利益沖突視角下的廉政文化建設

張孟英，潘 虹，孟令軍

（成都理工大學 a．教輔黨委b．紀檢監(jiān)察審計處c．基建處，成都 610059）

近年來，“利益沖突”問題在歐美國家引起了廣泛關注，并逐漸被引用到反腐倡廉建設的實踐當中，防止利益沖突已成為許多國家廉政立法的核心。我國有關防止利益沖突的制度建設也開始起步，無論是從與國際廉政建設接軌方面，還是從推動我國反腐倡廉建設向縱深發(fā)展方面，我們都需要進一步深入探討利益沖突與腐敗的關系，研究國內(nèi)外防止利益沖突政策的產(chǎn)生和發(fā)展，借鑒國際先進經(jīng)驗，不斷加強我國的廉政文化建設，有效管理和防止利益沖突，從源頭上治理腐敗。

一、利益沖突與腐敗

對利益的追求是人與生俱來的一種本能，它存在于人的全部社會活動中，人們之間的社會關系，也是建立在利益關系的基礎之上的。在各種各樣的利益關系中，為了得到自身利益的滿足，不同的利益主體之間就會發(fā)生一定的矛盾和沖突，即使是相同的利益主體也會因為利益內(nèi)容、利益需求的不同而發(fā)生沖突。利益沖突原是一個政治學概念，后來逐漸被引用到廉政建設的實踐當中。反腐倡廉意義上的“利益沖突”是將利益主體范圍限定為國家公職人員，具體是指國家公職人員在履行職責過程中，當受到私人利益因素的干擾時，不及時采取相應的處理措施，致使價值觀念、政策取向偏離公共利益需求，從而發(fā)生私人利益與其公職身份所代表或維護的公共利益相沖突的行為。

關于利益沖突與腐敗，理論界也是眾說紛紜。謝鵬程認為，腐敗的第一誘因就是利益沖突，而不是個人的貪欲［1］。北京大學廉政建設研究中心的莊德水認為，在社會、制度、道德、人性等方面因素的影響下并不必然會直接導致腐敗，這些因素是在利益沖突的觸發(fā)下才導致腐敗的，利益沖突相當于一個觸發(fā)機制［2］。程文浩指出，利益沖突是權力異化的一種形式［3］。郭磊在分析腐敗的根源后得出，利益沖突是腐敗根源的表象，公職人員的腐敗行為都是利益沖突的結(jié)果［4］。馬國泉立足于美國行政倫理的理論與實踐經(jīng)驗后強調(diào)，“廉政的罪魁禍首之一是利益沖突。”［5］275米勒等人的研究認為，“利益沖突是一個非常重要的腐敗根源。”

綜合以上所述內(nèi)容，本文認為，人們的行為在不同程度上是受利益驅(qū)動或?qū)虻摹ｑR克思曾指出：“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關。”［6］187公職人員作為社會人、經(jīng)濟人，他們有追逐自己利益的權利，而公職人員同時又是掌握公共權力的人，在追逐自己利益（直接的或間接的）的過程中，若其掌握的公共權力缺乏監(jiān)督和制約，在利益誘惑面前，公共權力就有可能在非公共利益的驅(qū)動下，違反公認準則運行，就會發(fā)生利益沖突，公職人員如果在利益沖突中不能保持中立、公正，甚至直接成為利益沖突的一方，就有可能帶來腐敗。所以，利益沖突是產(chǎn)生腐敗的根源之一。

在現(xiàn)實生活中，公眾對某些基建工程、財務管理、政府采購、招投標、行政審批、土地出讓、醫(yī)藥購銷、招生、干部人事任免等諸事項的操作存有不信任感，自覺或不自覺地質(zhì)疑在這些環(huán)節(jié)中政策制定和實施的公正性，其根源就在于公職人員在政策制定和實施的過程中存在著潛在的利益沖突。利益沖突的存在，會破壞公共政策和行政行為的公正性、客觀性，威脅到公眾對公職人員決策客觀性的信心，也會導致出現(xiàn)政策執(zhí)行不力、政策決策失敗、不正之風、官僚主義等問題。近年來所查出的許多腐敗案件中，都不同程度地存在著利益沖突現(xiàn)象。當出現(xiàn)利益沖突時，若不及時處理而任其發(fā)展，就有可能產(chǎn)生腐敗。因此，預防腐敗要從防止利益沖突入手。

二、國內(nèi)外防止利益沖突政策的產(chǎn)生與發(fā)展

在以美國為代表的西方國家，利益沖突問題早已引起日益關注，且已經(jīng)運用到廉政建設的實踐中。二戰(zhàn)后，隨著美國政府責任的不斷擴大和官員權力的不斷增長，美國的公共部門不斷地修訂和完善了管理和防止利益沖突的法律法規(guī)，其適用范圍也在不斷擴大；如今，美國的反腐敗機制在很大程度上是就圍繞著利益沖突這個概念建立起來的，主要包括資格限制、出售財產(chǎn)、行為限制、財產(chǎn)申報等內(nèi)容。加拿大政府頒布了《利益沖突章程》，并針對現(xiàn)任和退休的公職人員制定了《公職人員利益沖突與離職后行為準則》。英國針對高級官員制定了一項“利益聲明”制度，要求官員在參與決策之前首先說明決策事項是否關系到個人利益［7］。

聯(lián)合國等國際組織也非常重視利益沖突問題。在1990年8月第八屆聯(lián)合國預防犯罪和罪犯待遇大會上要求各個國家在打擊貪污舞弊的法律中設立利益沖突罪。2003年10月第58屆聯(lián)合國大會通過的《聯(lián)合國反腐敗公約》，明確使用了“利益沖突”這個廉政用語。經(jīng)合組織（OECD）國家歷來重視公共行政倫理建設，近年來又出臺了一系列研究報告，專門研究利益沖突問題，并形成一個指導防止利益沖突的政策體系，其代表性的報告有《公共服務倫理：現(xiàn)實問題與實踐》、《政府信任：OECD國家的倫理評估》、《公共服務中的利益沖突管理：OECD的指導原則與評述》等。2009年10月14日至16日，亞太經(jīng)合組織（APEC）在北京舉辦反腐敗研討會，會議主題是“APEC廉政準則——防止利益沖突”，各方與會代表在懲治和預防腐敗、避免和消除利益沖突、健全完善廉政法規(guī)制度體系、加強廉政教育培訓及反腐敗國際合作等方面達成了共識。

在我國，黨的十七屆四中全會通過的《關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》，首次提出了“建立健全防止利益沖突制度”，這是“防止利益沖突”首次被寫進中央文件，也是“利益沖突”這一概念在我國正式被納入反腐倡廉的范疇，這為進一步加強反腐倡廉建設提供了新的政策思路。在中共中央紀委五次、六次、七次全會上，“建立健全防止利益沖突制度”成為反腐倡廉制度體系建設的一部分。可見，防止利益沖突已經(jīng)引起我黨的高度重視，我國反腐在總體戰(zhàn)略上進行著思維轉(zhuǎn)型，從預防和治本入手，嘗試運用綜合預防腐敗的現(xiàn)實戰(zhàn)略，也是將反腐倡廉建設推向縱深的標志之一。

在中共中央先后頒布的政策法規(guī)中，如《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規(guī)定》、《關于領導干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》、《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》、《關于嚴格禁止利用職務上的便利謀取不正當利益的若干規(guī)定》、《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》等，雖然較少使用“防止利益沖突”一詞，但其中不少內(nèi)容卻體現(xiàn)了防止利益沖突的精神，如包含了領導干部任職和公務回避的相關規(guī)定、收入和房產(chǎn)以及投資申報、配偶及其子女從業(yè)規(guī)定等。部分地區(qū)也開始試行“防止利益沖突”制度的實踐，如2009年，浙江省溫州市印發(fā)《溫州市國家工作人員利益沖突回避暫行辦法》，2010年浙江省杭州市出臺《關于防止國家工作人員在公共資源交易、公共產(chǎn)品采購、公共資產(chǎn)管理中發(fā)生利益沖突的若干規(guī)定（試行）》，2011年，浙江省制定出臺了《浙江省黨員領導干部防止利益沖突暫行辦法》。這說明我國開始積極探索和推進防止利益沖突的相關法律法規(guī)，并將之運用到廉政建設的實踐中。

從上述內(nèi)容可以看出，西方國家有關防止利益沖突的法律法規(guī)已經(jīng)逐漸嚴謹、科學和完善，對于預防腐敗發(fā)揮著顯著的作用；而在我國，防止利益沖突的相關法律制度還不完善，防止利益沖突的相關內(nèi)容只是散布在一些規(guī)定、條例中，很不系統(tǒng)。借鑒國際經(jīng)驗，深入研究我國防止利益沖突及其政策問題，不斷建立和完善我國防止利益沖突機制，任重而道遠。

三、以廉政文化體系建設筑牢防止利益沖突的軟機制

從防止利益沖突的視角預防腐敗，應該成為我國下一階段反腐倡廉建設的新方向。目前，我國學者在如何有效管理和防止利益沖突方面提出了許多建設性的意見和建議。筆者認為，我國反腐倡廉建設要與世界的廉政建設接軌，必須借鑒西方國家防止利益沖突的先進經(jīng)驗，堅持社會主義先進文化的發(fā)展方向，積極構(gòu)筑具有中國特色的廉政文化建設體系，以廉政文化建設筑牢防止利益沖突的軟機制。

（一）強化思想道德教育，構(gòu)筑防止利益沖突的廉政道德文化體系

在指導思想上，要以馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論和中國特色社會主義理論體系為指導，引導黨員領導干部堅定理想信念，樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀、權力觀和利益觀，慎用手中權力，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益。廉潔價值觀、公仆意識是我國廉政文化的核心所在，領導干部要牢固樹立立黨為公、執(zhí)政為民的公仆意識，形成為民、務實、清廉的權力觀，引領全社會形成崇廉尚德、風清氣正的良好風尚。

在體制機制上，要整合分散于組織、宣傳、紀檢等部門的干部教育的力量，建立專門機構(gòu)，負責黨員干部的理想信念教育、思想道德教育、反腐倡廉教育、法律法規(guī)教育、倫理道德教育等；要將黨員干部思想道德教育制度化，確保教育的權威性、持久性、實效性。

在內(nèi)容方法上，還要注重創(chuàng)新拓展倫理道德教育。倫理屬于文化范疇，行政倫理嚴格上說是廉政文化的一部分。根據(jù)OECD國家的實踐經(jīng)驗可知，防止利益沖突有特殊的行政倫理要求，因此要加強倫理價值觀、倫理準則及倫理思維方面的教育，引導領導干部、公職人員樹立正確的防止利益沖突導向，在處理、決策事務時要服從和服務于公共利益，要在利益沖突中學會倫理妥協(xié)。

（二）建立健全防腐反腐的制度，構(gòu)筑防止利益沖突的廉政制度文化體系

首先，完善利益沖突回避制度。從職能回避、利益回避、職務回避、關系人回避等多個方面，制定回避情況詳細明確的規(guī)定，斬斷權力與利益的“關系鏈”，防止權力成為個人利益的保護傘。

其次，健全利益限制制度。圍繞禁止公務人員從事經(jīng)商辦企業(yè)行為、禁止公務人員配偶、子女及其配偶從事與其職務存在利害關系的行為、限制公務人員的兼職行為以及離職后行為限制等問題，形成可操作性的利益限制制度。

再次，建立投資利益申報、處理制度。積極探索建立符合中國國情的財產(chǎn)申報制度、重大事項報告制度，對拒報、虛報行為制定切實可行的懲罰措施。

在構(gòu)建制度的同時，還要增強制度信仰，提高制度執(zhí)行力。好的制度不執(zhí)行，就會形同虛設；好的制度執(zhí)行不到位，就難以體現(xiàn)其價值，發(fā)揮不出應有的效力。制度要發(fā)揮作用，必須符合文化的價值觀及其發(fā)展趨勢，要引導黨員干部樹立法律面前人人平等、制度面前沒有特權、制度約束沒有例外的觀念，在全社會形成認真學習制度、嚴格執(zhí)行制度、自覺維護制度的文化氛圍，使防止利益沖突制度真正落到實處。

（三）建立健全權力運行監(jiān)督機制，構(gòu)筑防止利益沖突的廉政監(jiān)督文化體系

積極構(gòu)建權力陽光運行機制，完善政務公開制度。“陽光是最好的防腐劑”，建立權力陽光運行機制，可防止暗箱操作和權力濫用，盡可能減小甚至避免權力尋租現(xiàn)象的發(fā)生，減少由利益沖突誘發(fā)的權力腐敗現(xiàn)象。

健全黨內(nèi)監(jiān)督機制。全面貫徹黨內(nèi)監(jiān)督條例和黨員權利保障條例，嚴格執(zhí)行述職述廉、民主評議、誡勉談話、民主生活會、經(jīng)濟責任審計等制度，健全和完善問責制，在監(jiān)督下確保公共權力不與公共利益相背、不與民眾利益相爭，自覺防范、回避利益沖突。

拓寬監(jiān)督渠道，整合監(jiān)督力量，充分發(fā)揮社會各界的監(jiān)督作用。把黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督、專門機關監(jiān)督與群眾監(jiān)督等有效結(jié)合起來，充分發(fā)揮民主黨派、社會團體和新聞輿論的監(jiān)督作用；在強化黨內(nèi)監(jiān)督的同時，加強行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、人大監(jiān)督、審計監(jiān)督等，形成防范與回避利益沖突的有效監(jiān)督力量。

廉政文化是社會主義先進文化的重要組成部分，是社會主義核心價值體系的重要內(nèi)容，在反腐倡廉建設中具有基礎性地位。目前，我國的防止利益沖突制度還處在起步階段，如果不大力加強廉政文化建設，利益沖突將成為公眾默認的正常現(xiàn)象，成為官場上潛在的游戲規(guī)則，防止利益沖突制度也將成為空中樓閣。因此，管理和防止利益沖突，必須從構(gòu)建廉政文化建設體系入手，兩者有機結(jié)合、相互促進，才能不斷推進我黨的黨風廉政建設向縱深發(fā)展。

［1］謝鵬程．腐敗的源頭在哪里［J］．研究參考，2007（4）．

［2］莊德水．利益沖突視角下的腐敗與反腐敗［J］．廣東行政學院學報，2009，21（6）．

［3］程文浩．中國治理和防止公職人員利益沖突的實踐［J］．廣州大學學報（社會科學版），2006（10）．

［4］郭磊．防止利益沖突，切斷腐敗根源［J］．中國農(nóng)業(yè)銀行武漢培訓學院學報，2011（6）．

［5］馬國泉．行政倫理：美國的理論與實踐［M］．上海，復旦大學出版社，2006．

［6］馬克思恩格斯全集：第一卷［M］北京：人民出版社，1995．

［7］周琪．從解決“利益沖突”著手反腐敗［J］．中國新聞周刊，2006，（06）：05．