中美對非洲基礎教育援助策略的國際比較研究

吳小蓉

所謂國際教育援助，是指一些國際組織或發達國家通過發展教育的方式，幫助貧窮落后國家和地區的人民改善生活、提高經濟水平、發展公共衛生和公共福利事業。換句話說，它是以外援發展教育的名義進行的人力、物力、財力以及技術上的援助和支持。通常國際教育援助體現了一國為其國際人力資源發展以及外交戰略所做出的服務鋪墊，這是由教育的公益性特點和對外援助的政治屬性決定的[1]。

一、美國對非基礎教育援助策略的分析

冷戰時期，美蘇大國爭霸，非洲曾是雙方競爭的角斗場，美國對非洲的態度主要是圍繞著遏制蘇聯和共產主義蔓延這項主題，非洲因此獲得過美國巨大的投入但并不成系統的教育援助體系，絕大部分的投入也并沒有多少成效。說到底，非洲只不過是美國全球戰略的一枚棋子。冷戰結束之后，世界政治格局發生了重要變化，非洲的戰略價值隨之急劇降低，冷戰勝利后的美國開始冷落非洲。美對外關系委員會的知名非洲問題專家邁克爾·克拉夫在1992年甚至向政府建議：“冷戰結束后，美國對非政策的最佳選擇應是設法使非洲大陸的人民運用自己的思想、利用自己的資源、積極性來解決自己的問題。”[2]

克林頓政府執政期間，美國的工作重心放在解決國內自身問題之上，對于非洲的問題許多人依然堅持不干涉主義，但是也有相當多的人反對退縮戰略。在他們看來，冷戰結束將加劇第三世界動亂，世界大戰可能隨時又會發生，世界范圍之內的安全體系無法建立對美國而言是個巨大的威脅，相反，若非洲等第三世界的政治經濟穩步發展，對美國的外貿、世界經濟的良性發展都會帶來益處。兩相權衡之下，美國人認為：在第三世界采取大包大攬的干涉主義或者徹底放棄的退縮戰略都是不可取的，正確的做法是美國應該坦然承認自己的力量是有限的，在第三世界采取更為審慎的政策保護自己的國家利益。[3]

1995年，克林頓政府抓住非洲大陸民主化帶來的局勢好轉機遇，建立了商業外交思路，出臺政策指出：美國同非洲國家的新型關系應建立在雙方共同的經濟利益基礎之上，通過擴大對非貿易和增加投資來加強與非洲國家的關系，并且提出在不直接卷入非洲內部沖突的前提下，最大限度地實現美國在非洲的各種利益，特別是民主、人權、貿易和戰略四個方面的利益。[4]這改變了冷戰之前靠援助建交的做法，將貿易、投資擺在優先地位，注重回報。之后，美國繼續通過一系列立法工作調整完善對非政策，但是非洲依然只是美國全球戰略中的一環，畢竟不是重點，因此美國對非也只是“虛實結合”戰略。目前，美國新的非洲政策經過調整已經定型，美非21世紀“新伙伴關系”計劃已經建立，這項計劃兼具經濟拉攏與政治誘壓，最終戰略目標意在將非洲納入美國全面主宰的“世界新秩序”。

1961年成立的美國國際開發署（USAID）是美國向貧困地區提供發展援助的首要機構，USAID對于非洲的教育援助一方面是經濟援助，另一方面提供人力資源培訓，如同非洲國家就基礎教育進行相關的項目合作。[5]自9·11事件之后，為保障國家戰略安全地位，USAID對非基礎教育援助的資金也逐年增長。目前非洲的基礎教育狀況仍然不夠樂觀，調查數據顯示：38%的學齡兒童沒有入學，女童接受教育的機會就更少了；即使能夠上學的兒童，獲取的教育也很差，最基本的讀寫能力也不能得到保障。獨立之后的許多非洲國家缺乏財力投資和管理學校。因此USAID正在重點援助非洲國家的教育系統，強調受援方政府機構能力的發展，指導受援國教育部門的改革和能力建設。[6]

二、中國對非基礎教育援助策略的分析

中國與非洲在歷史上已有兩千多年的友好往來關系，中國對非洲的教育問題關注也已經由來已久。尤為重要的一點，中國作為剛剛崛起的發展中國家，在歷史上也曾經接受過國際教育援助，國際教育援助曾是我國教育領域發展的重要實踐因子。因此，在對不發達地區的國際教育援助上，中國有自己獨特的發言權。回顧我國接受國際教育援助的歷程發現，至少在兩方面上我們是有明顯受益的：一方面為貧困地區的基礎教育領域帶來了一定的資金投入；另一方面則引進了不同的教育理念、先進的教育技術，這兩點也是公認的國際教育援助的基本價值。[7]

中國正式援助非洲始于1964年周恩來總理訪問非洲。當時的“中國對外經濟技術援助八項原則”是援助非洲的政策標示，其基本精神就在于“平等互利，不干涉內政；切實幫助受援國自力更生；力求使受援國真正受益；盡量減輕受援國的負擔；嚴格履行承擔的義務”。[8]新中國成立一直到改革開放的這一段時期，中非友好源于政治外交的彼此需要與扶助，因此對非援助政策也帶有十分明顯的政治化色彩。改革開放后，我國對非援助理念有了一定的變化。從20世紀80年代開始，中國的對非援助形式多樣化，注重鞏固援外項目成果，充分發揮老項目的效益。90年代以后，更加注重以援助和投資帶動貿易的戰略，拓展非洲市場。中國在2000年的中非合作論壇上鄭重承諾，繼續提供力所能及的國際援助，并逐步擴大援助規模，提供基礎教育專項資金，設立“非洲人力資源開發基金”，以幫助非洲國家培訓各類人才。

在長期的國際教育援助中，中國對非援助的原則和理念逐漸成熟，初步形成具有中國特色的外援決策與管理體系，尤其是21世紀以來，意識形態因素被進一步淡化，雙方經濟發展因素被進一步凸顯。[9]與以往的政治利益主導的非營利性援助不同，以經濟合作為實質內容的經營性援助正在逐漸增強；援助主體也變得多樣，銀行和企業的主體地位正在逐漸增強。

在世界政治經濟一體化的時代潮流下，中非關系的發展也是順應國際經濟新秩序的發展，中非都是發展中國家，在全球化進程中都是被動的卷入者，相對屬于弱勢群體。面對西方國家在政治經濟、社會文化以及意識形態等領域的強權，還需要聯合起來，捍衛自己的正當利益。從國際教育援助的角度而言，基礎教育事關一國的人力資源培養，也是國際合作中理解和接受他族文化的基石。中國正成為援助非洲教育的新興力量，為提高教育援助的效益，中國正在反思自身接受教育援助的寶貴經驗，強化援助非洲基礎教育的能力建設，努力改進援助效果。

三、中美兩國對非援助策略的比較分析

作為發達國家，美國擁有 50多年的援非歷史，而中國是援助非洲最多的發展中國家之一，在援助理念、援助流向、援助質量等方面都有所差異，而正視這些差異將有利于為我國進一步開展對外援助提供可資借鑒的經驗。

（一）援助理念

國際援助的援助方多為發達國家或者經濟發展先進地區，而受援方多為貧困國家或經濟發展欠發達地區，擁有資金的一方往往擁有更多的自主權和發言權。在國際援助中，不帶政治色彩的援助基本不存在。

研究美國對非教育援助策略可以發現，其援助往往附帶政治條件，在教育領域也往往滲透一些顯性或者隱性的政治傾向。尤其是9·11事件以后，基于經濟政治利益考慮和全球反恐需求，美國更加重視非洲的能源礦產以及地緣政治地位。石油安全與反恐才是美國對非政策的主脈。在這種環境之下，美國政府在對非進行基礎教育援助時，往往考慮自身的國家安全利益與經濟需求，并且迫切需要獲得人心與國際稱譽，尤其在當地學校和社區發現教育存在反西方的情緒時，就更加不得不插手基礎教育，改善受援方的受教育機會，務必要將教育投資納入到政治體系之中，以使美國的受敵視情緒降到最低。

中國作為曾經的受援助國，以及與第三世界進行“南南合作”的密切伙伴國，對非洲的教育援助首先是建立在雙方平等互利的基礎之上，其次我國的教育發展也在一定程度上提供了基礎教育援助的話語權，可以為非洲所借鑒。尤其是改革開放以來中國對非政策政治因素開始淡化，對非洲的基礎教育援助堅持不帶任何附加條件，而且鄭重允諾堅持逐漸增加對非洲教育援助的資金投入，積極開展人力資源培訓，通過教育援助進一步促進非洲基礎教育的發展，并且不斷提高教育援助的有效性。

所以，就援助理念來看，中國的不附帶政治條件的平等援助更得民心，中國的基于自身發展經驗的援助也更加符合非洲的基礎教育現實。美國的建立于商業利益、政治利益之上的不平等援助容易引起非洲人民的反感。

（二）援助制度

20世紀70年代到90年代，國際社會對非洲的基礎教育援助總體來說值得肯定，客觀上的確促進了非洲基礎教育的發展。但深入研究發現，非洲各國獲得的援助并不是均等的，而是取決于受援國與援助國的親疏關系。誠然，沒有任何國際教育援助是中立的，任何一個國家、任何一個教育援助機構都有自己的一套衡量標準，即援助制度各有差異。

美國在對非洲基礎教育進行援助時，非常強調與受援國地緣政治關聯性。對非洲的基礎教育援助國的選擇，必須符合美國的外交利益與經濟利益。這樣做出的選擇，隱含著美國強烈的自身利益，而并非受援國的現實教育需求。的確，美國也總是以戰略地位重要性來權衡哪些國家應該得到最大限額的基礎教育援助資金，以及思考這些資金怎樣才能換回更多的自身利益。援助資金的流向是服務服從于政治需要的，對受援國基礎教育現實需要的忽視是遭人詬病的。雖然美國對非洲基礎教育投入的援助資金呈逐年上升的趨勢，開發的援助項目范圍也日益擴展，但是經常遭到國際質疑的，仍然是資金和項目的分配使用、管理與成果追蹤等方面，持續性和延展性方面存在的缺陷和不足，也難以幫助非洲國家在規定期限內實現全民教育的目標。[10]

中國在教育援非方面出現了一些新的發展趨勢：作為崛起的負責任的大國，中國正在逐漸淡化政治因素的影響，越來越以平等的姿態對待對非洲的教育援助，我們更愿意將教育援助改稱為合作互利；對非洲基礎教育的援助領域也越來越廣，系統性與整合性不斷加強；資金利用和項目的有效性更被提上議程，援助資金的利用率成為應有的追求。值得一提的是，我國對非洲的基礎教育援助決策較為集中，這可以保證教育援助項目程序恰當、構思精良、實施有效、監測嚴格，以便順利達到預期結果。

所以就援助制度而言，中國對非洲基礎教育的援助決策較為集中，資金流向主要是重債赤貧的非洲國家，而美國的決策體系雖然更為成熟，但對非援助是選擇性的，服務于其全球戰略布局。

（三）援助質量

20世紀70年代，眾多學者都在反思一個問題：大量的教育援助資金投向了受援地區，但基礎教育并沒有與之相應得到同等的回報。為什么非洲基礎教育在接受了國際援助之后依然貧弱？這也是就教育援助質量進行反思的應有之義。

美國的對非基礎教育援助，基本上按照外來者所代表的利益群體來發展受援地的文化教育事業，而當地人其實并沒有實質性地參與到對援助內容的選擇與實施過程中，這就導致了真正的發展者沒有選擇自己想要的教育的權力。[11]美國也正在意識到這個問題，努力使基礎教育發展項目真正服務于當地社區，注重非洲當地人自身的生活方式和教育需求。從長遠來看，美國的援非政策未考慮到受援國特定的社會文化與歷史環境，也潛在地存在引發動蕩和沖突的可能。有條件的外來援助也制約了受援國獨立發展的能力，使援助效果被削弱。

中國源于自身的基礎教育發展經驗，意識到制約非洲基礎教育發展的瓶頸有三：一是經費不足，二是教育制度不健全，三是依賴型的教育導致危機加重。[12]尤其是在解決第三點問題上，中國的對非援助更加注重非洲自身教育能力的發展與恢復，并且致力于非洲教育本土化，聯系非洲教育所需，培養非洲的建設人才，幫助非洲找到一條適合自身發展的道路。特別注意的是援助基礎教育項目正在為非洲的自主教育發展造血，如由提供教師變為培訓教師；由全方位的掃盲到有重點的功能性掃盲；由盲目擴大入學率到減少輟學、復讀、以及開辦切合當地需要的非正規教育。[13]

就對非洲的基礎教育援助質量而言，中國正在擔當起一個負責人的大國形象，在專注非洲教育建設中發揮自己的積極作用，美國也正在致力于解決以往援助中的問題，在對非洲基礎教育問題的援助上，中美兩國之間的互信交流、合作競爭也發揮越來越重要的作用。

[1]彭文平.日本國際教育援助的理念和政策[J].教育科學，2012，（3）.

[2][3][4]曾強.美國對非洲政策的調整及其特點[J].國際資料信息,2000，(9).

[5][6][10]郭婧.美國國際開發署對非洲基礎教育援助的評析[J].基礎教育，2010，（8）.

[7][11]陶劍靈.國際教育援助視野中的基礎教育變革[J].當代教育與文化,2012，(6).

[8][9]馮喆穎.二十一世紀初中美對非洲援助的比較研究[D].外交學院2008級碩士學位論文，2010.

[12]顧建新、張三花.我國非洲教育研究二十年:回顧與思考[J].非洲教育研究，2004，（6）.

[13]吳卿艷.國際教育援非的發展、問題及對策[J].教育發展研究，2009，（5）.