財稅改革的地方實踐與理性思考

申相臣張繼東申 鑫

（1.焦作市財政局，河南 454100；2.焦作市物資局，河南 454150）

黨的十八大確定了“加快改革財稅體制”的總體思路，并提出了頂層設計和地方實踐相結合的改革要領。作為地方財政改革創新的實踐者和見證者，我們根據自己的學習體會和工作實踐，重點圍繞十個財稅熱點問題進行深入分析和實踐印證，試圖找到財稅改革的關鍵環節和操作辦法，為“加快改革財稅體制”建言獻策。

一、財稅政策與經濟發展的相機抉擇

經濟發展和財政收入的穩增長事關全局。從宏觀調控和地方實踐看，經濟發展受多種因素制約，且有自身的內在邏輯和客觀規律。在政府財政層面，應主要是做好兩件事：一是正確把握市場化改革的總趨勢，能夠洞徹事理，統籌運作，綜合施策，全面分析影響制約經濟發展的各種要素，并形成一個長期的明確的戰略性制度安排。從眼下情況看，不能就經濟論經濟，應該以全球視野，綜合考量國家安全、資源環境、文化、政治體制及社會發展等多種因素，為經濟持續、穩定發展創造良好的人本基礎和制度環境。拋開這些去談論經濟穩定增長只是“頭疼醫頭、腳疼醫腳”的權宜之計。二是要明確界定政府與市場的戰略定位，突出市場主體，限制政府權力，依法行政，依法理財，真正徹底劃清政府與市場的邊界，最大限度發揮市場配置資源的基礎性作用，以經濟效率的提高而不是單純依靠要素投入實現經濟穩定增長。只有在經濟持續穩定發展的基礎上，才能實現財政收入的持續穩定增長。經濟決定稅收，稅收是財政收入的主要來源，財政是經濟社會政治文化生態發展的綜合反映。但是，適宜有效的財稅政策對經濟持續穩定增長也至關重要，需要相機抉擇，及時調節，促進經濟發展和財政收入的穩固增長。

從焦作財政近十年走向看，2003年-2007年是高速增長期，2008年-2010年是危機低潮期，2011年以來是恢復發展期。在經濟高漲期，地方財政收入保持了30%左右的增幅，提供了充足的支出保障，沒有出現財政困局。在金融危機期和財政低潮期，財政收入僅達到平均10%左右的增幅，但由于中央四萬億政府性投資政策的落實和帶動，加上寬松貨幣政策的刺激和放大，地方投融資平臺的補充，在減收增支的情況下，“財政三角困局”也沒有真正出現。而進入恢復發展期以來，地方財政收入雖保持了10%以上的增幅，但出于經濟走勢、投資泡沫、債務風險等諸多宏觀考慮，國家調整了中央政府性投資規模、寬松的貨幣政策和房地產政策，實施了結構性減稅政策等，地方政府財政真正感受到了收入下降、支出擴大、民生必保、融資受限等形成的“財政三角困局”。必須引起各級政府高度重視，真正做到財稅政策與經濟發展的相機抉擇，綜合施策，有效緩解和破解困局。

二、財稅利益與主體功能區建設的相得益彰

主體功能區建設需要研究分析財稅利益、投資政策、產業政策、土地政策、人口政策、環境政策以及績效評價等，多項融合才能相得益彰。其中，財稅利益是促進主體功能區建設的關鍵所在。但是從國家層面看，以財稅利益為紐帶，推進主體功能區建設的體制機制尚未形成，很大程度上影響和制約了主體功能區建設。比如，國家主體功能區建設戰略定位河南省是糧食主產區，確保國家糧食安全是河南省經濟社會發展的首要任務。河南省連續十年糧食豐收，為國家糧食安全做出了戰略貢獻，受到中央充分肯定和高度評價。但財稅利益分配機制與國家糧食安全戰略不匹配，河南省人均農民純收入是全國倒數，遠遠低于全國平均水平。財稅利益機制倒掛，很難有效推進主體功能區建設，給國家發展戰略帶來了更多麻煩，甚至更大損失。許多地方不顧國家主體功能區建設的整體利益，只顧地方眼前利益，甚至個人政績最大化，盲目投資，亂上項目，造成了極大的浪費。在現實生活中，我們可以看到類似“黑色幽默”的產業扭曲現象，值得反思。第一產業（農業）發達的省（市），往往是財政窮省（市）；“無煙”旅游業不如“有煙”工業，富民但不富財政，讓旅游城市在工業強市和旅游興市上“騎墻”。主體功能區劃分沒有財政體制政策來支撐，被“財稅”問題牽著鼻子走，即便是生態脆弱區也要爭著列入重點開發區進行強度開發。多少年產業結構轉型，結果是以財稅貢獻為結果導向，什么“賺錢”轉型什么，而不管是否因地制宜，因時制宜。如果財稅收入和財政政策缺乏針對性，在保障政府運行方面強，而在調節經濟結構方向功能弱，特別是在促進主體功能區建設上將更顯蒼白乏力乃至無能為力。

三、財權變革與分稅制二次改革的相互匹配

在我國財稅史上，1994年的分稅制改革是成功的，為我國實行市場經濟體制奠定了堅實的基礎。從1994年至今18年來，其增強中央調控能力等意圖已經達到，但央地、財企之間財政體制尚未完全厘清到位，正視問題，興利除弊，迫在眉睫。因此，分稅制二次改革不是破舊立新，而是補充完善，“把未做完的事做完”，把分稅制改革進行到底。1994年分稅制改革任務尚未完成，收入上界定了中央與省、地方的“分錢”方法，省以下未規范落實到位，并且分稅的規則缺乏法律約束，透明度不夠，隨意性較大。更為關鍵的是花錢的責任沒有明確劃定，權利、義務、信息很不對等，地方政府不可能成為真正意義上的負責任的“主體”，權利小、責任大、缺乏激勵，不能持續。所以完善分稅制改革的重點是重構中央財政與各部委之間的財權關系，中央對地方減稅放權，理順省以下地方財稅關系等。

四、土地財政與公共資源出讓收益合理共享

在現行中央和地方財政體制中，土地財政不可或缺，但也不可持續。雖然土地財政不是普遍現象，但總體呈現擴展趨勢。由于省以下分稅制改革至今仍然不夠徹底完善，主體形成財權層層向上集中，財政級次越低越是相對困難的局面。地方政府沒錢辦事，只好打資源的主意。正好，土地管理政策的變化提供了良好的機會，賣地不僅增加了財政收入數字，還能搞一些政績和面子工程，一舉多得。其實仔細分析全國土地收入的結構可以發現，極少數大城市的土地收入占了全國的一多半，僅東部一個發達地級市一年的土地收入高過中部一個省的收入，為什么會這樣呢，說到底還是一個宏觀上的資源配置問題。土地自身的價值不會相差這么大，依附于土地的各種資源諸如環境、教育、醫療、文化等附加值拉大了土地級差。所以說，土地財政可以說是資源配置失衡的一個結果。不從財政體制和資源配置機制上解決均等化問題，土地財政只會愈演愈烈，甚至進一步拉大收入分配的差距。推進公共資源出讓收益合理共享機制建設是制度性舉措，因為解決土地財政問題，根本在于國家、地方政府、農民、以及房地產等相關者之間利益分配問題。正是由于地方政府和房地產等相關者占有優勢利益，才有土地財政問題；而如果國家和農民占有優勢利益，則難有土地財政問題。

五、政府債務與全口徑預算監管

加強對政府全口徑預算決算的審查和監督寫進了十八大報告，強化地方政府債務監管是題中之義。債權債務是政府會計的基礎科目，也是市場經濟的基本元素。地方政府債務問題是客觀存在，看似復雜，其實簡單。只要能從領導體制上建立決策失誤終身問責制和績效結果評價制，真正把“責權利、借用還”統一起來，創造條件讓人民監督政府，科學民主依法行政，允許地方政府按照市場經濟規律適度舉債，是好事不是壞事。如果一個地方政府沒有發債權，從法理事理上講，它不能算是一個完整意義上的政府，除非它沒有發債能力。事實上地方政府都在變相發債，這主要是個認識問題，認識問題解決了，法規制度健全了，責任政府負責了，這就不成其為問題了。所以，地方債在疏不在堵，在管不在壓。中央發行國債，而代地方發債后又開始在上海市、浙江省、廣東省、深圳市試點，表明了中央的態度。地方債沖破了我們長期持有“收支平衡、略有結余”的傳統財政理念，是與市場經濟規律相適應的科學發展觀的理性實踐，這本身就是進步，也是未來經濟社會發展的趨勢。將債務顯性化以防范金融風險，將地方債納入地方人大、政府財政監督管理和視線之內，規范有序運行，對于中央和地方乃至企業都是“共贏”之策。

六、風險管控與地方投融資平臺建設

政府融資建設與地方財政財力捉襟見肘是相互結果。地方政府投融資平臺的形成有一個過程，應該說它是伴隨著市場經濟的發展而產生，但很大程度上它又是一個政策倒逼的結果。按照現行制度規定，由于地方政府正常渠道不能舉債，只好根據需要靈活變通，搞一個市場化的主體身份，其實政府投融資平臺的背后還是政府財政，只是換了個名字，變相的、間接的政府舉債。從投融資平臺產生、發展的背景和趨勢看，它是歷史的產物，面臨著嚴峻的時間和實踐檢驗。作為政府背景、企業形式、官員治理、資本運作的集合體，由于其法人治理結構、償債資金平衡、游離人大和財政監督之外等諸多方面的問題，也是各種風險的聚合體。面對當前經濟下滑所造成的增長壓力，地方投融資平臺在激活資金要素方面彰顯威力，更加受到地方政府的重視。但隨著土地財政萎縮、地方財政償債能力減弱等又使其風險累積加大，有的地方可能成為政府財政風險，需要未雨綢繆，防患未然。中央清理整改違法違規融資或擔保承諾行為，也箭在弦上。但不管是政府投融資還是地方債，擴大規模是次要的，注重效益是首要的，風險管控是重要的，權衡的關鍵是具有償債能力和有效風險管控。

七、非稅收入與地方政府財力彌補

按照現行制度規定，非稅收入是財政收入的正常組成部分。非稅收入在財政收入中所占比重越來越大的現象折射出幾個現實問題：一是政府職能的轉變還遠未到位，政府提供的一些管理或服務還在稅收之外以收費的形式來補償，合理性、合法性備受質疑。二是稅收制度和體系不夠完善，清費入稅進展緩慢。三是反映出財政收入增長的質量不高，在經濟低迷的情況下、在落后地區、在行政體制政績考核、指標約束的機制下，“稅不夠費來湊”的數字出干部現象還時常可見。非稅收入占財政收入比重的提升，在經濟下滑背景下，政府財政部門為了促增長保穩定，可能會“救一時”，但不能“救一世”。非稅收入增長，例如規費收入、罰沒收入，其對于經濟環境的負作用，遠遠大于增收給財政帶來的貢獻。非稅收入對于地方經濟發展環境的影響度，比其財政增收因素，更應成為測評、考量、取舍的關鍵。

八、民生財政與基本公共服務均等化

社會保障體系是支撐一個國家發展的戰略性制度安排，也是一個世界范圍內的普遍難題。北歐一些小國家做的比較好，國家保持了較高的發展水平和競爭力。但從全球來看，這始終是困擾大國發展的一個難題，美日也好、英法也罷，即使希臘這樣的小國也步履艱難。對中國而言，人口多，正處于經濟社會發展的關鍵期，人口老齡化提前，如何把握長遠與現在、公平與效率的關系，針對當前國情，結合長遠目標，積極、穩妥、前瞻性與可持續的建立完善我國的社會保障體系，不僅需要戰略眼光，還需要現實智慧，更要時不我待。我國社會保障體系建設主要是中央責任，建立全國統籌的社保體系，是人才要素流動和基本公共服務保障的前提條件。目前，中央通過對地方轉移支付財政政策手段，間接承擔社會保障職責，而受地方財力制約，地方財政在健全社會保障體系、建設民生財政方面，往往是通過壓縮一般支出，優化支出結構，將新增財力用于社會保障等急需支出，建設民生財政。需要辨析的是“大民生”和“小民生”概念，這涉及國民收入分配問題。財政屬于經濟二次分配，用于社會保障、義務教育、醫療衛生等方面的支出統統算作民生支出，這是“小民生”財政，這需要企業初次分配形成稅收、財政支出二次分配形成社保支出；而如果企業初分配時直接形成對職工社會保障方面的補助，而相應減少對財政的貢獻，則應視為“大民生”財政。建設民生財政，應擴大一次分配“大民生”投入，管好用好二次分配地“小民生”支出。更為重要的是，民不患寡而患不均，關鍵在于公共產品的均等化。

九、財政杠桿與營造政策活力經濟環境

對小企業的認識，不能僅停留在培植財源層面，應該從社會發展的更高目標來考慮。退一步講，小企業的長大就是經濟發展的過程，“沒有小河的豐滿，就沒有大河的奔流”，從這個意義上說，對小企業無論怎么支持都不為過，準入門檻、稅收扶持、金融服務等都要有必要的傾斜，政府在要素資源的配置中要向過去忽視的中小企業給以更多的關照。培植財源重點是企業，財政扶助小企業重在政策環境。當前，地方較多使用產業集聚的方式形成企業集群，通過市場化手段支持小企業發展。如焦作投入10多億用于工業集聚區建設，搭建基礎平臺吸引外部企業資金；設立注冊資本5億元的中小企業擔保公司，能夠放大到40億元擔保資金規模支持小企業發展，收到較好效果。但全國情況千差萬別，更重要的是中央決策。一是財政體制頂層設計問題，主要是央地分稅制財政關系、財政企業關系。良好的上層建筑，有利于地方財政健康發展。二是財政制度（分稅制等）變革“紅利”邊際效應問題，主要是地方財政在執行之中效應遞減與邊際增量問題。歷經18年分稅制改革所積累起諸多矛盾，需要制度創新有序遞進加以解決。

十、陽光防腐與期權財政制度體系

財政在經濟社會生活中相當于人的血液循環系統，無時不有，無處不在，無人不需，無政不財，國家國民，國事民生，都離不開財政，公共財政與百姓生活更是密不可分。因此，財政的制度設計、運行機制對社會和經濟運行影響巨大，所以，一個負責任的政府在財政上應該是一個陽光和透明的政府。財政不是“百分之百”防腐的靈丹妙藥。但財政是制度防腐的必備良藥。如果說，預算公開是財政制度防腐的前奏，起到拋磚引玉的作用，那么財政預算民主和官員財產公開將成為制度防腐的核心。新加坡“高薪養廉”，但更為重視“公積金養廉”。公務員必須參加公積金制度，退休后才能領取，以保障公務員享有優厚的生活待遇，一旦貪污、受賄等，一律全部撤銷其公積金，沒有幾個人會貪圖小便宜，而毀掉自己后半生。這啟示，財政防腐制度設計不應局限于“眼前”，而應給出“期權”，發揮其應有作用。盡管財政不是萬能的，它既不是社會的全部，也要受政治體制、文化稟賦和文明程度、社會發展水平等多種因素制約和影響，但財政的透明和陽光仍不失為解決當下中國腐敗問題的一個較好的突破口。焦作12年陽光財政防腐的實踐就是一個很好的例證。