地方財政監(jiān)督的方向性選擇探析

◎宋立根 張淑春

鏈接：地方財政監(jiān)督是指地方財政監(jiān)督主體對各級政府和預(yù)算單位的財政資金收支活動的合法性和有效性實施的監(jiān)察和督導(dǎo)。在我國，地方財政監(jiān)督事業(yè)是在1994年“分稅制”改革確立了“一級政府一級財政”的財稅體制之后催生的。

黨的十八大報告中提出“支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督。”所謂“全口徑”，就是在預(yù)算決算管理上不能有例外，不能有些部門收了錢、花了錢卻不受控制和監(jiān)督。預(yù)算支出資金使用方向正確與否、花的錢“值得不值得”、花的錢“效果好不好”都是全口徑預(yù)算決算管理和監(jiān)督的關(guān)注點。對于財政監(jiān)督專職機(jī)構(gòu)而言，首先要實現(xiàn)全口徑預(yù)算決算的監(jiān)督管理，進(jìn)一步加強(qiáng)財政監(jiān)督職能，完善各項財政管理；進(jìn)而，配合國家機(jī)關(guān)行使預(yù)算管理權(quán)，加強(qiáng)對財政專項資金的立項管理，提升財政監(jiān)督管理水平。

一、地方財政監(jiān)督的現(xiàn)實背景

隨著我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，地方財政實力不斷增強(qiáng)，加上中央政府不斷加大對地方的轉(zhuǎn)移支付力度，地方財政手中掌握了更多的公共資源。進(jìn)一步將有限的財力用在重點領(lǐng)域、重點項目、重點地區(qū)，解決重點問題上，切實加強(qiáng)財政投資評審、項目績效管理和績效監(jiān)督；進(jìn)一步加強(qiáng)所有財政專項資金監(jiān)管以實現(xiàn)可量化、可考核，優(yōu)化財政資源配置和財政運行安全高效成為重中之重。

（一）財政收支規(guī)模不斷擴(kuò)大

以河北省為例，河北省財政收入和支出的規(guī)模快速增長，不斷邁上新臺階。2002年全省財政收入總額突破500億元，2005年突破 1000億，2009年達(dá)到2021億元。2011年達(dá)到3020億元；全省一般預(yù)算支出2002年為577億元，2009年達(dá)到2348億元，2011年達(dá)到3509億元。財政收支規(guī)模的不斷擴(kuò)大，意味著財政監(jiān)督管理的工作量也越來越大。

（二）財政監(jiān)督工作涉及面不斷拓寬

初步統(tǒng)計，近些年來國家出臺的涉農(nóng)補(bǔ)貼政策就有22項，補(bǔ)助對象包括企業(yè)法人、農(nóng)戶及特定人群等，財政服務(wù)的范圍越來越寬，補(bǔ)助對象越來越廣，管理內(nèi)容越來越細(xì)，同老百姓切身利益也越來越緊密，財政資金管理難度增大，財政監(jiān)督的重要性越來越凸顯。

（三）社會對財政部門的關(guān)注度不斷提高

近年來，社會各界及廣大民眾對財政部門和財政資金使用的關(guān)注度越來越高，民主意識逐步增強(qiáng)。財政主管業(yè)務(wù)部門、財政補(bǔ)貼對象的民主意識越來越高，各級人大代表、政協(xié)委員和社會媒體的民主意識、法制意識、監(jiān)督意識不斷增強(qiáng)，對財政關(guān)注度和期望值越來越高。

（四）財政監(jiān)督面臨的挑戰(zhàn)不斷突出

改革開放以來，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展快，轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、促消費任務(wù)艱巨。從當(dāng)前來看，國外金融危機(jī)深層影響和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展深層矛盾日漸顯現(xiàn)，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式對財政資金的需求量不斷增大；財政收入有限性和財政支出無限性矛盾突出。花好、用好有限的財政資金，保證財政資金安全和財政干部安全，使得財政監(jiān)督工作的難度加大，財政監(jiān)督管理的任務(wù)日趨艱巨，財政監(jiān)督面臨的挑戰(zhàn)也越來越大。

(五)財政監(jiān)督亟須研究的問題不斷增多

對在市場機(jī)制環(huán)境下如何規(guī)范財政收支監(jiān)督，如何加強(qiáng)對社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中介機(jī)構(gòu)的行政監(jiān)督，如何結(jié)合財政派駐監(jiān)督工作，對財政監(jiān)督事業(yè)從理論到實踐都提出了新的挑戰(zhàn)。特別是隨著預(yù)算改革的不斷深入，如何建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，與財政預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行相聯(lián)系并相互制衡的財政監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能作用，進(jìn)一步提升了財政監(jiān)督水平亟待選擇方向。

二、提升地方財政監(jiān)督效能的方向選擇

基于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化等方面的巨大變化及公共財政改革的不斷深化，地方財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)要適應(yīng)這些變化需要進(jìn)行轉(zhuǎn)型成為必然。

(一)樹立宏觀意識，更新財政監(jiān)督理念

要學(xué)會高位思考，堅持把財政監(jiān)督工作為財政管理大局服務(wù)，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)，在就是要在財政監(jiān)督體制和機(jī)制建設(shè)上圍繞財政資金安全性、規(guī)范性和有效性進(jìn)行頂層設(shè)計，從制度上實現(xiàn)財政資金運行的制約與自控；在監(jiān)督內(nèi)容上，緊緊圍繞加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督開展監(jiān)督檢查，密切關(guān)注重大財稅改革和財政專項資金政策的執(zhí)行情況，積極開展有效的監(jiān)督檢查，規(guī)范部門政策執(zhí)行行為，以保障財政政策執(zhí)行效果。

（二）加強(qiáng)制度建設(shè)，提升財政監(jiān)督水平

進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部管理和規(guī)范財政監(jiān)督檢查行為，對內(nèi)部管理制度、業(yè)務(wù)操作規(guī)程進(jìn)行修訂，進(jìn)而嚴(yán)格工作程序。著力解決地方財政監(jiān)督在工作部署上被動接受任務(wù)多，積極主動跟進(jìn)謀劃少；在財政監(jiān)督效果上監(jiān)督檢查經(jīng)常性工作多，受到社會關(guān)注的亮點工程和精品工程少；在財政監(jiān)督影響力上檢查基層任務(wù)多，取得領(lǐng)導(dǎo)肯定和社會認(rèn)可的有效結(jié)果少；在財政檢查方式上，粗放性檢查多，為財政管理提供決策服務(wù)的深層分析和有價值的成果少的現(xiàn)象。

（三）加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)，實現(xiàn)科學(xué)監(jiān)督

建立健全配套的財政監(jiān)督機(jī)制，并與現(xiàn)行財政管理模式進(jìn)行融合，切實形成對財政各項風(fēng)險進(jìn)行事前預(yù)防、事中控制、事后監(jiān)督糾正的動態(tài)監(jiān)控機(jī)制，為財政資金構(gòu)建規(guī)范、安全、高效的運行環(huán)境。這些機(jī)制建設(shè)主要包括：

1、信息共享機(jī)制。打破現(xiàn)有的財政專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)部門之間，業(yè)務(wù)主管部門與財政部門之間信息不對稱的瓶頸，保障財政信息、業(yè)務(wù)信息在不同監(jiān)督層面和不同監(jiān)督單元之間順暢地流動和獲取，促進(jìn)財政專職監(jiān)督和關(guān)聯(lián)監(jiān)督資源的整合和相互促進(jìn)，以共同解決財政管理中出現(xiàn)的問題。

2、溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。在財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)與相關(guān)業(yè)務(wù)部門之間；財政、稅務(wù)、審計、銀行等相關(guān)部門之間；省、市、區(qū)縣專職機(jī)構(gòu)之間，構(gòu)建和深化溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，實現(xiàn)全口徑預(yù)算信息資源共享，相互協(xié)調(diào)，使財政檢查結(jié)果能夠有效地促進(jìn)財政管理各項工作。

3、內(nèi)控制約機(jī)制。強(qiáng)化財政業(yè)務(wù)部門內(nèi)控機(jī)制，加強(qiáng)對其履行職責(zé)等內(nèi)部管理情況的監(jiān)督，當(dāng)財政資金審核、撥付以及使用信息不相符時進(jìn)行預(yù)警。通過設(shè)置預(yù)警，及時發(fā)現(xiàn)、提醒并糾正資金審核、撥付不及時，預(yù)算單位違規(guī)使用資金等情況，及時發(fā)現(xiàn)和糾正財政管理和財政運行中存在的問題，不斷完善財政管理，提高資金分配的科學(xué)性和安全性。

4、績效監(jiān)督機(jī)制。強(qiáng)化重點檢查監(jiān)督方式，努力構(gòu)建起科學(xué)運用績效評價方法，對照統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)，按照績效的內(nèi)在原則，對財政支出行為全過程及其效果進(jìn)行科學(xué)、客觀、公正的衡量比較和綜合評判的績效監(jiān)督機(jī)制。避免政府有效調(diào)控信號、政策工具作用“打折扣”,從而直接發(fā)揮財政績效監(jiān)督職能。

三、地方財政監(jiān)督的方向性選擇

（一）搭建溝通平臺

各級財政監(jiān)督專職機(jī)構(gòu)要與各級人大及其常委會等國家權(quán)力機(jī)關(guān)，就加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督搭建一個專用平臺，進(jìn)而開辟財政監(jiān)督理論與實踐相結(jié)合的科研機(jī)構(gòu)，研究如何正確發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督的路徑與方法。同時，搭建財政監(jiān)督文化交流的平臺，讓所有監(jiān)督主體都有機(jī)會參與其中，積極探討強(qiáng)化相互學(xué)習(xí)，互相啟迪，共同提高。既提升各級財政監(jiān)督專職機(jī)構(gòu)干部政治素質(zhì)、思想素質(zhì)、理論素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、心理素質(zhì)，又提升了政策研究能力和組織協(xié)調(diào)能力，這將對培養(yǎng)財政監(jiān)督人才起到非常重要的推動作用。

（二）明確定位重點

從完善財政監(jiān)督管理機(jī)制入手，在嘗試向業(yè)務(wù)主管部門、重點項目派駐財政監(jiān)察組的基礎(chǔ)上，一是要求派駐財政監(jiān)察組要滲透到派駐項目所屬部門的業(yè)務(wù)活動中，實現(xiàn)對重點項目的事前和事中監(jiān)督，確保重點項目順利實施。二是以重點項目派駐監(jiān)察為切入點開展績效監(jiān)督。實施績效監(jiān)督是在當(dāng)前形勢下，提高地方財政資金使用效益的內(nèi)在要求，同時也是加快財政監(jiān)督改革的必然趨勢。隨著地方經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，市、縣的財政收入快速增長，基于“事權(quán)”與“財權(quán)”相匹配的原則，地方財政在確保解決“吃飯”問題的前提下，將越來越多的資金用于民生建設(shè)，與普通老百姓生活密切相關(guān)，不斷加大民生資金的監(jiān)督檢查力度，確保民生政策落實到位，積極開展重點項目支出績效監(jiān)督，切實提高財政支出效果。三是拓展監(jiān)督范圍，要覆蓋事關(guān)民生的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)、“三農(nóng)”等焦點領(lǐng)域，要對重點財政專項資金進(jìn)行全過程監(jiān)控，確保資金管理合規(guī)、高效。四是面對日益增長的財政收入規(guī)模和復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)形勢，確保稅收的依法征收、應(yīng)收盡收，依托掌握企業(yè)日常運行的優(yōu)勢，不僅要監(jiān)督企業(yè)依法納稅的情況，更要做好稅源評估，測算財政增收潛力，為政府科學(xué)制定財政收入計劃提供真實可靠的決策依據(jù)。

（三）依托信息技術(shù)

財政部黨組成員、紀(jì)檢組長劉建華同志在出席財政監(jiān)督信息化建設(shè)現(xiàn)場會時曾指出，從財政監(jiān)督的角度看，信息化建設(shè)對于財政監(jiān)督方式方法的變革和創(chuàng)新起著重要作用，對于緩解人少事多的矛盾和提高財政監(jiān)督績效，對于建立健全覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監(jiān)督機(jī)制，都會產(chǎn)生巨大的推動作用，這是推動財政監(jiān)督科學(xué)發(fā)展的重要抓手。信息化建設(shè)不是單純的技術(shù)問題，更主要體現(xiàn)為管理問題，可以說是一場管理革命，是對傳統(tǒng)財政管理模式的重大改革和創(chuàng)新，是深化財政改革的重要內(nèi)容，也是反腐敗源頭治理的重要舉措。積極推廣應(yīng)用財政專項資金即時分析監(jiān)控系統(tǒng)，探索創(chuàng)新財政監(jiān)督方式，豐富財政監(jiān)督手段，利用信息化技術(shù)支撐實施財政監(jiān)督，以財政信息化監(jiān)督為抓手，不斷推進(jìn)財政專項資金即時分析監(jiān)控系統(tǒng)的應(yīng)用范圍和水平。

1、要實現(xiàn)由事后監(jiān)督向全程監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。通過覆蓋省、市、縣三級財政部門的專項資金實時分析監(jiān)控系統(tǒng)，實現(xiàn)財政專項資金的全景展現(xiàn)，每一筆專項資金的分配、下達(dá)、配套和使用情況一目了然；

2、要實現(xiàn)財政專項資金由部分監(jiān)控向全面覆蓋的轉(zhuǎn)變。通過實時分析監(jiān)控系統(tǒng)，匯總?cè)控斦ｍ椯Y金的數(shù)據(jù)和信息，以突破傳統(tǒng)賬務(wù)檢查及采集紙質(zhì)資料的制約，使財政監(jiān)督貫穿于預(yù)算指標(biāo)管理、支出管理、政府采購管理等多個方面，延伸到財政資金使用和管理的各個部門，滲透到各個環(huán)節(jié)，使監(jiān)督檢查貫穿于財政預(yù)算管理的全過程。與以往相比，利用即時分析監(jiān)控系統(tǒng)開展財政監(jiān)督檢查，既要擴(kuò)大財政監(jiān)督的檢查面，提高財政監(jiān)督效率，又要降低監(jiān)督檢查成本。

3、要實現(xiàn)財政監(jiān)督由無序低效向高效快捷的轉(zhuǎn)變。通過系統(tǒng)提供的監(jiān)測預(yù)警功能，對改變項目用途、金額大于50萬元采用授權(quán)支付的專項及公益性項目支出等五大類預(yù)警項目進(jìn)行實時監(jiān)控，同時檢查人員根據(jù)系統(tǒng)查詢的情況開展有針對性的財政監(jiān)督檢查。

4、要實現(xiàn)由財政監(jiān)督人員單兵作戰(zhàn)向財政全員監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。這一分析監(jiān)控系統(tǒng)通過對資金運行過程的全程進(jìn)行實時監(jiān)控，把省、市、縣三級財政部門的資金管理使用情況呈現(xiàn)在系統(tǒng)的監(jiān)控之下，財政監(jiān)督部門要實時掌握每一筆財政資金的來龍去脈，對財政部門內(nèi)部專項資金管理工作形成相應(yīng)的控制與約束，同時財政監(jiān)督業(yè)務(wù)應(yīng)由過去依靠監(jiān)督部門獨立推進(jìn)轉(zhuǎn)變?yōu)槊總€財政業(yè)務(wù)管理人員積極參與，使用系統(tǒng)查詢分析資金運行情況，及時發(fā)現(xiàn)問題并糾正，從而強(qiáng)化了財政業(yè)務(wù)管理人員的財政監(jiān)督意識，防范化解了財政資金在分配和支出過程中潛在的風(fēng)險。

當(dāng)前，地方財政監(jiān)督工作缺乏成熟的模式，面臨很多困難很多，機(jī)制建設(shè)需要不斷深化，地方監(jiān)督機(jī)構(gòu)和隊伍建設(shè)需要不斷加強(qiáng)。地方各級財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)要牢固樹立為財政管理服務(wù)，為財政改革服務(wù)，為中心大局服務(wù)的思想，從建立健全穩(wěn)定長效的財政監(jiān)督機(jī)制出發(fā)，從地方財政管理要求和財政資金運行特點入手，積極探索財政監(jiān)督全過程的有效模式，以實現(xiàn)地方財政監(jiān)督機(jī)制建設(shè)新突破。