行政事業單位內部控制面臨的問題和對策——基于山西省保障性住房建設項目檢查的視角

◎王 菁

2012年4月，按照財政部的統一部署，山西省組織各市財監處在全省范圍內對保障性住房項目進行專項檢查。檢查發現與保障性住房項目有關的行政事業單位由于缺乏單位內部控制、財務管理混亂，都不同程度的存在資金管理使用問題，導致財政資金使用效率不高，甚至有可能導致財產形成損失等情況發生。窺斑見豹，加強和改進行政事業單位的內部控制，不僅是當前行政事業單位迫切需要解決的問題，也是提高財政資金使用效益的一個重要途徑。

鏈接：為了進一步提高行政事業單位的內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設，2012年11月29日，財政部制定印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會【2012】21號）。 該《規范》分總則、風險評估和控制方法、單位層面內部控制、業務層面內部控制、評價與監督、附則共6章65條。該《規范》將于2014年1月1日起施行。

一、檢查中所發現的問題

（一）會計管理基礎比較薄弱

會計基礎是會計工作的根本，與企業相比，行政事業單位會計基礎相對薄弱。主要表現在：一是崗位設置和人員配備不符合有關法律法規的要求，從業人員素質較低。檢查發現某縣房地產管理服務中心的會計不持有會計從業資格證書；二是組織結構設置不規范。有些行政事業單位在會計核算崗位上存在一人多崗的現象，出納兼復核，采購兼保管，這就大大增加了出現貪污挪用行為的風險；三是有些行政事業單位會計甚至沒有接受過專門的會計教育，也未進行過專業的方位培訓。

（二）相關的審批手續和政策執行控制不嚴

檢查發現，許多行政事業單位都存在未按相關政策規定和審批手續開展業務活動的情況。主要表現在：一是未按規定辦理項目審批手續，如某市房地產管理局的漪汾花園建設項目、某縣住房保障和城鄉建設管理局的相如小區建設項目等未經省發改委批復即開工建設；二是委托不具備資質的機構進行招投標，如某縣住房保障和城鄉建設管理局城市住房保障建設項目部委托不具有中央投資項目招標代理資質的代理機構某市中平工程招標代理有限公司，組織和諧小區廉租住房項目建設；三是違規改變廉租住房用途，如某縣住房保障和城鄉建設管理局向該縣人均住房面積低于15平方米的最低收入家庭出售廉租住房；某市房地產管理局將漪汾花園廉租住房用于物業辦公、管理人員宿舍及社區辦公等；四是其他違反規定行為，如擅自變更建設地址、擅自改變概算投資、未按規定進行竣工財務決算等等。

（三）資金使用控制不到位

行政事業單位資金大多屬于財政性專項資金，一般在使用時間和用途上都有明確的規定，但檢查中發現不少單位都存在資金使用問題。主要表現在：一是未按規定使用財政專項資金，如某縣房地產管理服務中心2010年至2011年挪用省級廉租住房保障工作獎勵資金12.92萬元、廉租房建設資金13.77萬元用于廉租住房工作經費；某市下站房地產管理所廉租專戶資金與經費賬戶資金相互墊支使用，違規金額273.53萬元；二是資金結余較大，如檢查發現某市2011年及以前年度省級下達該市城市棚戶區改造專項資金共計5724萬元未使用；某市本級廉租住房補助資金2011年年末結余485.00萬元，資金使用效率不高；三是廉租住房補助資金發放不符合規定，如有部分縣市違反規定使用現金發放廉租住房補貼資金；某市廉租住房保障專項補助資金由該市住房保障和城鄉建設管理局的下屬國有企業發放；四是資金配套不到位，如某縣2011年保障房建設政府性投資應配套2090.8萬元，實際配套200萬元，配套率僅為9.56%。

二、相關問題的原因分析

（一）單位主要領導內控意識比較淡薄

由于行政事業單位的宏觀管理特性，在其日常管理中政策執行的考慮明顯大于經濟效益的顧慮，對行政事業單位考核評價也更多側重于政策的貫徹執行而非經濟指標。因此導致了單位主要領導的內部控制意識不足，對內部管理中的重要環節財務會計工作重視力度不夠，沒有建立起適應市場經濟體制要求的內控制度，且積極性和主動性明顯弱于企業。在日常工作中，把財會部門單純地視為出納，只起到記賬和付款的作用，且不重視財會人員的后續教育。會計機構和財務人員并不能受到足夠的重視，崗位設置和人員配備不合理，使得接受相關的培訓教育機會少之又少。

（二）舊的規定已不合時宜

1998年財政部發布的 《行政事業單位業務招待費列支管理規定》對有關行政事業單位業務招待費有明確的規定，即地方各級行政事業單位的業務招待費不得超過當年單位預算中“公務費”的2%，中央級行政事業單位的業務招待費不得超過當年單位預算中“公務費”的1%。這一規定實行至今已逾14年，而這14年正是我國社會經濟大發展、大繁榮也是物價水平高幅增長的14年。按照這一標準，一些單位全年業務招待費只有幾千元，有的甚至更低。在目前物價較高的情況下，低水平的招待費標準也是導致業務招待費超支的一個主要原因。當然也有個別單位借此存在著嚴重浪費的情況。

（三）相關法規依據比較缺失

近年來，雖然隨著《審計法》、《預算法》、《內部會計控制規范》等一系列與內部控制相關的法律法規的出臺，關于企事業單位加強內部控制越發有據可考。但這一系列法規主要針對的是企業，而行政事業單位是以滿足社會公共服務為目標，無法通過財務指標精確計量，所以對行政事業單位的針對性和適應性較弱，無法起到良好的規范作用。同時，大部分行政事業單位是用通用的法律法規來代替適合本單位的內部控制制度的，這距規范行政事業單位管理、推進行政體制改革尚有很大距離。通用的財經法規僅僅只是外部規范，離開內部相互制衡的監督機制也難以保證資金安全，只有內外銜接，形成一套完整有效的內控體系，才能發揮行之有效的制約效果。

三、相關意見對策

（一）改變“重業績、輕內控”的單位領導錯誤意識

行政事業單位領導對內部控制制度的有效性負有主要責任，對推動內部控制制度建設起到了主導作用，因此要提高整個單位工作人員的內控意識首先要從領導層入手。政府各級相關部門要一方面要從制度設計上強化對行政事業單位內部控制的考核，改變長期以來行政事業單位領導只注重工作業績而忽視內部控制的錯誤意識；另一方面要通過舉辦培訓班、開展專題以教育等方式，提高領導干部對內部控制重要性的認識并完善內部控制的能力，從主觀上為建立完善的內部控制機制創造環境。

（二）強化行政事業單位會計基礎工作

加強對會計人員的監管，提高會計人員的綜合素質。行政事業單位應該合理設置內部控制工作崗位，健全內部控制規范，嚴格堅持不相容職務相互分離，確保不相容機構和崗位之間權責分明，相互制約、相互監督。同時要嚴格審查會計人員的從業資格，提高相關人員從業門檻，對不符合條件的人員進行清退。要重視和強化會計人員的繼續教育，提高會計人員的業務技能和職業素養，從人員配置上保證和提高內部控制工作的質量，主動預防錯誤和弊端，從而做到防患于未然。

（三）加強內部控制制度建設

為了促進行政事業單位加強和規范單位內部控制，提高內部管理水平和風險防范能力，財政部于2011年底擬定了 《行政事業單位內部控制規范》，目前還在征求意見階段，這將為行政事業單位加強內部控制建設提供規范性指導意見。但正如上所言，各單位應在通用規范的基礎上，切實考慮本單位實際情況和外部環境對內部控制的影響，并針對本單位業務重要節點和易發生隱患的環節設計制定出一套切實管用的內部控制制度。就保障性住房建設而言，重點應該著眼于單位的預算管理控制、費用支出管理控制、資金的撥付管理控制、項目的審批控制以及保障性住房政策的貫徹落實等幾方面的控制，并輔以相關的制度建設，以規范保障性住房管理機構的內部控制，降低資產損失的風險，提高財政資金的使用效率。