教育政策倫理“公共善”的缺憾及其建構(gòu)*——基于殘疾兒童等少數(shù)者群體的視角

王培峰

教育政策作為公共權(quán)力部門制定的“權(quán)威性價值分配方案”，它不僅是一個技術(shù)問題，還是一個倫理問題。教育政策倫理是公共權(quán)力部門調(diào)節(jié)和分配教育資源所遵循的倫理價值原則，[1]通過教育政策倫理的審視，我們可以反思教育政策“公共善”的缺憾，有助于引發(fā)我們對教育政策活動思維方式的全面檢討，不斷創(chuàng)新教育政策倫理原則。

一、教育政策倫理的“公共善”承諾

正如政策科學肇始者拉斯韋爾所言，“社會中人的基本問題”是政策關(guān)心的核心所在。[2]既然關(guān)涉到社會和人，那么教育政策必然離不開政策倫理價值的范疇。任何單純科學主義的、技術(shù)主義的政策顯然不是人的政策，事實上“與人無涉”這樣的政策也從來沒有存在過。特別是現(xiàn)代以來，教育一直是社會公共領(lǐng)域的事務之一，教育政策便作為公共領(lǐng)域的一種教育利益的調(diào)整與分配，以政府的職能發(fā)揮著對全社會的價值的權(quán)威分配。教育政策作為一項社會政策，其核心是社會公共利益結(jié)構(gòu)調(diào)整在教育中的反映。公共利益之善的價值承諾是教育政策倫理所遵循的基本倫理價值原則，也是為教育政策奠定的合法性基礎(chǔ)之一。教育政策倫理的“公共善”承諾來自于以下兩個深層次的教育政策倫理特性的保證。

其一，教育政策倫理的契約特性。教育政策作為公共權(quán)力部門對教育利益的調(diào)整，實質(zhì)上是存在教育利益紛爭的社會成員在不能協(xié)調(diào)和決斷的情況下，把利益沖突向公共權(quán)力部門的委托轉(zhuǎn)移。這種委托轉(zhuǎn)移是以社會成員“公意”的形式呈現(xiàn)的。公共權(quán)力部門的公共合法性是被委托的依據(jù)，它與社會成員之間是一種平等的關(guān)系和約定。因此，教育政策實質(zhì)上就是社會“公意”被公共權(quán)力部門合法化的過程，反過來，也即公共權(quán)力部門決策被社會“公意”合法化的過程。由此，從教育政策倫理看，接受和服從教育政策約束，以及設(shè)計和執(zhí)行教育政策，實質(zhì)上就是社會成員與公共權(quán)力部門的一種責任與義務。這種責任與義務的倫理能夠在政策活動中制約某些利益擴張，起到調(diào)整、協(xié)調(diào)、平衡的作用。

其二，教育政策倫理的公共性。教育政策作為公共權(quán)力部門的一種權(quán)威分配，公共性是其最基本的合法依據(jù)。從權(quán)利的角度看，教育政策實質(zhì)上就是對不同利益主體的賦權(quán)、增權(quán)或者去權(quán)、弱權(quán)的調(diào)節(jié)過程，它以實現(xiàn)公共教育利益價值取向的政策倫理依據(jù)體現(xiàn)政策正當性。正義的教育政策活動全過程都蘊含著公開、公平、開放、平等的公共性倫理特性。正是這種倫理特性使得教育政策成為社會成員在公共空間生活、享有教育利益、開展公共教育活動的公共機制，也成為教育活動最權(quán)威的規(guī)范、分析和批判工具。

二、“多數(shù)者善”的僭越：教育政策倫理“公共善”的缺憾

教育政策面對不同的利益主體的不同利益訴求沖突是教育政策存在的前提。教育政策倫理公共善往往是受政策主體價值觀及其之間的價值觀碰撞所影響，在面對價值正當性與功利性的關(guān)系矛盾時，特別是在有限公共教育資源的博弈中，往往成為一個極易背叛的概念，違背對教育政策公共善的承諾，帶來教育公平的喪失。特別是在教育政策設(shè)計中，“公共善”教育政策倫理常常被“多數(shù)者善”教育政策倫理所替代，公共利益往往變異成了“多數(shù)者”利益的代名詞。

公共利益是社會成員的共同利益，是從個人利益中分離出來讓渡給公共部門來管理。它是為避免極端個人利益和其他權(quán)力對個人利益的傷害而建立起來的公共空間，指向的是一種公共性價值內(nèi)涵，具有公開、公平、開放、平等的公共理性，以及批判與抵制極端私利和權(quán)力暴力的功能。而多數(shù)者利益僅僅是部分人利益的疊加，或者說是某幾個利益集團的利益妥協(xié)，顯然無法替代或凌越為全體社會成員的公共利益?！岸鄶?shù)者善”倫理以政策設(shè)計者所堅持的“多數(shù)者”利益為公共利益的倫理認識，以及“平等自由”優(yōu)先的社會原則為基礎(chǔ)，認為“多數(shù)者”受益是符合道義的倫理（特別是資源有限的情況下），這樣的倫理能夠奠定政策“好”的倫理依據(jù)。例如，我們以入學率和普及率來衡量義務教育效果，就是奠基在這種多數(shù)者受益的倫理基礎(chǔ)上。但這種多數(shù)者倫理原則是有缺陷的，它是以忽略或遮蔽少數(shù)者的歸納和平均，把少數(shù)者教育利益過濾和剩余在政策的“好”之外，即這樣的“好”政策只是對多數(shù)者的好，不是對少數(shù)者的好；相反，帶來對少數(shù)者的“惡”。因為這不但犧牲了少數(shù)者的教育利益，而且還假以“公共利益合法性”外衣長期蒙蔽了他們利益受損的真相，使人們僅僅關(guān)注于入學率和普及率等統(tǒng)計數(shù)字本身，而疏于考慮數(shù)字背后短缺的少數(shù)者，以致長期不被人發(fā)現(xiàn)。

顯然，淹沒了少數(shù)者的政策倫理難以為教育公平的政策提供合法依據(jù)，帶來公共利益合法性的質(zhì)疑。迄今，我國重度殘疾兒童、農(nóng)民工子女等少數(shù)弱勢群體的教育一直處在教育公平塌陷之中，成為多年來社會關(guān)注的熱點。他們教育利益的邊緣化就是對這種公共利益合法性的有力批判。由于他們不具有普遍意義，而被排斥或遺忘在教育政策之外，是“多數(shù)者善倫理主張”下造成的“最少受惠者”，無法或很少享受政策帶來的利益，被排斥或游離在特殊教育政策邊緣便在情理之中。據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)及第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查殘疾人比率推算，至2010年末，我國共有2518萬重度殘疾人，占殘疾人總數(shù)的29.6%;①但是他們的入學率極低。據(jù)中殘聯(lián)2010年度數(shù)據(jù)顯示，僅肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾、多重殘疾的未入學適齡障礙兒童就達101561人，占未入學適齡殘疾兒童總數(shù)的70.1%。②

三、“公共善”政策倫理的建構(gòu)與完善

促進公平是我國“十七大”、“十八大”和《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》確立的基本教育政策和方針。對“公共善”教育政策倫理的完善與建構(gòu)，應當以教育公平為基本倫理原則，沿著義務論（道義論）的思路，夯實教育政策價值正當性的基礎(chǔ)。

（一）深化正義優(yōu)先觀念

正義優(yōu)先的觀點認為，正義是獨立的，是“社會制度的第一美德”。[3]“正義的原則是以一種并不依賴于任何特殊善觀點的方式而得到辯護的。”[4]洛克的“生而自由”，康德的“人是目的”都把權(quán)利作為倫理法則的“決定性根據(jù)”。在康德看來，正義法則即道德法則，而善惡都是通過道德法則來定義的。“善和惡的概念必須不先于道德法則，而只在這法則之后并通過它得到規(guī)定?！盵5]對殘疾兒童等弱勢群體的教育是人類社會文明發(fā)展到一定高度的“人性之花”、“文明之花”、“道德之花”，是一個道德層面的正義行動。其產(chǎn)生顯現(xiàn)著人類文明正義的價值觀念。在此，堅持正義優(yōu)先主要體現(xiàn)在教育政策價值秩序上。[6]一是個體權(quán)利優(yōu)先于群體權(quán)利即正義，通過滿足殘疾兒童等弱勢者個體價值及其特殊需要，防止個體權(quán)利在多數(shù)者善原則中被落空；二是特殊性優(yōu)先于普遍性即正義，通過突出殘疾兒童等獨特存在的意義，防止被普遍意義的教育政策、無個別化意義的“普遍教育”等所淹沒；三是差異性優(yōu)先于統(tǒng)一性即正義，也就是避免在標準化、統(tǒng)一化的政策活動中抑制人本價值和需要；四是多樣性優(yōu)先于單一性即正義，也就是以多樣多層的教育政策滿足殘疾兒童等多樣的不同需要；五是變化性優(yōu)先于確定性即正義，也就是根據(jù)成長變化和環(huán)境變遷提供不同的相宜的教育。另外，根據(jù)殘疾兒童等弱勢群體教育利益極易受損的特點，還應提倡弱勢群體教育優(yōu)先于其他人群教育即正義，即這種正義對其他人群及其教育具有優(yōu)先地位，主要體現(xiàn)在教育政策的優(yōu)先安排，教育經(jīng)費的優(yōu)先充足保障，所需師資的優(yōu)先配置，設(shè)施設(shè)備及生活資助優(yōu)先獲得等。

（二）堅持程序正義與結(jié)果正義統(tǒng)一的倫理原則

教育政策倫理契約性特點表明，教育政策活動對各利益主體的約束和規(guī)范其實是一種責任和義務。然而責任和義務的履行是受到特定背景、資源和條件制約的，其過程和結(jié)果都不能對應契約的保證和承諾。也就是說，契約僅僅是一個假設(shè)。譬如，公共權(quán)力部門的“公共”有多大？誰能監(jiān)督和評判？區(qū)域間、校際間、城鄉(xiāng)間、不同人群間的教育不公平，足以說明教育政策應允的是一個“空頭支票”。這些困境問題說明，教育政策倫理需要堅持“道”與“德”的統(tǒng)一。在倫理學中“道”與“德”是一個重要關(guān)系范疇。道即規(guī)范、規(guī)律、準則，德即仁、義、善。道為本，德為體。德無道不立，道無德不載。它們不可分割。用西方哲學話語來說，這兩者以程序正義與結(jié)果正義的統(tǒng)一確保政策的實際正義效果。桑德爾認為“契約近似于正義但不保證正義。[7]他說“過程是達到正義結(jié)果的手段但并不規(guī)定正義”。[8]因此，教育政策活動應堅持程序正義與結(jié)果正義統(tǒng)一的原則。反映到政策倫理中就是要以結(jié)果的正義規(guī)定程序過程，又以程序過程的正義確保結(jié)果的正義。其主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是樹立“公共治理即正義”觀。把社會公眾作為善的推手而不是對手，平等伙伴而不是下級雇員，以價值與利益分享的倫理價值方式，傾聽并調(diào)動家長、社會組織等利益訴求表達，吸納參與監(jiān)督和評價等政策活動，改變“受益人缺席”和政府“集運動員與裁判員一身”的狀態(tài)，建立教育公共治理結(jié)構(gòu)。二是確立“底線公平即正義”觀。以提供保障所有弱勢人群教育公平的最基礎(chǔ)的學習機會和權(quán)利，基本健全的、合格的師資與設(shè)施設(shè)備，最起碼的救助與社會支持體系，作為任何教育政策活動的最底線的價值尺度，防止他們在教育利益的博弈中被擠兌。

（三）堅持全納教育的倫理價值原則

由于殘疾兒童等的弱勢社會地位，對他們的教育利益維護一直離不開教育政策的保障?？梢哉f，弱勢群體教育本身就是一種政策性的表達。譬如“特殊教育”、“農(nóng)民工子女的融合教育”等，實質(zhì)上就是表達了一種政策的關(guān)懷。當前，全納教育思想作為時代的潮流，教育政策活動應當考慮到并奠定教育政策基礎(chǔ)的一個內(nèi)在倫理依據(jù)。一是樹立“多元合作即正義”觀，根據(jù)弱勢群體教育深刻涉及社會多團體、多部門、多學科等特點，充分重視各個層面的教育合作，確保有質(zhì)量的結(jié)果。二是樹立“全納環(huán)境即正義”觀，根據(jù)殘疾兒童等弱勢群體與社會環(huán)境密切相關(guān)的特性，通過最少受限制的教育安置，確保他們平等社會參與，促進社會關(guān)懷和全納融合。三是要尊重他們身心差異的特殊性和地區(qū)差異的特殊性，樹立教育政策“分層設(shè)計即正義”觀，避免“一律平等”、“統(tǒng)一要求”對不同群體和地區(qū)的殘疾兒童等弱勢群體接受適宜教育的利益架空和剝奪。

注釋：

①根據(jù)中殘聯(lián)網(wǎng)站http://www.cdpf.org.cn/sytj/content/2012-06/26/content 30399867.htm數(shù)據(jù)推算。

②根據(jù)中殘聯(lián)網(wǎng)站http://www.cdpf.org.cn,/tisj/ndsj/2010/indexch.htm數(shù)據(jù)推算。

[1][2]劉世清.教育政策倫理[M].上海：上海教育出版社，2010，43，11.

[3][美]羅爾斯.正義論[M].何懷宏等譯.北京：中國社會科學出版社，2009，4.

[4][7][8][美]桑德爾.自由主義與正義的局限[M].萬俊人等譯.南京：譯林出版社，2006，3，131，131.

[5][德]康德.實踐理性批判[M].鄧曉芒譯.北京：人民出版社，2003，86.

[6]王培峰.特殊教育哲學：本體論與價值論的研究[M].濟南：山東人民出版社，2012，65.