分重要的改革目標。我國的改革實踐也證明了這一點。1999年以來我國先后推行的部門預算制度改革、國庫集中支付制度改革、政府采購制度改革以及強化人大預算監督措施等改革都不斷強化了我國政府預算的行政控制和立法機構控制力度，向著強調控制導向為主的傳統預算目標改革而努力趨勢明顯。與此同時，通過項目預算績效化改革、財政支出績效評價、績效指標體系建立和實行績效評估等方面的一系列嘗試，我國的政府預算改革同時也在不斷強調財政資金的使用效率和對產出績效結果給予更多的關注。可以說我國政府預算向著強調績效結果和產出為主的新績效預算目標改革的信號也同樣明顯。因此，可以說強調權力約束，加強政治控制（即傳統預算），依法理財和強調財政支出的績效（新績效預算）均是當前我國政府預算制度改革所追求的目標。

二、從理論融合到制度創新：我國政府預算改革雙重目標選擇的必然性

首先，就理論而言，公共財政建設要求我國政府預算改革走雙進程的演進路徑，同時追求傳統預算和新績效預算雙重目標。

1.轉變政府職能的需要。公共財政的深化改革要求政府必須進一步轉變職能，由經濟建設型政府向提供公共服務型政府繼續轉變。政府職能的轉變需要我國政府預算制度改革的配合。一方面，轉變政府職能應限制政府過大的行政權力，防止政府通過行政權力侵入市場，或依靠規則制定者和市場參與者雙重身份的重合制造行政壟斷，侵害市場經濟。這就要求政府預算的改革必須限制和控制政府行政權力，防止政府通過不合理的財政政策、稅收優惠、財政補貼和隨意的財政支出妨害正常的市場競爭行為，尤其要嚴格控制政府和國有企業之間的利益輸送鏈條，進一步斬斷二者之間由于身份模糊導致的利益輸送，確保政府中立的市場經濟規則制定者和公共服務提供者的角色，從政府預算制度的角度限制政府的權力，通過傳統預算化的政府預算改革促進政府職能轉變；另一方面，轉變政府職能同樣需要注重政府活動的產出結果和績效評估。轉變政府職能，促使政府退出競爭性領域，專心提供公共產品和服務，就需要對政府的活動進行合理的績效評估，建立合理的指標體系，針對政府應有的職能進行考核，確保政府活動提供的公共產品和服務是市場所需要的，并同時兼具效率和有效性。這就要求政府預算改革必須考慮績效和產出導向，通過政府預算的績效考核評估，指導政府財政支出的方向，提高政府財政支出的效率。因此，政府職能轉變要求我國的政府預算改革走雙進程的演進道路，同時追求雙重目標。

2.改變政府理財模式的要求。近年來我國財政收入增長較快，年均以2倍GDP的速度快速增加。政府在與企業和居民個人劃分國民收入分配中占據越來越大的份額。過去粗放式的政府理財不僅效率低下、浪費巨大，而且對資源配置、收入分配和經濟增長起到了負面的影響。政府財政資金如何使用、使用效率如何直接關系到經濟能否持續增長和我國公共財政深化改革的成敗。要改變政府理財模式就要求我國政府預算制度相應變革。一方面，改變政府理財模式要求通過預算法治化和依法理財來限制政府權力。首先，改變過去財政投入的經濟建設性偏好。將大量無序和粗放式投入“鐵公基”項目的資金轉變為投入社保、醫療衛生、文化教育等公共民生領域。其次，控制政府財政支出和地方政府債務的過快增長。控制住政府“亂花錢”的沖動，防止地方政府債務進一步擴大。通過追求政府預算改革的傳統預算原則，限制過度膨脹的政府行為和權力，進而改變政府的理財模式，確保政府財政資金的合法、合理使用和政府債務的適度規模；另一方面，改變政府理財模式要求改變過去粗放式的財政資金使用方式，強調財政資金的使用效率和有效性，通過產出和結果考核來對財政資金使用進行合理的績效評估，通過過程控制和結果控制的方式對財政資金進行精細化的理財和使用。這就要求政府預算制度改革通過追求新績效預算化的原則，“從傳統重收輕支的粗放模式轉到重增收節支精細化管理的模式上來”，通過追求政府預算改革的新績效預算化原則，注重考核政府理財的績效水平，促進政府理財模式的改變。因此，政府理財模式轉變要求我國的政府預算改革走雙進程的演進道路，同時追求雙重改革目標。

3.公共產品和服務供給的制度保障。為市場提供公共產品和服務是公共財政最為重要的職能。而作為公共財政制度的核心，政府預算制度就是保障政府為市場提供必要、充分的公共產品和服務的制度保障。政府預算制度通過將政府行為目標與有效提供公共產品相結合，以制度形式保障了公共產品和服務的供給，進而確保財政的公共化方向。因此，一方面，作為公共產品和服務供給的制度保障，政府預算制度需要對政府行為進行有效的限制和約束，確保政府的財政收支活動以為市場提供公共產品和服務為核心，防止政府行為失范，擠占公共民生領域的資金進行經濟活動，防止不斷擴大的預算資金變為官僚系統失衡的行政支出。所以政府預算制度改革通過追求傳統預算化原則的目標，能夠有效限制政府的行為，以制度形式保障政府對市場的公共產品和服務的提供；另一方面，作為公共產品和服務供給的制度保障，政府預算制度需要加強對政府收支活動結果的績效考核，確保政府收支活動的效率和有效性。通過建立指標體系加強對產出和結果的考評，防止政府提供公共產品和服務的收費活動異化為無序的亂攤派、亂收費現象，防止政府提供公共產品的支出活動異化為無效率的亂投資，防止政府提供公共產品和服務異化為政績工程、面子工程。所以政府預算制度改革通過追求新績效預算化原則的目標，能夠有效的對政府提供公共產品和服務的收支活動及結果進行績效考評，以制度形式切實保障政府對市場公共產品和服務的提供是市場需要和滿意的。

其次，就預算改革實踐而言，進行制度創新，走雙進程演化路徑，同時追求傳統預算和新績效預算的雙重目標也是我國政府預算改革的必然選擇。

1.政府預算制度改革的必要條件。考慮到我國從計劃經濟下國家財政向社會主義市場經濟下公共財政逐步轉變的現實路徑和當前改革中存在的權力制約失衡、財政資金使用效率低下等一系列現實問題，雙進程的演化路徑是我國政府預算制度改革的必要條件。一方面，只有約束政府權力、規范政府行為才能夠完全改變計劃財政下政府行政權力邊界缺失的局面，保障財政資金收支分配的客觀、公正；另一方面，只有對政府財政活動進行績效評估才能夠改變現實中財政資金使用效率低下的局面。可以說，對政府權力的約束是進行新績效預算改革的基礎要求，而對預算進行績效化改革則是約束政府權力的有效手段，二者相互促進，共同構成了我國政府預算制度改革的必要條件。二者缺一，都無法使我國政府預算制度得到真正的質的變革。

2.化解財政壓力和困境的需求。我國的財政收入雖然近年來增長速度較快，但考慮到財政支出規模增長速度更快，財政赤字日益增大，我國財政的收支矛盾依然嚴峻。另外，分稅制改革以來，中央財政的比重有了很大的提升，財政情況較為充裕，然而目前我國的基層財政，尤其是縣鄉財政處于捉襟見肘的局面，財政壓力較大。因而在實踐中如何依靠政府預算制度規范政府行為，約束政府權力，確保政府將有限的財政資金優先適用于公共民生領域，同時不斷提高財政資金的使用效率，通過科學合理的預算安排，確保財政資金產出的高效，成為了我國化解財政壓力和困境的現實需求。

因此，無論是理論的融合還是實踐中的制度創新，我國政府預算改革走雙進程的演化道路，同時追求傳統預算和新績效預算雙重目標的改革方式是目前我國政府預算改革的最優選擇。

三、從現實沖突到矛盾化解：我國政府預算的具體路徑

走雙進程的演化道路，同時追求傳統預算原則和新績效預算原則的雙重目標是我國政府預算改革的最優路徑，但是實踐中這條最優路徑并非一帆風順，依然可能存在著重重矛盾。由于傳統預算化的改革目標實質在于約束和限制政府行政部門的權力，通過立法機關對其約束，防止政府行政機關行為失范，因此限制政府行政機構的權力是改革的要求。而新績效預算化的改革目標實質在于提高財政資金的使用效率，確保產出和結果的績效，這就要求在一定程度上給予政府行政部門一定的資金使用權和自由裁量權。從這一個角度來看，我國政府預算改革追求的雙重目標似乎存在著一定程度的矛盾和沖突。這些沖突表面上看是政府尤其是行政機構權力限制程度之間的矛盾和權衡。然而回到改革本源來看，政府預算改革無論是追求傳統預算目標，還是追求新績效預算目標均是要建立健全政府預算體系，形成一個適應市場經濟發展要求的現代政府預算制度。因此，必須從以下幾方面來進行改革，才能化解矛盾。

第一，通過強化行政控制導向，完善部門預算制度改革。繼續推進以部門預算制度改革為中心的預算管理制度改革，完善政府采購、國庫集中收付制度、政府收支分類等改革，在行政層面進一步強化控制，使預算收支管理權集中統一于財政部門，確立財政部門核心預算機構的地位。在現有部門預算改革基礎上，配合全口徑預算管理改革，將部門的各種財政性資金、各單位收支全部納入部門預算編制，建立健全預算決策機制，并且規范各部門各單位的預算編制和執行行為。

第二，完善《預算法》，加快推進政治控制導向的預算制度改革。應積極推進人大對政府預算的外部控制。（1）修訂和及時出臺《預算法》，進一步明確和細化人大對預算審批權力，從制度上建立健全人大的預算監督和審查權。明確人大常委會初審的法律地位以及相應的權力與責任，規范預算調整和變更的審查，建立預算調整程序。（2）理順預算過程中人大與黨委、政府之間的關系，落實人大在預算收支控制上的權力。一是在預算收入方面落實人大審查、批準政府的稅收、收費與債務政策的權力，約束政府在收入汲取方面的權力，尤其是征稅的權力。二是落實人大在政府支出政策的形成過程中的權力，確保稅收最后被用來生產納稅人所需要的公共服務，真正做到“取之于民、用之于民”。（3）加強報送人大審批的政府預算的全面性。加快推進全口徑預算管理和政府預算體系建設，將所有政府收支以完整的政府預算體系形式提交人大。進一步規范地方政府的債務行為，將地方政府的債務預算提交人大審批。進一步細化預算編制，尤其是專項轉移支付資金的預算編制，以便于人大更好地審核這些預算資金的使用。（4）改革人代會制度，提升人大代表預算審查能力。考慮改革人代會制度，實現人大代表專職化，增加人大內部的人員與編制，強化專業人才的培訓，提升人大代表預算審查能力。

第三，逐步推進“全口徑預算”的政府預算管理，健全政府預算體系。“全口徑預算”的基本含義和要求是所有的政府收支都納入預算管理中。它包括兩個層面的含義：一是財政部門在行政層面對所有政府收支的“全口徑”管理；一是各級人代會在立法層面對同級政府所有收支的“全口徑”控制和監督。從政府預算編制的范圍來看，它是一個包括政府一般預算、國有資本經營預算、政府性基金預算、社會保障基金預算在內，同時各預算間資金往來渠道規范透明，所有政府收支有機銜接的復式預算體系。從預算審議的內容來看，它要求所有的政府收支全面完整地在預算中反映并受到立法機關的有效監督。因此，“全口徑預算”管理與控制導向的現代預算制度是相適應的。為此，應在新的《預算法》中明確規定各級政府所有的收支都要納入預算管理中。并對不同性質的政府收支實行不同的預算管理方式。借鑒國際經驗，立足于我國國情，對納入統一預算框架中的所有政府收支合理分類，按照復式預算體系的要求，分別編制若干預算，并根據這些預算的不同特點與性質，規定不同的預算管理制度：對于不指定具體用途，可由政府部門或立法機構在各支出項目間分配的政府收支，立法機構按照年度性原則進行審議；對于有專門資金來源和明確的支出標準和用途的基金性質的預算，不通過批準年度撥款方式，而是通過制定相關法律條款，規定收支范圍，同時以獨立的預算報表單獨反映或以輔助文件體現在年度預算草案中，在形式上設立多張預算報表和在報表外做進一步的說明，來實現立法機構審批權、知情權和監督權。

第四，積極推進政府預算透明度制度建設，真正做到公開理財、民主理財。（1）完善《政府信息公開條例》對預算信息公開的要求。根據政府預算信息的性質，應該在政府信息公開條例中明確規定社會公眾對預算信息的基本權利；逐步擴大預算信息公開的范圍，進而從根本上向社會公眾開放政府預算信息；對于暫時不應公開的例外情況，要從原則上進行限定，避免各級政府自行擴大不予公開的范圍。（2）提高預算公開信息的易讀性和公開的渠道。預算是一門技術含量很高的學問，在提供預算報告的同時，可以針對報告中的難點和易混淆點，通過附注表格的方式進行解釋，還可以借鑒香港經驗，提供簡單易懂的預算報告漫畫版，使得預算報告更有親和力與魅力。同時，為了方便社會公眾查閱預算信息，應該豐富預算公開的渠道。（3）加大部門預算公開力度。應在明確規定各級政府部門預算的基礎上，要求各部門建立規范的財務制度，健全管理制度，逐步要求部門公布全部門的綜合數據，逐步細化公開的數據。公開的預算信息應規范、清晰，詳細程度逐步提高，條件成熟的部門可以公開到具體的項目。

第五，從體制機制上，建立對政府預算執行的績效考核機制和績效評價指標體系，并建立健全政府預算績效評價的專門法律法規。還應建立健全各部門預算公開的問責機制，并將其納入政績考核體系中。在政府提供公共產品和服務的領域給予政府一定的自由裁量權和資金支配權，便于政府提高公共產品和服務的供給效率，通過結果導向的績效評估確保政府財政資金的效率和有效性。

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