課程政策監測與評估：問題與出路

●李運昌

課程政策作為政府的一項政治措施，在課程理念、課程目標、課程結構、課程內容、課程實施、課程評價、課程管理等方面提出了諸多理念、目標與行動策略，為課程實踐的發展提供了重要的政策依據與行動綱領。但如何保證課程政策執行的效能，發揮課程政策應有的作用成為課程領域面臨的重要挑戰之一。課程政策的執行效果如何？對課程實踐產生了怎樣的影響？ 其組織、管理、運作機制是否恰當？ 成本和社會收益之間的關系如何？是否滿足了公眾和利益相關者的多樣化需求？這些問題的解決最終都會涉及到同一個問題：即:課程政策的監測與評估。只有通過課程政策的監測與評估，分析課程政策實施過程中的因果關系，測量與記錄課程政策的運作信息，找出政策目標與執行手段之間、預期政策目標與實現政策績效之間的差距，才能說明和解釋政策執行情況以及評估其執行效果，從而保證課程政策的有效執行，促進既定政策目標的實現。

一、課程政策監測與評估的價值與意義

（一）有利于糾正政策執行偏差，實現課程政策執行的可持續發展

課程政策作為課程管理的重要手段，課程決策者總是希望通過實施來取得預期的政策效果，進而促進政策目標的達成。但是，各種不確定因素的存在往往使課程政策的實際效果偏離了預期的政策目標。例如《學校課程管理指南》 中明確規定：“學校要嚴格執行上級頒發的基礎教育課程文件，確保國家課程計劃與課程標準的嚴肅性，杜絕隨意增減科目或課時、隨意提高難度或降低要求的現象”。但課程方案在實際執行中卻仍然出現課程門類明顯偏多、規定課程開設不全、教學時間嚴重超標，最多比最少高出一半、語數英占絕對優勢，綜合實踐難以保證、校本課程內容單一等具體問題。[1]出現如此執行偏差，若不及時加以修正，就會削弱人們對課程政策的滿意度。這時，對課程政策進行必要的監測與評估就變得十分必要與重要。

對課程政策進行監測與評估，主要是通過對課程政策執行過程中的關鍵性指標進行連續的觀察、測量、跟蹤并定期搜集數據信息，在此基礎上，探討和了解課程政策是否嚴格按照預期的目標予以執行。由于課程政策的監測與評估貫穿于課程政策執行的始終，因而能夠迅速掌握課程政策執行過程中的細節信息，確保政策執行過程中能夠及時的發現問題、分析問題，做出決斷，調整政策設計或出臺相關配套措施，進而改善執行過程，使課程政策的執行按照預期的目標進行。由此，我們可以看出，課程政策的監測與評估實際上為課程政策的執行提供了一個完備的信息反饋渠道，這個反饋機制越健全，發揮的功效越大，對課程政策執行效能的貢獻就會越大。在此基礎上，課程政策才能獲得可持續發展的動力與源泉。

（二）有助于課程政策影響從表層走向深度變革

在我國課程政策的實踐中，“執行難”一直是困擾課程政策實施的一大頑疾。課程政策在執行過程中出現了表面化、虛假化、失真化等異化現象。有些學校以一些表層的話語或結構的改變來回應外在的政策要求，使用新的課程表、新教材，從計劃、程序到課程、資料，不斷改革可觸的、可見的物質形態，但沒有實質性地影響到課程實踐的內核，如建構知識的方式、師生責任的分擔、師生圍繞知識的互動方式等，也即變化只是形似而非神似，是增量式而非根本性的變革，這就嚴重地影響了我國課程政策實施的有效性。[2]而通過對課程政策的執行過程進行監測與評估，則有助于課程政策影響從表層走向深度變革。

課程政策的監測與評估關注過程，關注政策執行過程中各種變量的變化。它不只是提供數據分析，更重要的在于對問題的分析以及提出相應的解決方案。通過對課程政策的監測與評估，一方面檢視課程政策中所蘊涵的新的課程理念、課程文化、課程行動方式是否得以落實與內化，是否由簡單的政策執行轉變為穩定的課程行為，是否已經由表面的政策實施轉化為課程的內涵式發展。另一方面監測與評估課程政策與課程實踐的切合度。課程政策是否為課程實踐提供了教學改善與學習改進的指導性意見，是否為學生學習質量的提高提供了政策性支持，課程政策還需在哪些方面加以改進等。課程政策的監測與評估使課程政策與課程實踐實現了多維互動與協調發展，從而使課程政策對課程實踐的影響由表層走向了深度變革。

（三）為課程政策研究提供新的研究路徑與研究視域

我國的教育政策研究起步較晚，對課程政策的研究就可想而知了。隨著基礎教育課程改革的深入發展，課程政策作為一個新的研究領域開始進入研究者的視野。但回顧這些研究成果，總體上而言，研究路徑比較單一,主要限于思辨研究、文獻分析和應然取向的規范研究，缺少對課程政策過程實然狀態的探究和深入的理論分析。許多文章多是對新政策的宣傳、一般性的政策建議等，鮮有實然的政策現象研究與理論建構。我們如果不深化“對政策過程的認識,提高和改進教育效果將是無捷徑可走的。僅僅對政策過程的認識程度不深這一弱點,就使我們遠遠缺乏那種可以對可能激發新政策出籠的一些變化做出英明預見的能力,缺乏那種自信地對某個建議付諸實施將會有何種成果做出預料的能力,缺乏對政策過程進行及時調整修正的能力”。[3]針對上述課程政策研究的困境，課程政策的監測與評估為其提供了一條可為的解決路徑。課程政策的監測與評估不僅為課程政策的研究提供了方法論基礎與方向，同時也開拓了課程政策研究的新視域。

課程政策的監測與評估將課程政策執行過程作為重要環節，以實證研究為基礎，通過搜集數據、數理分析、統計抽樣等量化研究，在探索課程政策過程實然狀況的基礎上，揭示課程政策運行中的成本、影響以及滿意度，預見課程政策的變化、結果及其變遷，是一個量化研究與質性研究相結合的過程。從這個意義上來講，課程政策的監測與評估為課程政策的研究提供了新的研究路徑。同時，課程政策的監測與評估也開拓了課程政策研究的新視域。相對于目前的課程政策研究來說，課程政策的監測與評估研究還未提到課程研究日程上來；而且對課程政策進行監測與評估也未得到應有的重視，大部分的教育監測與評估機構諸如教育部基礎教育監測中心、基礎教育監測站、教育部基礎教育質量監測中心等，都是以監測教育質量為目的，而以課程政策為監測與評估對象的研究還甚少，從這個意義上講，課程政策的監測與評估研究進一步完善了課程政策的研究體系。

二、課程政策監測與評估的現狀分析

（一）經驗導向的研究在課程監測與評估過程中仍處優勢地位

長期以來，課程政策的監測與評估并未在國內引起足夠的重視，在實施監測與評估時，我們更多是趨向于經驗導向而非專業導向的監測與評估。承擔課程監測與評估的人員大部分來自于教育行政部門，他們有著對課程政策極為敏感的政治考量，卻缺少監測與評估的專業知識與專業技能。因此，他們在對課程政策進行監測與評估的時候，更多的是基于經驗的認知與改進，而不是專業的研究與應用。但“經驗”本身意味著個體化，意味著一種有限理性。過多的依據經驗或者有限理性去處理課程政策實施過程中紛亂復雜的現象，必然會導致監測與評估陷入經驗主義與理性主義的窠臼，從而影響了課程監測與評估科學性。課程政策過程不僅涉及到紛繁變化的社會環境，涉及不同的利益相關者及其對同一項政策的不同感知,而且在政策決策和執行的整個過程中,充滿著各種各樣的矛盾斗爭和變化，甚至有時候還存在著種種難于洞悉的“黑箱”。[4]僅僅憑經驗去判斷，終究會失卻對課程政策改進與推進的作用。

（二）公眾立場的缺失與不同監測與評估主體之間有效協調機制的缺乏

從當前我國教育政策執行的監測與評估的實際來看，除行政部門（以教育督導部門和教育行政部門為主）和立法機關（全國人大教科文衛委員會）對教育政策執行的監測與評估功能相對凸顯之外，其他監測與評估主體對教育政策執行的監測與評估均存在功能弱化現象。[5]課程政策作為教育政策的下位概念，其監測與評估方式自然也與上述狀況無異。作為課程政策的相關利益者，像課程專家、課程政策研究機構、課程政策執行者、社會群體，他們在課程監測與評估中的作用趨向遞減。課程監測與評估的過程缺少了公共文化的支撐，缺乏公共空間與公共立場。除此之外，在課程監測與評估的過程中，還缺乏不同監測與評估主體之間有效的協調機制。從課程政策決策者與研究者的關系中便可窺見一斑。決策者所體現出的決策文化與研究者所體現的研究文化對峙多時而不得融通：決策是政治性的，而研究是學術性的，當二者同時參與課程政策的監測與評估時，決策者一般會按照政治議程或政黨利益來表達問題，而研究者則重視監測與評估的專業性與邏輯性，但又因為決策者對監測與評估擁有某種壟斷權，因此在課程監測與評估的結果上，決策者就成為了最后的勝利者。這種監測與評估的權力的不均衡造成了監測與評估主體之間的矛盾與長期對壘，對課程的監測與評估造成了不良的影響。

（三）課程政策的監測與評估缺少必要的程序規定與實施細則

近幾年來，隨著公共教育項目監測與評估的興起，課程政策的監測與評估也開始走入人們的視野。作為一個新的研究領域，由于研究尚未成熟以及實施過程尚未規范，一切都在摸索階段，所以，相應的程序規定與實施細則都還有待完善。正因為如此，所以關于課程政策監測與評估的程序規定與實施細則都未確定下來。這種狀況直接導致了以下后果：由于沒有法規條文的強制規定，也沒有獎懲措施的激勵，課程政策的監測與評估基本上流于形式；由于沒有制度的保障，對實施監測與評價人員的知識、技能和身份等沒有設定統一的標準，大部分都是由行政官員組成，他們缺少監測與評估的專業知識與技能，難以發現課程政策運行中的問題及提出建設性意見；大部分信息通過搜集各種公開的文獻資料、訪談政策過程的當事人和相關利益者、觀察課程過程等獲得，監測與評估缺少實施細則，過程比較隨機與隨意，因而對課程政策執行過程中的復雜問題則很少能夠監測的到。

（四）課程政策的監測與評估鮮有對問題的反思與改進

目前，我國課程政策基本上采取的是“自上而下”的課程執行模式，即從政府一系列課程政策的頒布開始，由政府逐級向地方、學校、教師、學生推進。而課程政策的監測與評估也基本上是采取的此種方式。這種方式直接導致了課程政策的監測與評估鮮有對問題的反思與改進。追溯其原因，主要在于教育行政部門的組織文化。教育行政部門習慣于監測與評估下屬，而非測評自己，因此習慣于讓下屬根據自己的思想做出改變，而不是去反思自己的想法或做法是否得當，這種思維運用到課程政策監測與評估中，即政府對課程政策監測與評估的注意力不在于監測與評估課程政策本身的適切性，而在于監測課程實踐是否符合了課程政策的精神，進而要求課程實踐做出與課程政策精神相符的課程行為；另一方面，當前的教育行政部門的組織文化還常常將監測與評估視為控制與懲罰的工具，而非激勵或改進的手段，因而行政管理多于改進策略。

三、課程政策監測與評估的發展方向

（一）科學化：遵循專業化路徑，尋求監測與評估的理性化與邏輯化支撐

課程政策監測與評估的科學化取向，即應遵循專業化的路徑，尋求監測與評估的理性化與邏輯化支撐，這是實現課程政策由傳統經驗型決策向科學型決策轉變的重要環節和必由之路。課程政策的監測與評估是一項專業性極強的活動，要以科學的學術研究為基礎,既要對課程政策的產生背景、運作機制、利益關系、執行狀況等有一個全面、完整的認識，又要深諳課程政策的基本理論、應用理論、技術理論、課程政策發展歷史、課程實踐等，還要能夠熟練的運用監測與評估知識，通過專業方法、技術與專業程序，實現對課程政策執行過程全面、科學的監測與評估。在這個過程中，課程政策研究者角色、監測與評估專業人員的角色在推動課程政策監測與評估走向專業化的過程中起著舉足輕重的作用。課程政策研究者為課程政策的監測與評估提供理論的指導與方向，監測與評估專業人員為其提供專業技術與方法，他們為監測與評估的理性化與邏輯化提供了前提條件。作為課程政策的決策者，不應僅僅從政治的角度去開展監測與評估，而應融合課程政策研究者和監測與評估專業人員的特質，或者通力合作，或者三位一體，成為研究型與專業化的決策者，以保證監測與評估的科學化。

（二）民主化：以“政策利益相關者”為中心，促進監測與評估過程中的公民參與

課程政策執行問題不只是關乎決策者，更關乎廣大政策利益相關者的切身利益。因此，課程政策的監測與評估應當確立一種公眾立場，將政策利益相關者納入到課程政策監測與評估體系中來，從而保證監測與評估的民主性與公正性。所謂“政策利益相關者”，是指以不同方式與政策問題發生各種聯系的，會因政策獲得或失去資源與利益的個體和團體。以“政策利益相關者”概念為中心，課程監測與評估的主體主要包括以下幾類：課程政策制定者（行政部門和立法機關）、課程政策執行者（各級教育行政部門、學校教師與學生等）、課程政策研究機構（高校、專業機構）、跨部門的教育政策監測與評估委員會、社會團體或群體等。政策利益相關者的介入，為課程政策的監測與評估提供了有助于理解與認識課程問題的大量信息，形成了廣泛的參與意識，使課程政策的監測與評估成為理性運作的過程,使政策的監測與評估真正走出經驗判斷和個人意志的蒙蔽，保證了課程監測與評估的科學性、開放性，而且對創設一個嚴肅、自由、真誠、負責的公共輿論空間起到了推動作用。

（三）制度化：走向完善的制度架構，為監測與評估提供制度有效供給

課程政策的監測與評估機制的良好運行離不開良好的制度保障，因此，加強監測與評估的制度有效供給就成為必需。監測與評估機制的制度保障體系包括諸多方面，例如：確立監測與評估的原則與范圍、建立與完善監測與評估信息系統、明確主體的責任和義務、明晰監測中信息的使用原則以及建立相應的責任追究制度等，[6]都應有嚴格的制度規范。以課程政策執行過程中的成本監測與評估為例，課程政策執行的成本監測與評估工作制度的架構可以包括以下內容：①建立監測與評估委員會,制定跨年度規劃,明確監測與評估責任；②編制指引材料以及成本測量和評估的培訓計劃；③成本監測與評估中相關變量的追蹤與確定；④監測與評估日程的確定；⑤公眾參與工作程序的制定；⑥搜集數據并定期報告成本測量和評估進展的制度；⑦基于成本監測與評估信息而做出的政策調整與改進服務；⑧向公眾報告成本信息。通過增加每個階段工作的制度供給，實現了課程政策監測與評估的程序化、高效化。課程政策的監測與評估不再是無章可循，也不會陷入運行無序的泥沼。通過創設良好的監測與評估制度，從根本上保證了監測與評估機制的良好運行。

（四）績效化：落實問責機制，提高課程政策監測與評估的效能

課程監測與評估工作應追求最大可能地實現或取得理想的效果，促進課程政策的改進與執行，促進課程實踐的深入發展，這一特性就是監測與評估工作的績效化。課程政策的監測與評估不再是流于表面、流于形式，而是實實在在的去改善課程政策在課程實踐中的運行狀態。追求課程政策監測與評估的績效化，就要落實問責機制。問責機制“是一個系統化的責任追究制度，包含權力授予、明確責任和全面實施體系化控制三方面的內容，體現了權力與責任、義務的平衡。”[7]于課程政策監測與評估的外部環境而言，當對課程政策進行監測與評估時，落實問責機制，才能確定政策偏離的責任歸屬，有效地消除課程政策執行過程的權力異化和腐敗現象，從而提高監測與評估績效。于課程政策監測與評估的內部環境而言，要確定執行監測與評估主體的責任、義務與權利，明晰不同層級、不同主體、不同監測與評估對象之間的邊界；制定問責文件，包括確定課程政策監測與評估的問責事項，明確哪些情況發生時要啟動問責程序，有誰來啟動問責程序，如何確定問責對象，如何核查問責事件等；課程政策監測與評估過程中，營造問責文化，使監測與評估主體能夠各盡其能、各負其責；監測與評估結果要接受社會檢驗，看是否反映了課程政策的運行情況，提出的建議是否有效的改善了課程政策或者課程實踐等。

[1]翟帆.國家課程方案為何在執行中走樣[N].中國教育報，2005-12-04.

[2]彭彩霞.我國課程政策研究之探索：應然關注與可能思路[J].教育理論與實踐，2010，（06）.

[3][美]斯圖亞特·S·那格爾.政策研究百科全書[M].北京：科學技術文獻出版社，1990，458.

[4]陳學飛，茶世俊.理論導向的教育政策經驗研究探析[J].北京大學教育評論，2007，（10）.

[5][6]范國睿，孫翠香.教育政策執行監測與評估體系的構建[J].教育發展研究，2012，（05）.

[7]梁文艷.公共教育項目的監測與評價：國外的經驗及啟示[J].外國教育研究，2009，（09）.