政府在生態農業建設中的主導作用

陳小潔

(中共安徽省蚌埠市委黨校馬列教研室，安徽蚌埠233040)

政府的主導作用是指在設計全局、引導全局、統領全局、推動全局中所起的作用。政府的主導作用是其他任何組織的作用都無法替代的。本文著重對生態農業建設中政府主導作用的原因和對策進行探討。

一 政府在生態農業建設中發揮主導作用的意義

(一)轉變經濟發展方式的內在要求

轉變經濟發展方式要求在要素投入上，促進經濟增長由主要依靠物質消費，向主要依靠科技進步、勞動者素質提高、管理創新轉變。發展生態農業是對生態危機進行反思之后做出的理性選擇。我國大部分地區已經或正在跨入工業化的大門，在經濟方面逐漸縮小與西方發達國家的差距。單從經濟發展的角度來看，作為發展中國家的中國追求經濟增長的目標無可厚非。問題是這種經濟增長被簡化為GDP的增長，在增長的過程中往往不惜以危害人們的健康和破壞環境為代價，而且GDP的增長并沒有扣除對地理資源的消耗和對環境的破壞及對人類生命的生態系統的危害因素。多年來，各級政府加大招商引資的力度，中國正在變成一個集中某些最有毒、最有害的生產過程的世界工業平臺，不但消耗了全球大量的資源和能源，也對我國的生態環境造成很大破壞。據測算，中國每年由于環境污染和資源破壞所造成的生產力及相關衛生保健損失大約為1700億美元。今后，資源和市場的雙重約束將制約著我國農業的發展，只有促進資源的節約和利用，才能全面提高農產品質量安全水平和市場競爭能力［1］。這需要一個漫長的社會變革、制度創新的過程，在這個過程中政府理所當然應該承擔起相應的責任。

(二)執政理念提升的必然要求

改革開放以來我們黨堅持以經濟建設為中心的執政理念，推動了經濟的快速發展，30多年來，中國年平均經濟增長率達10%，中國GDP總量已躍居世界第二位，外匯儲備穩居世界第一，中國人的生活水平也以十倍計的增長向前邁進。毫無疑問，要國強民富，長治久安，必須堅持以經濟建設為中心。但是堅持以經濟建設為中心并不是只考慮經濟增長的因素，而是必須貫徹以人為本的理念，樹立全面、協調、可持續的科學發展觀，促進經濟社會和人的全面發展。這是中國共產黨執政理念的重大提升。因為經濟發展了并不是什么問題都解決了，相反，卻伴生了生態危機。汚染物排放增加，氣候變化危及生態安全，環境安全遭到威脅和破壞，人類的福利和健康受到影響，這些問題的出現與我們執政的目標是不一致的。我們應當把人的生存環境的改善作為我們追求的目標，把關注經濟建設提升到更高層次的關注生態文明建設上來。我們強調生態文明并不排斥經濟發展，而是更為重視發展的目的，要從生態文明建設的方向來引導發展，在推動經濟發展的同時，政府應率先承擔起實現生態文明的重任［2］。

(三)市場經濟的內在要求

政府是市場經濟中經濟管理的主體，企業是區別于政府最主要的市場主體。政府處于整個社會經濟管理的決策層和指揮中心，是社會資源的最主要配置者，而企業等市場主體處于次要地位甚至是被支配地位，是政府政策的嚴格執行者。發展生態農業，政府既要發揮市場主體的職能，更要承擔經濟管理的職能，對市場經濟起決策、投資、指導、服務的作用。毋庸置疑，在市場資本運行和生產中，企業和所有獨立的法人及自然人，追求的目的是利潤和利益最大化。為了達到這一目的，他們不可能自發地走可持續發展的道路，往往因為追求高增長、高收益而不顧及環境保護和資源節約，甚至導致資源浪費和環境惡化。企業和所有獨立的法人及自然人的價值觀和素質也難以按照生態建設的要求來做。拿農村經濟的主體農民來說，他們的文化科技素質和消費習慣不僅不能適應現代農業的要求，更不適應生態農業的要求，何況那些年富力強、有一定文化知識的年輕人基本上都進城務工去了，留守在家的年老體弱的農民怎能適應生態農業建設的要求呢?如何吸引進城務工的農民返鄉創業，如何提高他們的科學技術水平以適應生態農業建設的需要，是政府面臨的新問題。在生態農業建設中，政府除了自身要作出正確的決策并起表率作用以外，還要承擔正確引導所有市場主體健康發展與正確消費的責任。

(四)由生態農業的復雜性所決定

農業生態系統的復雜性和不確定性是常規農業所不可比擬的。主要表現在:在食物鏈設計上，農業生物數量和種類、物質和能量投入的最佳值、生產管理條件等都要經過試驗，從實踐中獲得數據然后加以分析，拿出科學的依據，這項系統工程對于一般企業和農民來說是難以勝任的;生態農業的系統性、整體性和相互之間的協調及組織工作比較抽象，還涉及到種養加結合、貿工農一體化、城鄉一體化建設，這些綜合知識難于為大多數農民所掌握;生態農業強調多門類技術的優化組合，而現實情況是生態農業的技術支持系統不過硬，缺乏具體的優化組合技術，再加上農民的知識水平有限，要真正掌握生態農業的技術實不容易;生態農業是涉及多學科多部門的事業，建設面廣，綜合性強，單純靠某一個部門的力量是難以奏效的［3］。生態農業中的生物鏈建設及發展綠色產品開發方面，經濟效益不突出，收入不如進城經商、務工和發展工業來得快，加上農民對現代農業的副作用、環境問題和糧食安全沒有充分的認識，因而對常規農業比較依戀而對生態農業缺少興趣;一些試點單位因技術服務跟不上、缺少資金或領導重視不夠使試點成果流產，試點工作出現反復，最終使生態農業建設推進遲緩。一般說來，一種創新工作的復雜性越高，人們接受的程度就越低，成功率就越小。這種復雜性決定了推行和實施的艱巨性，在這種情況下，沒有政府強力的推進作用，生態農業建設就寸步難行，作為服務型政府理所當然地要擔當起主導的角色。

二 生態農業建設中政府主導作用的總體要求

(一)把推進生態農業建設，實現農村生產方式、生活方式的根本性變革當作政府主導的戰略任務

十八大提出，生態文明建設是涉及生產方式和生活方式根本變革的戰略任務。在生態農業建設方面如何實現“根本變革”呢?應把生態文明的理念、原則、目標等深刻融入和全面貫穿到農村社會事業各方面以及農業現代化建設的全過程，形成人與自然的和諧發展。第一，經濟建設要促進轉型升級。應從粗放型增長模式，向可持續發展模式轉變，把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系，建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制，促進產業結構調整和技術升級，發展循環經濟、綠色農業、低碳農業，推進農村經濟建設;第二，政治建設要增進社會和諧程度。從把增長簡單等同于發展的觀念，向以人的全面發展為核心的發展理念轉變，營造人與自然和諧相處的生態環境，處理好人與人、人與自然、人與社會的關系，避免引發社會矛盾和社會沖突，推進農村政治建設;第三，文化建設要確立價值取向。通過宣傳教育，使全社會在了解生態危機的基礎上，增強責任意識、主體意識、生態意識、人本意識，確立人與自然和諧的生態倫理觀，提高人們對生態文明的認同感;第四，社會建設要促進行為自律。倡導節約、環保、綠色、低碳的生活方式和消費模式，引導地方和企業把握發展什么、鼓勵什么、限制什么、禁止什么，明確發展方向，形成人人爭做生態環境的保護者和踐行者這樣一種局面，使人們成為推進環保事業的積極力量，推進農村社會建設。

(二)發揮生態農業建設中市場經濟管理的主體作用

第一，政府要率先垂范。政府掌握著公共資源和服務，應當把環境保護落實在具體的政府行為中，且嚴格按照保護環境的法律要求去做，才能將人們自發地引入到保護環境的行列中來，人們才會尊重政府。現實中常常存在“政府失靈”的問題，原因在于，政府在對于資源環境的管理中，不能起到表率作用，在制度上也存在著一定的缺陷。主要表現在:法律上缺乏上級環保部門制約下級的制度安排;缺乏防止政府主要領導人對本級環保部門進行不當干預的制度規范，對相關部門的環境保護職責設定模糊，行政自由裁量權的范圍過大;缺乏社會對于有關環境的行政決策和行政行為的監督機制。因此，要盡快建立和完善有利于生態文明建設的制度體系，完善的頂層設計才是我國生態文明建設的基本保證。

第二，提高科學規劃及實施水平。在原來生態農業建設規劃的基礎上，應按照國民經濟發展戰略目標細化生態農業的總體規劃和分步實施。農業生產布局上要立足自然資源優勢和現有生產基礎，加快建設優勢農產品產業帶，盡快做大做強一批農產品優勢產區，延長產業鏈條，建立特色產業體系。選擇基礎條件好、農民素質高、有一定畜禽養殖基礎、交通便利的地區，繼續進行以沼氣為核心的綜合利用試點，大力培育綜合利用示范戶，建立科學的生態農業模式。圍繞“高產、優質、高效、生態、安全”的目標和要求，加快農業產業調整，優化農產品品種品質結構。

第三，發展資源節約型農業。堅持實行最嚴格的耕地保護制度，節約和集約利用土地。加快發展旱作節水農業，對農民采取節水措施給予適當補貼，提高水資源利用效率;推廣旱作農業技術，培育推廣抗旱節水農業新品種，提高農作物自身的水分利用率。努力提高農業投入利用效率，按照復合化、高效化、可控性的要求，發展高濃度肥料和復混肥料，發展商品有機肥;根據農作物需肥規律，推廣測土配方施肥、平衡施肥和深施氮肥等技術;開發高效、低毒、低殘留的農藥新產品，積極推廣生物防治病蟲害技術。推廣綜合配套節能低耗技術特別是少耕免耕技術，為主要農作物生產提供全程、配套的現代農業裝備，重點研發高強度、可降解地膜，以及高光合作用生態棚膜，推進農膜向高功能、低成本、無污染方向發展;開展農作物秸稈綜合利用工程，推廣機械化秸稈還田技術以及秸稈氣化、固化成型、發電、養畜技術［4］。

(三)扶持、培育新型的市場主體

政府在生態農業建設中的主導作用并不等于包辦代替和唱獨角戲。政府要把培育市場主體、鼓勵多種經濟成分和各類投資主體從事生態農業建設，當作一項主要任務。

第一，選擇新型的經濟模式。家庭土地承包責任制是農戶制下的小農生產，這種小農生產的確打開了發展農村商品生產的通道，但是在進入現代農業和生態農業建設的關鍵時期，這種體制卻出現了與現代農業相背離的一系列問題，諸如:土地集約化程度不高、產量和質量難以保障、農業投資不足、勞動力從種植業中大量流失、農業生產條件破壞等。解決上述問題依靠這種體制是無能為力的［5］，而選擇新型的經濟模式就成為生態農業建設的必然。近年來，我國農村經濟已出現專業化及分工合作的運作形式，尤其是涌現一批集體經濟的帶頭人和有遠見的民營企業家、農場主、農業大戶，他們已成為農村先進生產力的代表，由他們領辦的新型經濟組織大致有以下三種模式。(1)家庭農場模式。這種模式是政府引導農民將土地依據法律程序流轉到村委會，然后由政府支持，村委會實施，將耕地整治成高標準基本農田，再由村集體出面將耕地發包給承租者，其中大部分耕地流向有投資能力的家庭農場。農場主可以是集體的代表，可以是農村組織中的成員，也可以是當地農民企業家;農場耕地必須用于農業生產，不能以任何形式轉包;農場主吸納當地勞動力;政府或村委會可以專門組建農機專業合作社，為家庭農場提供全程機械化訂單作業服務［6］。政府還可成立一系列涵蓋產前、產中、產后的社會化服務體系，包括農資服務?？梢哉f這種模式既體現政府的主導作用，也體現了集體的統籌作用，利用了有效的市場主體作用，又保障了農民的利益，是推行和加快生態農業的最佳組織形式。(2)農民專業合作社模式。這是在農村家庭承包經營的基礎上，自愿聯合、民主管理的一種互助型經濟組織。農民專業合作社以其成員為主要服務對象，提供農業生產資料的購買，農產品的銷售、加工、運輸、貯藏以及與農業生產經營有關的技術、信息等服務。合作社在生產環節能更多地依靠市場行情組織“訂單生產”，避免盲目投資，在流通環節組織“農超對接”平臺，降低物流費用，能有效促進農民增收。(3)“公司﹢基地﹢農戶”。走的是產業化的路子，具體表現形式有農業加工生態園、農業科技示范園、農業生態觀光園等。園區是由公司牽頭，通過土地租賃、入股等流轉形式吸引農民進入公司，建立生產基地，實行農林牧副漁綜合經營，種養加一條龍，產供銷一體化，達到三個效益的統一。以上的這些模式，既有利于推廣運用科學技術，又能有效地解決分散農戶與國內外市場的連接問題，是農業經營制度的創新，具有廣泛的適應性和強大的生命力。

第二，扶持龍頭企業。財政投入是發展生態農業的主要動力之一。我國用于生態農業建設的投入嚴重不足，用于農業的補貼主要是刺激農產品生產，而農業補貼政策的環境保護功能和生態農業建設作用長期被忽視，同時也缺少對投入績效的評估。必須完善財政、金融投資政策和機制，同時在金融、財稅、技術、信息等多方面給予生態農業以支持，增強其競爭力和帶動力［7］。鼓勵和引導農村的各類社會化服務組織，創辦專業合作社，通過開展一系列專業化的服務，提高農民參與農業產業化經營的能力［8］。健全企業和農民的利益聯結機制，引導龍頭企業與農戶采取訂單農業、向農戶提供各種服務、最低保證價收購等形式，與農戶形成相對穩定的購銷關系，帶動農民進入市場，推動土地、勞動力、資本等各類要素合理流動、優化配置。為了培養和扶持家庭農場主、“公司﹢基地﹢農戶”等產業化模式，要解決土地規模經營的問題。因勢利導，依照自愿、協商、有償、互惠互利等原則，使土地向種田能手和家庭農場、龍頭企業集中，由分戶經營向田園經營轉變，農民成為股東或農業工人;土地承包經營權流轉不得改變土地所有制性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益，要確實保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。用政策鼓勵和支持農村培訓，培育和吸引新一代農民工返鄉經營生態農業;應縮小城鄉差距、理順農產品價格、提高農業保險賠付率，讓農業大戶和回鄉創業農民享受與城市中小企業一樣的金融支持;應提高農民養老、醫療、教育等社會保障水平，加大農業基礎設施建設乃至建設農村文化設施建設力度;應采取不同的優惠政策與措施，有效地引導和扶助農民工返鄉創業企業的發展與壯大;應加大招商引資力度，鼓勵城鄉各類投資主體到農村創辦生態型農業。

［1］陳恩潤，高應芳.農業經濟走可持續發展的基本策略探討［J］.農業經濟，2012，(9).

［2］萬寶瑞.發展生態農業是現代農業建設的必由之路［J］.中國食物與營養，2009，(7).

［3］吳曉飛，袁玉琴.崇明縣高效生態農業發展的實踐與思考［J］.上海農村經濟，2012，(9).

［4］史濟錫.推進浙江農業現代化的調查與思考［J］.政策瞭望，2012，(10).

［5］劉純彬，劉俊威.中國現代生態農業建設的難點及著力點［J］.廣西民族大學學報(哲學社會科學版)，2010，(1).

［6］陳良火，饒勇飛，蔣東麗.加快生態農業建設，促進綠色經濟發展［J］.新農村，2005，(3).

［7］蒯小明.政策性農業保險北京模式評析［J］.云夢學刊，2013，(1).

［8］劉瑋.農村低碳發展之路［M］.北京:國家行政學院出版社，2012.