地方官員治理與區域協調發展

2013-03-31 11:04:36王賢彬

重慶大學學報(社會科學版) 2013年5期

摘要：新政治經濟學強調以政治與經濟互動的思路理解現實中的經濟現象。文章以中國的干部治理體制為切入視角，分析了中國地方經濟快速發展以及地區經濟差距拉大的現象。改革開放以來中國干部治理體制的運作遵循了一種內部勞動力市場的機理，形成了一種強力的官員政治激勵，推動了地方官員發展經濟的熱情，也導致了地區經濟差距拉大。中國可以在現有的干部治理體制之下，通過優化官員配置，促進區域協調發展。

關鍵詞：地方官員；干部治理；區域協調發展

中圖分類號：F0615文獻標志碼：A文章編號：10085831（2013）05001309

中國作為一個發展中大國，具有廣闊的疆域與龐大的人口，構成一幅壯麗的經濟社會人文畫卷。這幅畫卷因為改革開放30多年的快速經濟增長而變得更加矚目，但是大國一個難以回避的問題就是巨大的區際經濟發展差距伴隨著快速經濟增長。今天的中國，城鄉收入差距以及地區收入差距已經成為國家內部經濟不平衡最主要的表現，也反映出經濟發展的成果并沒有均衡地惠及各個地區和各個階層。地區經濟發展差距，很大程度上是市場自由配置資源與經濟充分發展的自然結果。然而，在任何一個經濟體，地區經濟發展差距都不是一個純粹的市場競爭結果，而是各種自然、政治與社會因素交織作用的結果。對于中國而言，其在政治制度上的特殊性超出了其在經濟制度上的特殊性，因此必然是理解中國地區經濟差距的重要視角與維度。可惜的是，已有文獻都未曾給予這一視角足夠的筆墨。幸運的是，新政治經濟學在經濟學研究中逐漸得到復興，以政治與經濟互動思路解釋經濟現象越來越為眾多學者視為一種重要的研究思路。

在中國富有特色的政治制度之中，干部人事管理制度具有舉足輕重的地位。中國共產黨作為執政黨，正是依靠干部隊伍實現了對整個國家的領導與管理。中國共產黨所追求的愿景與目標的實現，都是通過干部隊伍來貫徹與實現的。因此，干部人事管理制度構成理解中國政治經濟發展的核心維度。中國改革開放前后經濟發展表現的巨大差異，無疑是計劃經濟與市場經濟分異的結果。然而，無論是改革前的計劃經濟還是改革后的市場經濟，都是中央主導改革的結果。中央主導的改革，之所以能夠推行與持續，核心正是在于中央以一個中央集權的干部人事管理制度實行了對整個干部隊伍的引導、激勵與約束。改革開放以來，中國干部管理制度越來越體現出一個內部勞動力市場的特征。這一勞動力市場為其中的各級官員帶來了強力的激勵，使得地方經濟快速發展成為一個輕松的目標。然而，正是在這樣的官員晉升競爭過程中，各個地區由于地區稟賦、官員能力以及政策條件等方面的差異，出現了官員主導發展之下的地區經濟差距擴大的情況。這表明，要深入理解地區經濟差距，需要從中國的官員治理入手。

本文首先詳細地闡述了作為一個內部勞動力市場的中國官員治理機制的運作邏輯；然后回顧了中國官員治理的相關文獻的實證發現；最后在此基礎上以官員治理的視角探討了地區經濟差距出現的機理以及相關的治理思路。

一、中國地方官員治理：治理體系的變遷

中國是一個由中國共產黨執政的大國。作為一個執政黨，其最關心的是執政的穩定性，而執政穩定性往往取決于執政的合意性，因此維持和增強執政合意性（合法性），是中國共產黨的一個核心目標。中國共產黨的各種決策與行動，均最終指向這一目標。中國共產黨為了將增強其執政合意性的意志落到實處，首先以其政治組織系統的自身運行來加以保障。在中國這樣一個大國中，中央通過下級以及地方政府和官員來實現其意志和目標。于是，中央和下級或者地方之間的關系，特別是人事關系，就具有至關重要的作用。

1重慶大學學報（社會科學版）2013年第19卷第5期

王賢彬地方官員治理與區域協調發展

中國的官員治理體系是中央集權的，這構成了整個官員治理體系最核心的特征。在中央集中的政治體制之下，中國官員干部實施的是“任命制”這種模式與西方民主國家的領導官員產生模式顯著不同。西方民主國家普遍采用選舉制（electoral system）或者有限選舉制（limited electoral system），領導官員由公民選舉產生以及考核評價，而候選人來源往往是開放式的。領導官員產生模式的差異，導致顯著的“向誰負責”（accountability to whom）的差異，任命制下的領導官員向任命部門負責（向上負責），而選舉制下的領導官員向選民負責（向下負責）。（appointment system），官員干部的任免升黜均由上級控制。在這種體制下，出現了一個政治勞動力市場。這個政治勞動力市場是一個買方壟斷市場（monopsony market），中央是惟一性的，而下級官員則是眾多的。由于“政治中央集權”的本質，在中國的官員勞動力市場中，中央和下級官員之間，中央作為單一買方具有對下級和地方官員的控制權，具有壟斷權力，而眾多下級或地方官員作為賣方僅能面對中央這一單一買方，處于相互競爭的境地。在交易定價中，中央作為壟斷買方具有壟斷定價的權力，從而獲得凈收益。由于“中央政治集中”下的官員干部“任命制”，中國的官員體系是一個以中央為買方的具有壟斷勢力的勞動力市場。中國的執政最高層，在維持“中央人事權力集中”的根本前提下，對官員治理體系進行了一系列的改革和調整，以形成更好的激勵與監督，更好地達成其執政目標，維持執政穩定。這一系列的調整，主要涉及官員體系與外部的邊界問題以及官員體系的內部流動性問題，這些調整越來越以一種制度化和規范化的形式進行，塑造了中央對各級官員的激勵與監督，提高了整個官員體系的運作效率，帶來了良好的績效。

中國的官員體系歷來是一個相對封閉的體系，20世紀80年代初以來這一狀況以一種制度化的形式變得更加開放。作為一個相對封閉式的系統，局外人并不能隨意進出官員體系，進出都存在一定的限制與條件；相對封閉形態，又意味著局外人能夠通過一定的渠道進入系統，中央逐漸加大了官員系統的對外開放性。當前最為常見的方式是公民參加干部選拔考試，并主要從干部層級的底層進入，使得整個系統具有一定的開放性。此外，黨政干部體系的交流已經不再完全局限于內部，而是出現了黨政人才、國有企業人才、事業單位人才相互流動的現象，黨政機關與企事業單位之間以及行業、系統、部門之間干部交流正變得更加常態化和制度化。這反映出官員體系以更加開放的姿態與外界進行互動，使得局外人進入系統內部的渠道和方式更加多元化近年來，公開選拔、競爭上崗成為干部選任的重要方式。。官員體系的開放性趨勢，也體現在局內人退出的維度上。早期的中國官員體系沒有常規的干部退出機制，官員離開黨政干部隊伍屬于個別事件；隨著改革的推進，干部正常退出機制開始出現，干部逐步實現“能出”。簡單來看，中國官員體系作為一個內部勞動力市場，相對以前變得更加開放了，這無疑提升了整個組織的能力水平，并且帶來了更高的運作效率。

20世紀80年代初以來，中央以一系列的制度和政策有力地提升了官員體系的“內部流動性”。官員體系的內部流動性，在多個方面體現出來。首先，官員體系是一種多層級式的結構，官員體系流動性首先在層級間關系中體現，官員能夠跨越層級流動，這也構成了大多數內部勞動力市場的基本運作形式；其次，在黨政系統內部，具體可以分為不同的部門、不同的系統，中國的官員干部可以在不同部門、不同系統任職；再次，官員體系涵蓋整個國家不同地區的官員干部，中國的官員干部可以在不同地區任職，這種官員跨地區交流的現象正發展成為一種常規模式；最后，黨政系統與其他某些系統具有緊密聯系，這些系統包括了軍隊系統、事業單位系統和國企系統等各大系統，中國以黨政系統為核心的官員系統一定程度上實現了與這些系統的交流。上述各個維度的流動性，可以交叉實現，譬如一個官員可以由一個地區的某個部門的某個級別的職位，調動交流到另一個地區的另一個部門的一個更高級別的職位。從經濟學角度來看，官員在整個政治勞動力市場的自由流動和配置，帶來更高的配置效率。通過一種具有高度流動性的官員體系，中央大大強化和明確了對各級官員的激勵與監督，使之大力推動發展。

上述兩大維度的轉變，源于中國共產黨對干部人事制度的一系列改革和完善。這些改革措施，構成了改革開放以來中國干部治理制度的重要變遷路徑，形成了今天所特有的干部人事治理制度。“文化”大革命特別是中共十一屆三中全會以后，干部管理體制得到了恢復、改革和完善，逐步實行干部管理的科學化、規范化、法制化、現代化。這一轉變有新形勢下政治權力維持穩定的政治緣由，也體現了新時代國家經濟發展的潛在制度訴求當時的主要改革包括：1981年中共十一屆六中全會決定廢除干部領導職務實際上存在的終身制，實行干部任期制；1982年中共中央提出干部革命化、年輕化、知識化、專業化的方針；1984年4月在改革干部管理體制上以“管少、管好、管活”為原則，改革了干部管理體制，下放了干部管理權限，將過去上級干部人事部門管理下兩級、改為原則上只管下一級主要領導干部；堅持貫徹共產黨管干部的原則，并逐步實現干部管理的科學化、民主化、法制化、現代化。。十一屆三中全會以來建立起來的多項干部人事安排中，具有關鍵和長久效應的至少包括強制退休制度、任期制度、交流制度以及考核制度。它們的建立和推行，有著內在一致和相互支撐的關聯，構建起一個具有買方壟斷特征的對外相對開放和內部高度流動的政治勞動力市場運作模式。

中國早期實行的是不成文的領導干部職務終身制，但終身制顯著弱化了內部任命制所具有的上級對下級的激勵作用，也逐漸造成了干部隊伍人力資本落后等各種問題。在鄧小平的推動下，中國共產黨廢除了領導干部職務終身制20世紀80年代初鄧小平提出廢除干部終身制的建議。1982年，中共中央發出《關于建立老干部退休制度的決定》，對干部退休年齡界限作出了明確規定：擔任中央、國家機關部長、副部長，省、市、自治區委第一書記、書記、省政府省長、副省長，以及省、市、自治區紀律檢查委員會和法院、檢察院主要負責干部的，正職一般不超過六十五歲，副職一般不超過六十歲。擔任司局長一級的干部，一般不超過六十歲。同時制定了老干部離休退休和退居二線的制度。。干部職務終身制的廢除，具體體現在各級干部退休年齡界限制度、老干部離休退休和退居二線的制度等具體安排上，使得干部任職年齡限制逐步成為干部人事管理的核心要素之一。這無疑是為官員隊伍的更新提供了置換空間，大大提高了官員體系對外開放程度，進而提高了官員體系內部流動性。

終身制的廢除，意味著將會以任期制來替代。任期制之下，領導干部在職工作的時間有明確的規定，當某種職務在任期屆滿以后，其職權、職責就應自然取消。但是，與選舉制下嚴格的任期制不同，中國至今沒有推行完整的任期制任期制和廢除干部終身制緊密對應，但任期制的推行與實施程度和進度都相對緩慢。中共黨章并沒有具體的任期限制，憲法和地方政府組織法也沒有言明國家最高職務和地方政府官員的任期上限。1984年起，在浙江、四川、天津、山東等省分別進行了黨政領導職務任期制的零星試點；1992年鄧小平南巡談話之后，任期制試點出現了擴大的跡象。2000年中共中央發布《深化干部人事制度改革綱要》，提出要“抓緊制定任期制法規，實行黨政領導職務任期制”。2002年黨的十六大報告明確提出要“實行黨政領導干部職務任期制”。2006年8月，中共中央辦公廳印發了《黨政領導干部職務任期暫行規定》，明確了實施任期制的基本問題，涉及5年、10年和15年三個時間段：“5年”是指黨政官員出任正職的每屆任期；“10年”是指他們在同一職位上的最高任職年限；“15年”則代表了他們在同一層次職務上累計最長的任職時間。這標志著干部任期制的初步形成和全面實施。。這種模糊的制度安排之下，中國共產黨對干部隊伍有著更為靈活的控制權。終身制廢除和任期制的實施，導致了更加頻繁的干部流動，官員面對更多的與上級進行交易和締約的機會。

任期制的逐步推行，促進了另外一項干部人事安排的出臺，這就是交流制度。當在某一職務上面臨任期限制時，領導干部如何進一步延續和擴展其職業生涯呢？在西方民主選舉國家，官員離開公職之后，可以在政府系統之外獲得較多的職業發展渠道；而在中國，官員離開公職之后，其職業發展的可選渠道相對狹窄。于是，在中國的現實背景下，干部交流就是一種可行的解決方案。2006年，中央同時印發了關于干部交流、職務任期的法規文件，就印證了這一點1990年，中共中央頒布《關于實行黨和國家機關領導干部交流制度的決定》；1994年黨的十四屆四中全會進一步強調要認真推行領導干部交流制度，加大省部級干部交流力度，繼續推進地市縣級干部交流；1999年，中共中央辦公廳印發了《黨政領導干部交流工作暫行規定》。2006年8月，中共中央頒布了《黨政領導干部交流工作規定》，取代了此前的《暫行規定》。這一轉變意味著干部交流將作為一種穩定的制度安排推行下去。。交流制使得官員干部的職業路徑更加多元，也增加了官員與上級進行交易和締約的機會，并且增進了交易和締約的效率。

強制退休制度、任期制度、交流制度等具體安排的推行，都離不開干部考核制度。在向上負責的“任命制”下，領導干部的考核評價由上級部門進行。上級部門的考核標準，是上級部門的意志體現，又決定了官員干部的行為。1978年之后，干部考核制度逐步建立起來，也對考核標準和內容作了規定1979年11月，中共中央下發了《關于實行干部考核制度的意見》，正式提出要建立干部考核制度。在考核制度上，進行“德、能、勤、績”四個方面的考核，平時考察和定期考核相結合，賞罰分明，有升有降。1988年6月，中央組織部下發了《關于試行地方黨政領導干部年度工作考核制度的意見》，并在全國開始試行。1998年，中央組織部制定下發了《黨政領導干部考核工作暫行規定》。2000年8月，中央下發《深化干部人事制度改革綱要》，明確提出完善黨政領導干部考核制度，建立健全黨政領導干部定期考核制度。2002年7月，中共中央印發《黨政領導干部選拔任用工作條例》，規定了干部考察的內容、范圍、方法、程序、參與人員等，這一條例取代了1998年的暫行條例。2009年，中央印發了《關于建立促進科學發展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制的意見》，同時制定了3個相應的考核評價辦法，完善了黨的整個干部考核評價工作機制的內容指標體系，體現了新時期科學發展觀和正確政績觀的要求。。中國共產黨通過考核制度的調整，并結合任期制和交流制等安排，加強了對下級官員干部的考核與激勵，使之與中央意志與目標保持一致性。

中央正是通過上述各種制度改革，維持了“任命制”制度，在此基礎上加強了官員體系的流動性和競爭性，從而形成了更好的激勵與約束，最終帶來更好的績效。組織效率的增進以及利益的一致性，來自于以下幾個方面：首先，官員體系內外和官員體系內部的流動，大大擴展了各個官員所能任職的職位集合，也增加了每個職位的可選官員集合，直接強化了各個官員的職業晉升競爭動力和壓力，帶來了更加激烈的職業競爭效應。中國的地方政府所具有的M型特征，給予了中央和各個上級政府對下級政府及官員實施相對績效評估的機制，進一步強化了競爭效應。其次，官員在官員體系內外和官員體系內部的流動，大大擴展了各個職位所能選擇的官員集合，使得職位與官員之間的匹配度增加，成為一種效率的增進。第三，官員在官員體系內部的流動，增進官員獲得不同方面的能力和經驗的機會。如果政治職位需要官員具有相對全面的能力與經驗，那么這種勞動力市場的流動運作模式無疑更能培養具有全面能力的官員。根據現實觀察，中國的國家發展與治理逐漸從以經濟發展為主導轉向經濟增長與社會發展并重，這顯然要求官員具有更加全面的治理能力與經驗。通過在內部勞動力市場整體配置官員，顯然是一個快速培養官員各種能力的可行方法。第四，官員的充分流動，可以促進信息和資源的流動。如果不同地區、不同系統擁有的信息與資源是有差異的，那么這種流動很可能帶來額外的正面外部性。中國的改革被認為是一種漸進式的改革，這種改革與發展在地區層面有顯著體現，這顯然導致了經驗與信息在地區間的差異。如果承認官員具有獲取和運用信息和經驗的能力，那么官員的統一配置自然而然地促進了信息和經驗的擴散，從而帶來正面的外部性。最后，官員的充分流動，能夠打破常規的官員局部主義，減少合謀和腐敗等各類不當行為。從政治穩定性考慮，中央希望對下級和地方有相對強的控制力，統一的政治勞動力市場幫助中央維持了在與下級博弈中的主導地位。

中國的干部人事制度是一種“政治集權”式的“任命制”，其在改革開放以來通過強制退休制度、任期制度、交流制度以及考核制度等變革構建起了一個有效的高度流動的多層次的內部勞動力市場，并且體現了一種“規則”與“斟酌”相結合的治理模式，形成了各級官員推動區域經濟發展的基本環境。

二、中國地方官員治理：我們發現了什么？

1978年以來，中國的干部人事制度經歷著持續的改革和變化，地方官員在區域經濟發展過程中擔當了重要的角色。然而，針對中國的經濟學研究在很長一段時間里忽略了這一典型事實，從而限制了人們對中國崛起這一大圖景的理解。經濟學文獻直到20世紀90年代末、21世紀初才開始重視中國經濟發展中的干部治理和政治激勵問題，并且逐漸成為一支重要的研究文獻。

（一）地方官員治理的機制：理論的探索

正如前面所述，地方官員治理機制的形成和變遷，是內生于中國的政治和經濟轉型的。因此，對于中國地方官員治理變遷這一典型事實，我們關心的第一個問題就是這一治理究竟是一種怎樣的經濟學機制或者邏輯。地方官員治理機制的改革，是在中國共產黨主導下進行的，從而體現了其意志。作為一個執政黨，中國共產黨的一切決策和行動均首先指向保證其執政地位穩定性，然后在此基礎上達成更高的目標和愿景。中國地方官員治理機制自改革開放以來的轉變有其特定的歷史背景，其也是中國共產黨在特定歷史情境下增強執政合意性的重要戰略部署。1976年“文化大革命”結束之際，中國的國家建設進程遭受了重大挫折，中國共產黨的執政體系也遭受了嚴重沖擊。這導致了中國共產黨在組織內部保障以及組織外部支持上都承受著前所未有的執政穩定性的壓力。中國共產黨在1978年的十一屆三中全會上實現了工作重點的轉移，社會主義現代化建設成為新時期的工作重心。這一工作重點轉移，意在通過現代化建設，提升廣大民眾的生活水平，贏得其支持與認同，從而增強執政合意性，實現穩定執政。中國共產黨也在此同時，對在“文化大革命”中遭到破壞的干部隊伍和干部人事制度進行重建和完善，以實現為新時期執政穩定和現代化建設提供堅實的組織保障。由于這是中國共產黨核心層級所推行的，從而具有自上而下的特點。如果從中央和地方之間關系來看，就是中央主導和推行了這次的干部人事制度改革。由此可見，中國共產黨最高層在經歷“文革”動蕩之后，仍然維持了自身組織的基本的組織凝聚力和向心力。這正是“政治集權”的突出體現。20世紀80年代初的一系列干部人事改革措施，均導致了干部人事體制進一步趨向于西方的“官僚制”，對干部隊伍的治理更加程序化和規則化。盡管干部人事制度的變革是由中央所主導和推動的，但受到最大影響和處于制度變革中心的則是大量的地方官員。制度變革改變了地方官員所面臨的激勵和約束，從而有了后面的一系列故事。

Li[1]較早系統闡述干部人事管理體制對中國轉型和發展的重要性。他回顧了中國自“文化大革命”之后的一系列干部人事改革措施，包括干部強制退休、行政和財政分權以及允許干部離開干部隊伍從事商業活動（“下海”）等，這一系列改革改變了干部體系內部的正式和不正式的規則，改變了干部的激勵和行為，從而使得經濟體制改革變得更加便利，經濟增長成為可持續的過程。他亦指出，中國這種成功經驗依賴于其特殊的改革起點：“文化大革命”不但使得鄧小平作為改革推動者更具權威性，更加使得原有的干部體系變得松散羸弱和亟待重整，從而能夠順利推行干部體系改革。根據該文的回顧總結，干部人事制度的初期改革，很大程度上是由鄧小平同志發起和推動的，并最終順利地進行開來，體現出高度的中央意志和政治集權。

Huang[2]從組織的角度闡述了中國中央和地方之間的關系，特別強調了地方官員在中國政治系統中的重要性。中央—地方關系是一種官僚層級式的關系，中國的地方官員實際上是整個官僚管理體系中的下級成員。他認為，傳統的許多文獻強調中央—地方關系的經濟性質，而這種忽略更加根本的政治關系的做法是不全面的。改革開放以來中央總體上向地方進行各種經濟分權，但中央維持了政治集權，即始終掌握著對干部隊伍的絕對控制權，這形成了地方官員經濟行為的基本約束和激勵。他以投資與通脹為分析對象，考察了政治集權和經濟分權體制安排下，省級地方政府和中央政府之間目標和行為取向不一致的問題。該文所強調的分析眾多經濟社會現象時應關注中央—地方政治關系的觀點，對于后來的許多經濟學研究具有很大的指導意義。

Huang[3]更深入地從制度經濟學的角度考察了中國政府系統的內部管理特征，從中央如何控制地方的角度分析了地方官員治理模式。中央為了管理整個國家，實現其執政目標，必須對地方有良好的監督和管理。該文認為，信息不對稱和利益不一致是中央和地方之間的現實情形，在這種情況下，中央如何控制下屬官員變得尤為重要。任命、提拔和調動等人事安排都是控制下屬的重要手段。在中國，中央部委長官和省區長官屬于同一官階級別，都由中央政治局和國務院決定任免。中國官員可以從任務維度分成單任務型官員和多任務型官員，這大概與部委官員和地方官員對應。該文具體分析了以下幾種對于省區官員的控制方式：交叉任職（crossposting）（例如省級官員兼任政治局委員等）、任命（appointment）、調動（rotation）、晉升到中央（promotion）。這些人事控制措施，使得地方政府與官員保持目標與行為上的一致，共同致力于最大化中央的目標。這些手段，包括了顯性治理和隱性治理，顯示出在一個內部封閉的政治勞動力市場上，中央對地方官員激勵與控制的規則性與靈活性的綜合運用。

周黎安[4-5]從組織治理的角度切入，討論中國地方官員治理的巨大影響。他借用了錦標賽錦標賽是相對績效評估的一種具體實施方式。錦標賽的主要特征是參賽人的競賽結果的相對位次，而不是絕對成績，決定最終的勝負。的定義，強調了“晉升錦標賽”的概念，并論述了這一中國地方官員的治理模式對理解中國高速經濟增長及其各種特有問題的重要意義。在晉升錦標賽中，中央政府確定某些考核標準，在考核標準中排位相對靠前的地方官員能夠獲得政治職位上的晉升。在改革開放以來的具體操作中，中國的上級政府主要采用了經濟發展績效來對地方官員進行績效考核評估。按照該文的論述，晉升錦標賽的有效實施需要多個技術前提，而中國的許多政治與經濟條件都與此較為吻合。在“晉升錦標賽”之下，中國地方官員推動經濟增長的動力和熱情讓世人驚嘆不已。段潤來[6]建立了一個錦標賽模型（類似于相對績效考核機制模型）證明了，激勵中國省級地方首長竭盡全力發展地方經濟最重要的動力是中央政府懲罰不努力發展經濟的省級領導人，而不是提升經濟發展較好的省級領導人的承諾。周黎安等人均強調了“錦標賽”式的相對績效考核的獎勵或者懲罰效應，而這種錦標賽則是在一種內部封閉式的政治勞動力市場上所實施的，更加根本的應該是一種“內部任命制”。

張軍[7]這是張軍教授2005年4月29日在山東大學“經濟學家論壇”上的演講內容的文字整理稿。從經濟直觀的角度直接提出“為增長而競爭”的概念，這是對相對績效考核體制下的地方官員的橫向競爭現象的直觀概括。他指出，對于中國經濟的發展，沒有任何競爭有地方“為增長而競爭”對理解中國的經濟增長那么重要。中國在保持政治上的高度集中的同時，經濟上已經演變成事實上的“財政聯邦主義”的結構和體制。改革開放之后干部人事制度的改革，建立了一個非常有效的地方官員的考評和晉升的激勵機制和治理結構，在地方政府和干部人事制度上形成了今天流行的基于地方經濟發展的可度量的“政績觀”，成功地解決好了中國經濟發展的動力問題。王世磊和張軍[8]模型化了其早期的主要觀點，他們在一個新古典增長框架基礎上構造了一個描述中國地方官員面臨的政治激勵的模型，并在這個模型里討論了地方政府官員的絕對績效考核和相對績效考核對其推動經濟增長的激勵作用。該文發現在絕對績效評估方式下，政治激勵與基礎設施建設之間存在著確定性的正相關；而對于相對績效評估方式而言，結論的成立與否則還需要依賴于其他的一些特征，比如績效評估方式、預期、風險、對風險的態度、晉升概率等。

徐現祥和王賢彬[9]構造了一個引入地方官員效用最大化的經濟體結構，強調“任命制”是中國政治治理結構的關鍵特征，證明了在政治上集權、經濟上分權的經濟體里，即中央任命地方官員、地方官員為增長而競爭的經濟體里，出現競爭效應，導致了理性的地方官員在增長競爭中將采取不同的經濟增長行為。

綜觀上述文獻，黃亞生強調了政治集權下中央對地方的各種顯性治理和隱性治理手段，周黎安強調了“晉升錦標賽”，張軍直接給出了相對績效考核下的經濟直觀“為增長而競爭”，徐現祥則強調政治集權下的干部“任命制”。無論是“晉升錦標賽”還是“為增長而競爭”，無論是顯性治理還是隱性治理，從根本上都是中央對地方官員的控制和激勵，都是地方官員對控制和激勵所作出的反應。中央在干部治理上最為核心的一點就是維持了一個封閉的內部政治勞動力市場，并且實行了“任命制”，即“內部任命制”。這一根本制度安排決定了其他方面的干部人事特征，相對績效考核、官員晉升競爭等均衍生于此。

（二）地方官員的治理：實證的發現

上述文獻對地方官員的治理機制做了大量的討論，究竟在經驗上是否有足夠的證據支持這些觀點？中央保持著政治集權，實施的是干部“內部任命制”，地方官員的職業去向由中央和上級決定，改革開放以來官員的更替率和流動性大大提高，考察地方官員職業生涯發展影響因素能夠較好地回答上述問題。

Bo[10]應該是較系統考察中國省級領導職位變動的政治學文獻在政治學文獻里，中國官員職位變動主要有派別論（Factionalism）、地方論（Localism）和績效論（Performance）。。他系統收集了1949-1998年間全國各省區市黨政正副首長的資料，發現改革開放以來，轄區的經濟增長速度以及對中央的財稅貢獻與省級黨政首長的職位變動顯著相關Bo也發現，以關系為主要緯度的派別對省級黨政領導的職位變動也有顯著的解釋能力。。但是，他的工作當時并沒有被國內經濟學文獻所重視。而在經濟學文獻中，較早的工作應該屬于Li and Zhou[11]、周黎安等[12] Maskin et al. [13]也給出了中國省級地方官員在中央委員會席位與該省經濟排名之間存在正相關關系的證據。。他們發現省長省委書記所在轄區的經濟增長記錄越快，其晉升的可能性就越高。Li and Zhou運用中國1979-1995年的省級水平的數據發現，省級官員的升遷概率與省區GDP的增長率呈顯著的正相關關系，而且中央在考核地方官員的績效時理性地運用相對績效評估的方法來減少績效考核的誤差，增加其可能的激勵效果。周黎安等將數據樣本從1979-1995年擴展到1979-2002年，進一步考察了中國地方官員的晉升機制，側重研究了相對績效考核在官員升遷決策中的重要性，證實了時間維度上的相對績效考核，但沒有發現空間維度上的相對績效考核的證據。坦白說，中國地方官員晉升是一個容易吸引眼球的話題，過去經濟學文獻卻鮮有涉及。因此，這個發現與人們較為零星的觀察比較吻合，很快廣為接受。但是，Opper and Brehm[14]利用1987-2005年間212個省級領導人的1 101個觀測值進行了probit實證分析，發現中國省級地方官員的晉升主要受到“關系”的影響而不是經濟績效的影響。這一結論與已有的政績觀文獻截然不同，也對此形成了挑戰。陶然等[15]利用省級官員晉升數據，以Li and Zhou為比較，對地方官員晉升錦標賽進行了實證重估，發現在省這一級別經濟增長率對地方官員的提拔并無顯著影響在該文的離散有序選擇模型實證結果中，關鍵解釋變量經濟增長率符號為正，經過穩健處理的z統計值大多在1～1.5之間，即沒有達到10%的基本顯著性水平。。該文的實證結果并沒有推翻“政績觀”的重要性，而僅僅反映了中國經濟發展和政治體制的復雜性，即正如該文所述：在建立中國轉型期高增長背后的政治經濟學解釋框架上，經濟學界還有大量工作仍待完成。王賢彬等[16]延續了地方官員異質性的觀點，通過實證發現地方官員經濟績效考核機制的強度在省委書記和省長兩者之間具有差異，在省長層面顯得更加重要，而在省委書記層面則相對較弱。該文將這種差異歸因于黨委首長和政府首長所處的體系具有差異，所承擔的任務也不盡相同。

縱觀上述文獻，主要的工作是考察官員的晉升和貶黜究竟受何種因素的影響，實際上是力圖給出更多關于中央治理和激勵地方官員的機制的實證發現。但是從今天來看，對于何種因素決定了官員的升遷這一問題還有較多爭議，特別是經濟績效的重要性如何更是莫衷一是。這一爭議至少來源于以下幾個方面：首先，改革開放以來中國的干部考核制度進行了改革，政治忠誠和工作實績并重，但是在官方工作文件中并無具體的“實績”界定，因此無從在制度上度量經濟發展表現的重要性。最近這些年中央開始明確要建立促進科學發展的干部考核機制，間接表達了對過去的某些做法的擔憂，更加激起了相關的爭論。其次，學界從數據中得到的結論并不一致，這與數據的處理、指標的選取構造和方法的使用等均有關系。最后，官員治理機制是一個復雜的體系，但我們不能否認其中存在某些重要的規律或者規則，以往的研究集中在“經濟績效”的關鍵性上，而未來的研究則應該以此為契機，拓展現有的理解。總之，地方官員的職業晉升機制，是中央政治集權下的內部政治勞動力市場運行機制的重要維度，必定具有一定的組織理性，從而值得進一步研究。

三、中國地方官員治理：對區域經濟發展的影響

中國官員治理體制處于整個政治體制的中心，對中國的經濟發展產生了巨大影響。今日的中國區域經濟發展格局，很大程度上是官員治理體制影響的結果。從地方官員治理入手，能夠較好地理解區域經濟發展分流與融合的圖景。

（一）地方官員對治理機制的反應：矚目的經濟發展績效

在“政治集權”加“經濟分權”的制度組合之下，中央又以經濟建設為工作中心，這一指揮棒使得處于封閉的內部政治勞動力市場中的地方官員競相致力于地方經濟發展。中國的干部人事制度安排形成了巨大的激勵與約束效應，現有的經濟學文獻識別了地方官員在經濟發展上的行為與績效。

徐現祥等[17]、張軍和高遠[18]是較早出現的代表性文獻。徐現祥等從地方官員跨省交流的視角考察了省級地方官員對轄區經濟增長的影響，發現存在正的官員交流效應。徐現祥等亦從產業取向的角度進行了初步考察，發現跨省交流官員通過在流入地采取大力發展二產、重視一產、忽視三產的產業發展取向實現了經濟發展。張軍和高遠亦從官員交流的角度考察了地方官員對轄區經濟增長的影響，也發現官員交流有利于轄區經濟增長。該文還發現了地方官員經濟增長績效在任期內呈現倒U型。這兩篇文獻有以下幾點意義：第一，這些發現與人們經常觀察到地方官員忙于轄區發展的現象相吻合，證實了地方官員對地方經濟發展的重要性；第二，文獻發現了地方官員經濟增長績效隨任期而出現特定的軌跡，初步給出了地方官員影響地方經濟增長的時間上的策略性描述；第三，文獻初步給出了地方官員影響地方經濟增長的產業偏向描述；第四，文獻引起了各界對官員交流的關注，尹振東[19]也運用委托代理理論的方法構建理論模型，發現官員交流制度比官員留任制度更能有效地激勵地方官員發展經濟，經濟增長也更快，為官員交流促進經濟增長的實證研究提供了理論支持。

王賢彬和徐現祥[20]從省委書記、省長來源、去向、任期等緯度系統地考察了地方官員治理對地方經濟增長的影響，發現在控制了省區經濟變量和省委書記、省長的自身特征后，不同類型的地方官員經濟增長績效顯著不同。這傳遞出一個非常重要的信息，即不同的地方官員所帶來的地方經濟增長是不同的，其中的原因、表現和后果等值得進一步考察。王賢彬等[21]從官員更替的角度考察了地方官員對地方經濟的影響，通過實證發現地方官員更替對轄區經濟增長有顯著的短期負面影響；這種影響的程度因地方官員更替頻率、更替的地方官員的年齡等因素的不同而不同。這再次證實了地方官員在經濟發展的偏好和行為上具有差異，并且因各種客觀和主觀因素而異，將王賢彬和徐現祥的觀點推進了一步。張爾升[22]從官員的企業背景的角度考察了省級官員對地方經濟的影響，發現具有企業背景的地方官員對于區域經濟增長具有積極的推動作用。這也證明了官員的某些特質譬如工作經歷對今后的工作績效和職業發展具有重要影響。

楊海生等[23]考察了地方官員相互的標尺競爭對轄區經濟增長的影響，發現不同類型的地方官員競爭導致不同的經濟增長結果。他們采用跨區交流與中央交流到地方兩類省級地方官員樣本，利用空間計量分析方法，發現跨區交流的地方官員之間的競爭促進了轄區經濟增長，而中央交流到地方的地方官員之間則不存在類似機制。徐現祥和王賢彬[24]考察了不同特征的地方官員對政治激勵的反應的差異性。他們采用省長晉升為本省省委書記樣本，基于地方官員異質性的觀點來分析政治激勵的存在性，利用雙重差分法直接定量分析政治激勵對中國經濟增長的促進作用，發現中國地方官員對政治激勵作出有利于轄區經濟增長的反應，不是絕對的，而是有條件的，比如，會因年齡和任期而異。這些文獻再次證實了地方官員的經濟發展行為是有差異的，而背后的原因和機制則多種多樣。

現有文獻除了關注地方官員在經濟增長方面的表現之外，還開始探討地方官員通過怎樣的手段和渠道達到經濟發展的目標。李猛和沈坤榮[25]通過分解發現中國經濟波動有大約30%的部分來源于地方政府沖擊，而其實證則表明政治晉升激勵對地方政府沖擊的影響并不顯著。不過需要指出的是，晉升激勵對地方政府沖擊的影響在李猛和沈坤榮中并非分析的重點，因此其對此沒有太多的討論。王賢彬等[26]專門考察了地方官員的投資擴張表現，該文對地方官員推動投資擴張的可能渠道進行了實證分析，發現國企擴張、銀行貸款和引進外資都是其潛在的投資增長渠道，但其在不同階段所倚重的渠道存在差異。在20世紀90年代以前，地方官員更加倚重國企擴張融資，而此后則更加注重銀行貸款等外部融資手段。地方政府和官員在地方經濟發展中的作用舉足輕重，進一步挖掘和探討地方官員影響地方經濟發展的模式是未來的一個重要工作。

這些測度地方官員經濟發展績效的文獻，均是借助了干部人事制度安排中的某些維度，如更替、交流、任期和升遷等，從而實際上是考察了具體制度安排對經濟發展的影響。這些文獻發現了，政治激勵的確對地方官員經濟發展績效有正面促進作用，但其依賴于眾多條件和具體因素。這些因素和條件的差異，最終可能導致經濟發展績效的大分叉。上述文獻也反映出研究視角的不斷拓展，地方官員均致力于經濟發展，而地方官員致力于轄區發展的手段繁多，比如致力于改善本地基礎設施、積極招商引資、大力發展資本密集型產業等。

（二）地方官員發展經濟的后果：區域經濟發展差距的變遷

在官員激勵體制與“行政發包制”之下，地方官員為本地經濟發展負責。當地的經濟社會發展績效與地方官員的利益緊密相連在一起。這也意味著，地方官員的利益也僅僅和當地的經濟社會發展績效聯系在一起，而不是與其他地區的經濟社會發展績效聯系在一起。在晉升錦標賽之下，地方官員不僅要加快本地經濟發展，而且要實現本地經濟比其他地區經濟更快發展，這意味著地方官員希望拉大地區之間的經濟發展差距，以期在晉升競爭中獲得更多的經濟績效籌碼。官員的晉升競爭造就了中國區域經濟發展過程中的差距。

地方官員追求本地經濟發展而導致區際經濟發展差距拉大是一系列因素相互作用與疊加的結果。在理論上，地方官員追求本地經濟發展并不一定會改變區際經濟發展差距。在各個地方經濟稟賦類似、各個地方官員的激勵、資源與能力類似以及信息對稱等一系列條件下，區際經濟發展差距有望維持穩定。然而，現實中存在的是各地經濟稟賦差距巨大、各地官員所面臨的激烈與所擁有的能力也不盡相同，種種因素交織就影響了區際經濟發展差距的動態變化。因此，在官員主導地方經濟發展的分析框架之下，分析區際經濟發展差距的因素至少包括了官員政治激勵、官員執政能力、地區經濟稟賦等。

從官員政治激勵來看，官員面臨的政治激勵越強，則有越大的動力推動本地經濟發展。在各地官員面臨的政治激勵有別的情況下，地方經濟發展就會因官員努力程度不同而不同。現有文獻認為，根據中國干部治理制度的一系列規定，官員年齡是代理官員的政治激勵強弱的良好變量。文獻[27]基于這一思路，驗證了不同官員因晉升前景的差異，從而對中央的政治激勵作出了不同的反應，導致了經濟發展績效差異。在相同的政治競爭與政治激勵環境下，職業前景差異會導致地方官員的經濟增長行為差異，具有較好的職業前景的地方官員有更大的動力推動經濟增長。實際上，官員年齡增加與任期拉長具有密切關聯。在激烈的官員晉升競爭中，追求較短任期獲得晉升是各地官員的目標，這無疑使得任職任期較長的官員的積極性減弱，從而不利地方經濟發展。但是，對于經濟落后地區而言，推動經濟增長往往需要更長的時間，但官員可能追求短期經濟業績，因此落后地區可能陷于相對不利的局面。

從官員的工作能力來看，官員的工作能力越強，則越能夠推動本地經濟發展。中央之所以重視選拔與任命官員，一個重要的考量因素就是不同官員的能力是有差別的，這也構成中央全局配置官員的重要基礎。官員的能力是一個很難觀測和量化的因素，因此現有研究也寥寥無幾。徐現祥與王賢彬[28]分析了來自中央部委與來自地方的地方官員的經濟績效差別，發現來自部委的地方官員經濟績效相對較低，這反映了來自中央部委的官員往往缺乏地方經濟事務的綜合管理經驗，從而顯示出能力差異。

從地區稟賦來看，地區稟賦本身影響地方經濟發展，且在官員主導發展過程中發揮進一步影響。在中國，中央對同級的地方官員實行相對績效考核機制，很大程度上出于對分散信息獲取困難以及同級地區具有較高相似性的考慮。然而，中國各個地區在自然、地理、歷史、社會等方面差別很大，在經濟發展過程中也衍生出不同的發展水平。這些復雜的差異性加大了相對績效評估標準中的噪音，中央政府很難區分地方的經濟增長績效是由噪音造成的，還是地方政府和官員努力的結果。在信息不完全的情況下，中央會傾向于將相對發達地區和相對落后地區作為不同的競爭組別，但中央無法準確劃分這兩類競爭組界線，從而導致處于中部位置的地方官員可能落入一種不利地位。王賢彬與徐現祥[27]驗證了地方官員面臨相同的政治競爭和政治激勵的情況下，其經濟增長行為隨本地區發展稟賦而呈現U型的非線性反應。這反映出處于落后地區的官員并不一定消極地對待地方經濟發展，因為這根本上取決于中央及上級考核與評價的方式。但是，由于并沒有一個成文的穩定的區際經濟考核標準，加上中國區際經濟發展水平差距巨大，所以落后地區的地方官員在推動經濟發展過程中往往受到更嚴峻的約束與限制，從而難以實現對發達地區的趕超。

現有文獻發現了，地方官員的橫向交流能夠促進官員流入地的經濟增長。這一發現一定程度上意味著通過官員橫向交流可以促進落后地區的經濟發展。可能的一種操作手段是通過將沿海發達省區的官員交流到內地落后地區。但是通過觀察改革開放以后省級官員的變動發現，這種橫向交流的樣本很少。盡管沒有嚴謹的數據驗證，但是背后的邏輯可能是，沿海發達省區到內地省區的一種橫向任命，往往沒有對官員進行實質性的政治晉升，難以對官員產生積極的激勵效應。一種近似的思路是，對沿海省區的較有能力和經驗的副省級官員進行交流，調任到內地相對落后省區擔任正省級領導，既能夠產生積極的政治激勵效應，也能加快信息流動以及能力擴散，不失為一個官員配置實現區域協調發展的方法。可惜的是，現有經濟學文獻并未為這一思路提供足夠的證據支持。因此，這是一個值得開展的研究方向。徐現祥和王賢彬[9]在一個經濟增長框架中證明了，在任命制之下，如果官員能力不同，則官員在區際經濟競爭過程中可能會出現極化效應，拉大區際經濟發展差距。在任命制不改變的情況下，中央縮小區際經濟發展差距的重要方式，仍然是優化官員的區際配置，并匹配合適的經濟政策。

四、結論性評述

中國改革開放以來的干部治理體制改革創造出了強力激勵，各級官員積極推動地方經濟發展，造就了舉世矚目的經濟奇跡，但也拉大了地區經濟發展差距。經濟快速增長與地區經濟差距拉大相伴而生。實際上，這還不是圖景的全部，強力激勵還帶來了一系列經濟與社會問題。可以預見，未來中國的改革將會在經濟增長與社會和諧之間找到更好的平衡點。當然，經濟增長與社會和諧并不是相互替代的關系，但如何做到共贏共進取決于中國如何科學合理地推進相關領域的體制改革。中國的干部治理制度必將繼續改革之路，首要的重點是兼顧經濟增長與社會和諧。實際上，這一改革思路同兼顧經濟增長與地區協調發展是共容的，區域協調發展正是社會和諧在地區經濟關系上的具體體現。中國的政府部門也將會把更多屬于市場的權力與職能還給市場，但是這不會改變中國共產黨作為執政黨引領國家整體發展的基本點。因此，中國仍然可以通過官員體系之下的官員優化配置，提高官員配置效率，更好地實現區域協調發展。對經濟學界而言，如何做到這一點，是一個重要的研究方向。

參考文獻：

[1] LI D. Changing incentives of the Chinese bureaucracy[J]. American Economic Review， 1998， 88： 393-397.

[2] HUANG Y. Inflation and investment controls in China： The political economy of center local relations during the reform era[M]. Cambridge： Cambridge University Press， 1996.

[3] HUANG Y. Managing Chinese bureaucrats： an institutional economics perspective[J]. Political Studies， 2002， 50（1）：61-79.

[4] 周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究[J].經濟研究， 2007（7）： 36-50.

[5] 周黎安.轉型中的地方政府：官員激勵與治理[M].上海：格致出版社，上海人民出版社， 2008.

[6] 段潤來.中國省級政府為什么努力發展經濟？[J].南方經濟， 2009（7）： 16-25.

[7] 張軍.中國經濟發展：為增長而競爭[J].世界經濟文匯， 2005（4）： 101-105.

[8] 王世磊，張軍.中國地方官員為什么要改善基礎設施？——一個關于官員激勵機制的模型[J].經濟學（季刊）， 2008（1）： 383-398.

[9] 徐現祥，王賢彬.任命制下的官員經濟增長行為[J].經濟學（季刊）， 2010（4）： 1447-1466.

[10] BO Z. Chines e provincial leaders： Economic performance and political mobility since 1949[M]. M. E. Sharpe， 2002.

[11]LI Hongbin， ZHOU Li’An. Political turnover and economic performance： The incentive role of personnel control in China[J]. Journal of Public Economics， 2005， 89： 1743-1762.

[12]周黎安，李宏彬，陳燁.相對績效考核：中國地方官員晉升機制的一項經驗研究[J]. 經濟學報， 2005（1）： 83-96.

[13] MASKIN E. QIAN Y，XU C.Incentives， scale economies， and organization forms[J]. Review of Economic Studies， 2000， 67： 359-378.

[14] OPPER S，BREHM S.Networks versus performance： political leadership promotion in China[R].Lund University Working Paper， 2007.

[15]陶然，蘇福兵，陸曦，等. 經濟增長能夠帶來晉升嗎？[J]. 管理世界， 2010（12）： 13-26.

[16]王賢彬，張莉，徐現祥. 轄區經濟增長績效與省長省委書記晉升[J]. 經濟社會體制比較， 2011（1）： 110-122.

[17]徐現祥，王賢彬，舒元. 地方官員與經濟增長[J]. 經濟研究， 2007（9）： 18-31.

[18]張軍，高遠. 官員任期、異地流動與經濟增長[J]. 經濟研究， 2007（11）： 91-103.

[19]尹振東. 官員交流與經濟增長[J]. 經濟社會體制比較， 2010（4）： 23-29.

[20]王賢彬，徐現祥. 地方官員來源、任期、去向與經濟增長[J]. 管理世界， 2008（3）：16-26.

[21]王賢彬，徐現祥，李郇. 地方官員更替與經濟增長[J]. 經濟學（季刊）， 2009（4）： 1301-1328.

[22]張爾升. 地方官員的企業背景與經濟增長——來自中國省委書記、省長的證據[J]. 中國工業經濟， 2010（3）： 129-138.

[23]楊海生，羅黨論，陳少凌. 資源稟賦、官員交流與經濟增長[J]. 管理世界， 2010（5）： 17-26.