改進財政零余額賬戶運行的思考

◎黃秀亮

隨著財政國庫集中支付制度改革的不斷推進，從中央、省、市自上而下改革已落實到了縣一級財政國庫。按照財政國庫管理制度改革精神和要求，實行零余額賬戶管理，建立國庫單一賬戶體系，是改革的重頭戲，對零余額賬戶的有效管理是實現改革目標的關鍵。所謂零余額賬戶是財政部門或財政部門為預算單位而在商業銀行開設的用于辦理預算資金支付清算的賬戶，其日終余額在與設立在銀行的國庫單一賬戶清算后結零。零余額賬戶由財政零余額賬戶和單位零余額賬戶構成。各地根據改革大方向，結合本地情況確定了零余額賬戶運行辦法，操作模式多種多樣。其中有一種是：在縣（市、區，下同）級建立財政單一賬戶體系，財政零余額賬戶按照改革精神實行“清算制”，實現余額為零；財政授權支付系統模塊未開啟，單位零余額賬戶的資金支付運行方式仿照“實撥制”模式運行，即支付中心（國庫執行機構的簡稱，下同）開具“支付令”（《財政資金支付憑證》的簡稱，下同）將款從財政零余額賬戶劃轉到單位零余額賬戶，預算單位自己開具《支票》到代理銀行辦理轉款或取現業務，該賬戶未實行清算。下面就這種運行模式進行剖析，探究它在運行中存在的問題，分析問題產生的原因，并就規范零余額賬戶運行管理提出改進意見，供工作人員參考。

一、零余額賬戶運行中存在的問題

零余額賬戶作為國庫單一賬戶體系的主要組成部分，其運行質量的好壞很值得財政工作人員的關注。經過了解部分代理銀行和預算單位發現在零余額賬戶運行中存在若干問題，主要表現在：

（一）零余額賬戶運行“離譜”

1、在財政零余額賬戶方面表現為。第一，預算單位違規支付范圍及規模越來越大。由于受備用金額度限制，為了給單位零余額賬戶騰出隱藏資金空間，預算單位把一些應屬于授權支付（現金）結算分散的、小額的支出集中到一個職工名下搞直接支付；把小規模（不足30人以下）的單位津貼、補助（公務員津補貼、事業人員績效津貼打卡發放除外）等找銀行搞直發，這使得單位、項目越來越多。

第二，違反票據使用規定搞小額、零星支付。由于預算指標、用款計劃間的項目、金額審批及錄入不協調，又往往與實際支出出入較大，單位為了結清以前月份使用額度，不可避免地違反了“支付令”票據使用規定，1000元以下的支付業務比比皆是，開具“支付令”的金額有的僅幾元、幾十元、幾百元等。

2、在單位零余額賬戶方面表現為。第一，從開立單位零余額賬戶的理解上，有的代理銀行認為該賬戶為基本賬戶，隨隨便便就可以存取款，于是有的銀行要求預算單位存 “開戶費”、購買支票的“工本費”，購密碼器設備款等。對有的預算單位差條件開立零余額賬戶的，也變通開設了“專戶”，在“專戶”上進出資金。還有的單位除在代理銀行開立零余額賬戶外，還開設了其他存款賬戶。第二，從賬戶收入來源看，有從財政零余額賬戶轉來的錢、有財政局業務股室轉的錢、有主管部門轉來的錢、有外地銀行轉來的資金、有現金存行的錢。

（二）財政監管“盲區”依然存在

1、財政零余額賬戶規避資金風險能力差。在實際工作中由于支付動態監控系統未上線運行，網絡信息不對稱等，預算單位極可能會憑借較小的風險約束來偽造虛假收款人，提供虛假收款人賬戶，偽造、變造或提供虛假合同、虛假申請等，一旦違規行為得逞，財政資金則會通過國庫單一賬戶體系直接劃出或轉移到非法“收款人”賬下。

2、單位零余額賬戶監管乏力。由于財政授權支付網絡未開通，加之單位支出事宜由自己決定，并獨立于財政監督之外，會給財政部門對單位零余額賬戶監管增加難度，財政監督顯得乏力。如果遇上素質不高的財會人員，會利用管理上的漏洞乘虛而入，因此，騙取或轉移財政性資金的現象會有發生。雖然支付中心建立了“審票”制度，實際上也只審到憑證“表面”，如此問題是現行模式中難以克服的。

（三）預算單位會計核算工作“五花八門”

有的單位按改革后精神增加了“零余額賬戶用款額度”“小額現金額度”進行記賬核算，有的還是按原來“銀行存款”“現金”科目核算。有的在一本賬冊內預算資金按改革后的精神記賬，其他財政資金仍按原辦法進行會計核算。

二、存在問題的原因分析

零余額賬戶運行中存在的問題究其原因來說是多方面的，現就主要原因分析如下：

（一）零余額賬戶運行模式設計不科學是問題產生的體制原因

任何一項改革都將受到很多條件限制。如有的地方部門預算不細化，用款額度不按規定受理和批復，支付系統模塊未全面開啟，支付動態監控系統未建立和上線運行等。各地受影響程度不同，則直接制約著零余額賬戶運行模式的確立，有的地方應付改革，照抄照搬其他縣的模式，只注重“建”不注重運行質量，沒有很好地把預算資金和其他財政資金區別開來，“眉毛胡子一把抓”，靠單一的零余額賬戶模式操作實在是太困難了。在財政單一賬戶體系中，財政零余額賬戶實行“清算制”，單位零余額賬戶實行 “實撥制”，這種模式運行不是真正意義的國庫支付改革，并且還存在著一定的資金風險。

（二）財政授權支付系統未開啟是問題產生的直接原因

根據授權支付業務流程，單位依據經濟業務發生的原始憑證以及財政下達的相關預算在批準的額度內自行通過“大平臺”辦理支出，支付中心及財政相關部門則通過“大平臺”實施監控。如果財政授權支付系統未開通，單位就無法通過“支付網絡體系”實現支付，更談不上單位零余額賬戶的清算工作，為了授權支付業務的開展，不能避免地出現了以“實撥制”代替“清算制”的單位零余額賬戶運行模式。

（三）對零余額賬戶的理解偏差是存在問題的主要原因

1、沒有正確理解零余額賬戶的內涵。零余額賬戶，顧名思義是余額為零的賬戶。在具體辦理支付業務時，銀行先墊款支付，再通過國庫單一賬戶清算回等額資金，其形式類似信用卡，結余資金沉淀在國庫，從而使預算單位賬戶余額為零，形成零余額賬戶。而目前的財政授權支付將資金實撥到預算單位基本存款賬戶，銀行先收后支，賬戶有余額，結余資金沉淀在預算單位賬戶。這種做法只是舊體制復歸，改革未到位罷了。

2、對零余額賬戶的性質作用了解不夠。第一，零余額賬戶的性質“變味”了。一是零余額賬戶的實質是過渡性支付清算賬戶，當符合預算規定的商品或勞務購買活動已經發生或完成時，財政部門或其授權的預算單位就會向零余額賬戶發出支付指令，零余額賬戶在向商品或勞務供應商支付后，在日終前向國庫單一賬戶申請清算，由國庫單一賬戶將資金支付到零余額賬戶。盡管所有的財政支出都通過這個賬戶支付到商品或勞務供應商，但它并沒有資金，它只是通過清算與國庫單一賬戶相聯系，起著支付或代理支付的作用。二是它不是通常的預算存款賬戶，與傳統的財政部門或預算單位在商業銀行開立的存款賬戶不同，與目前商業銀行代理國庫、經辦國庫業務而為財政部門開設的存款賬戶也有本質的區別。三是零余額賬戶的核心是零余額，即賬戶日終余額必須始終保持為零，以此保證國庫單一賬戶對預算資金的集中管理，體現國庫單一賬戶對支付的集中控制，實現財政集中支付的目的。然而有的縣設立的單位零余額賬戶，就是通常的預算存款賬戶，雖然受備用金額度的管理，但由于網絡不健全，財政對該賬戶的支付信息失去了集中控制權。

第二，零余額賬戶的作用發揮不明顯。零余額賬戶的零余額特性，使得所有預算資金集中控制在國庫單一賬戶中，從而克服了傳統的因分散、重復設置賬戶而導致的預算資金大量滯留于預算單位以及由此引發的一系列弊端。誠然，有的縣在試行財政集中支付時，就銷掉了各單位的銀行開戶，預算單位只在支付中心開設分戶，資金集中在支付中心統一管理；而改革后，又重新為預算單位在代理銀行開設單位零余額賬戶，對賬戶又未按零余額進行管理。從表象上看，建立國庫單一賬戶體系，預算單位原在支付中心開設的存款分戶已被取消，而零余額賬戶恰恰可以作為這些傳統賬戶的替代，這樣一來恢復了預算單位在代理銀行的開戶行為，從道理上講，一方面兼顧預算單位的傳統支付習慣，使預算單位可以依據預算管理權限向零余額賬戶發出支付命令，履行支付義務，保證了為執行預算而采購商品或勞務時做出的支付承諾按時兌現；另一方面也能夠體現在國庫單一賬戶制度改革中，保持預算管理體制賦予預算單位的管理權限及其會計主體地位不變的改革要求。但如果運行不規范的話，其結果反倒培育了資金分散管理的土壤，為財政管理提出了新的挑戰。

（四）資金來源渠道多元化是問題存在的關鍵原因

零余額賬戶余額理論上應當為零，但其實踐形式則既可能為零，也可能不為零。這是因為理論上的零是以假定賬戶資金和業務的單一性為前提的，即假定該賬戶只辦理財政資金支付業務，而這種假定在實踐中卻很難一概而論。改革后，財政部門建立起了國庫單一賬戶體系，一個單位通常只開設了一個零余額賬戶，零余額賬戶不得不承擔起管理核算單位各項資金的職能，在面臨預算單位日常發生的上級補助收入、代扣代繳、往來款等其他資金，僅用單位零余額賬戶進行管理就會顯得乏力。為此有的縣規定將其資金全部交國庫管理部門納入專戶管理，實行收支兩條線；支出時通過“大平臺”系統進行支付。事實上，這種操作理論上可行，但在實踐中要受許多條件的限制，資金很難“對號入座”，性質變了，對賬困難了，久而久之“亂支”行為也就規避不了。同時任何預算單位都會有零星收入發生，比如收取職工的水電費、住房公積金、保證金、小額借款等需要賬戶核算管理，有經營收入發生的事業單位同樣需要賬戶核算管理。如此難題，很多地方又允許單位另開設賬戶來管理這些多元化的資金，這個賬戶在財政監控下運行，一段時間過去了，財政怎樣監控呢？又成為難題，多數地方在支付中心開設了分戶，由支付中心統一管理。正是由于零余額賬戶的外延表現形式是多元的，而非單一為零，在現行的國庫集中支付系統中很難做到。雖然“大平臺”系統提出了一些操作規范，但在實際工作中遇到資金來源渠道的多元化，也顯得杯水車薪，無能為力。

（五）財政監督乏力是問題存在的根本原因

在辦理收支業務活動中，財政監督不力的原因很多，有監督人員綜合素質較低、財政監督“氣候”不正、內部會計控制制度不健全和執行不得力等多種原因，更重要的原因是零余額賬戶的設立又不按零余額進行管理，相對支付中心集中賬戶管理的監督 “盲區”更多，資金管理風險和隱患加劇，財政資金運營效力普遍下滑。如果支付動態監控系統未上線運行，“大平臺”網絡覆蓋面不全，利用現代網絡技術實行動態監控就成為一句空話，必然會導致對財政資金支付活動的全過程監督失控。

（六）預算單位會計核算工作難進行是問題存在的實際原因

在實際工作中，實行了國庫集中收付改革而發生的收支業務按照財庫字【2001】54號文件規定進行會計核算會出現了尷尬局面：一是財政部門未按規定受理 《單位分月用款計劃申請書》，有的單位呈報了、有的單位沒呈報；《用款計劃申請書》時而在批復，時而未批復，手續很不嚴謹，用“計劃額度”記賬依據不全面。二是部門預算不細化，在批復支出用款額度的功能分類、經濟分類金額與實際支出出入較大，在“大平臺”上往往把住房公積金、醫保基金、交通費等錄入辦公費、差旅費等項目上，并且一筆支出要分錄成若干小筆支出，有的小筆支出還只有幾元、幾十元、幾百元等，這些與實際支出不相匹配的現象經常發生，給支出費用的歸集帶來了麻煩。三是無法獲取《直接支付入賬通知書》、《授權支付到賬通知書》。《直接支付入賬通知書》網絡未開通，預算單位無法獲取記賬依據，有的地方即使開通網絡，也未按規定出具 《直接支付入賬通知書》。因為《直接支付入賬通知書》是支付中心在直接支付業務辦理完畢后提供給單位告之款項已經支付的依據；是單位和配套的原始憑證一起據以處理賬務（撥入經費和經費支出）的依據。有的地方僅以單位的《直接支付申請書》作為支付中心付款的賬務處理依據是不充分的，更是不完整和沒有說服力的；或將《財政資金支付憑證》交給預算單位作為支付和記賬依據，更是混淆了不同會計主體的業務。在財政直接支付的支出時，由于預算單位無法收到代理銀行轉來的 《財政直接支付入賬通知書》，記賬依據不充分。四是在財政授權支付方面，預算單位也沒有取得代理銀行蓋章的 《授權支付到賬通知書》和財政部門的分月用款計劃，有的地方在資產類也未增設“零余額賬戶用款額度”總賬科目進行核算；對財政部門下達的小額現金賬戶用款額度，預算單位同樣獲取不了代理銀行蓋章的《授權支付到賬通知書》以及財政部門批復的分月用款計劃，更談不上在資產類增設“小額現金額度”總賬科目進行核算。五是在單位零余額賬戶上發生的是實實在在的銀行存款和現金收支，于情于理都不能使用“零余額賬戶用款額度”會計科目。因此改革后的會計核算工作難“做”，有的使用了“零余額賬戶用款額度”會計科目的地方也在逐步恢復 “存款”、“現金”核算的原貌。

三、規范零余額賬戶運行的管理措施

各地要根據零余額賬戶運行質量的好壞，辨證施治，制定切實可行解決辦法。遏制種種不良情形，努力實現零余額賬戶的規范化運行。

（一）因地制宜，科學合理確定零余額賬戶運行模式

國庫管理制度改革是大勢所趨，零余額賬戶運行模式已經確定，但由于各地情況不同，改革的程度將受到很多條件限制。因此，改革的模式不能強求劃一，應堅持實事求是和因地制宜，客觀地、科學地確定縣級零余額賬戶運行模式。

1、預算資金模式。各地要盡快實行規范的國庫集中支付模式，建立標準的國庫集中支付業務流程，在國庫單一賬戶體系中設立財政零余額賬戶，用于辦理財政直接支付業務；設立預算單位零余額賬戶，用于辦理財政授權支付業務。要建立先支付后清算的工作機制，對零余額賬戶實施實時清算。

2、其他財政資金模式。相對預算資金而言，預算單位的資金構成是多渠道的，作為城鄉結合的縣，城域面積較小，轄區輻圓面積大，財政資金活動量相對較少，財政及相關部門技術力量較弱，財政內部管理相對集中，建立零余額賬戶的意義和作用不大 （因為建立零余額賬戶和實現賬戶零余額，都不是實行財政國庫管理制度改革的根本目的）。應該面對現實，在實施財政集中支付制度、不增加單位賬戶的基礎上開發適用的應用軟件，在財政內部將用款計劃編制、資金撥付、支付監督貫穿于一體，在支付中心開設單位零余額匯總賬戶，代理財政國庫集中統一管理這些資金。

（二）開啟財政授權支付系統，規范預算資金授權支付流程

財政直接支付和財政授權支付是一對孿生兄弟，共同完成了財政支付行為，二者既相互聯系又相互區別，缺一不可，如果只開通其中一個，都達不到改革的目的。因此要及時開通財政授權支付系統，使改革發揮出應有的效果。財政授權支付系統是為規范財政授權支付業務處理，適應財政國庫管理制度改革的需要，確保財政資金及時支付與清算而開發的系統。該系統采用的嚴格的審批流程控制機制，確保了財政資金的支付安全。通過設置一系列的審批流程和支付流程的控制點，使得財政資金的支付安全從系統上和業務上全面得到了保障。該系統的可用性設計的功能模塊：基本信息管理、額度管理、財政支付管理、清算管理、交易查詢、對賬管理、賬務管理、報表查詢、授權業務差錯處理等。支付系統相關各個部門應認真履行各自的職責，高質量地運用好授權支付流程。要正確運用單位零余額賬戶，使財政預算資金在財政“大平臺”上能夠有序運行，單位的預算資金保留在國庫中，預算單位賬戶余額為零。

（三）創新工作機制，積極做好其他財政資金支付工作

實行零余額賬戶管理，建立國庫單一賬戶體系，這既是國庫管理制度改革的需要，也是財政支出管理的必然趨勢。零余額賬戶實踐中的“非零”和理論上的“零”二者不相矛盾，內在協調統一。“非零”不僅沒有改變改革的初衷、違背改革的原則、影響改革的效力，相反會為改革順利推進和解決操作中的困難給予了啟示。在此判斷其是否符合改革精神，不應當以賬戶余額是否為零為標尺，而可以從以下幾方面把握操作：一是國庫單一賬戶體系是用于記錄、核算和反映納入預算管理的財政收入和支出活動的，所以零余額賬戶余額為零也是相對于財政預算資金而言，非所有資金；二是零余額賬戶如核算有多種來源資金，只要財政預算資金部分按照 “先墊付后清算”方式辦理支付，則不違背改革原則精神，也未影響改革應有效果；三是對賬戶上不同性質和來源的資金，銀行和預算單位須區別對待，分賬核算，使賬戶上的財政預算資金余額始終為零，符合零余額賬戶的實質內涵。另外，對于在改革中有些地方要求零余額賬戶不得核算其他資金，必須為零的，財政國庫部門可以嘗試為預算單位統一開設一個賬戶 （歸支付中心管理），代辦其他資金收支業務，賬戶下分單位明細核算，從而實現零余額賬戶資金和業務的單一性。要進一步總結“資金流”控制預算單位支付行為的經驗，把資金監管和會計核算有機結合起來，在系統技術的支撐下，準確把握零余額賬戶內涵和外延的結合點，對單位零余額匯總賬戶余額要實行備用金管理，變“大余額賬戶”為“小余額賬戶”，變“小余額賬戶”為“零余額賬戶”。

加快國庫支付系統建設步伐，讓所有資金都走上“大平臺”。在財政支付系統運行正常情況下，著力對單位資金來源進行分門別類分析，對結余資金、往來資金、上級補助收入、經營性收入和零星收入等的管理和核算在不新增銀行賬戶的情況下，充分利用信息平臺功能模塊，讓所有資金納入財政監控范圍。在條件尚未成熟的地方要盡可能創造條件實現國庫集中支付。

（四）落實工作責任制，嚴格代理銀行的監管

零余額賬戶代理銀行負責直接管理和操作零余額賬戶，而零余額賬戶的運作既涉及預算管理中權責利關系，也涉及許多金融管理問題，因此必須嚴格對零余額賬戶代理銀行的監管。主要做好以下三個方面工作。

1、要按照公正、公開、公平的原則建立代理銀行選擇機制。財政部門應健全代理銀行的篩選機制，充分利用現有商業銀行的網絡系統，選擇具有資信的商業銀行作為財政日常支付業務的代理銀行。具體確定代理銀行，原則上要按照市場經濟原則，引入競爭機制，通過招投標進行。

2、健全零余額賬戶管理的有效工作機制。一是保證零余額賬戶管理有關法規、制度落實到代理銀行的內部管理與控制工作中；二是對賬戶外來收入設立“防火墻”，杜絕除正規渠道外的各類資金進單位零余額賬戶，即使進入了該賬戶的資金要及時劃轉到財政部門指定的賬戶上，該賬戶隨時保持零余額狀態。三是按規定辦理資金清算業務，消除代理銀行因擔心清算資金不到位而出現的 “先清算后支付”的做法，較規范地辦理各項財政支付業務。

（五）加強支付行為的監督，全面實行票據“稽審制”

財政部門要克服監督軟弱無力現象，加強零余額賬戶支付行為的監督，想辦法提高財政監督的質量和水平。一是要健全內部監督機制。要科學合理地確定中心會計監督制度和內容，支付中心要制定嚴密的操作規程，規范、落實各項費用報銷、津補貼發放政策，票據的審核內容應當細化、明了，針對個別單位工作的特殊性制定監督個例，特別是在國庫集中收付改革過程中所出現的新情況、新問題，要制定預案和防患措施，把各種風險消滅在萌芽狀態。要建立嚴格的內部制衡機制，支付中心要強化內部審核機制的建立，設立內部復核崗位，并真正賦予其責任和權力，形成預算單位財務機構審核——支付中心審核——支付中心復核這樣一個連環把關、逐級負責的內部監督體系，使自我約束機制真正行之有效。二是要認真履職，務實工作。支付中心作為國庫集中收付的執行機構，對會計處理程序和方法的規定應較為固定，減少會計操作的靈活性和主觀性。要很好地把部門預算、用款計劃額度和支付方式有效結合起來，利用業務技能對收支事項作出理性判斷，對真實合法憑證加蓋“印記”表示已審，對不符合規定的憑證要大膽剃除，確保財政資金安全有序；對單位零余額賬戶收支，要建立《資金結算手冊》按時登記每次到支付中心結報收支事項，中心能隨時掌控單位備用金變化，以實際行動促進會計監督工作水平的提高。三是財政部門要不斷建立和完善支付預警工作機制，設置預警內容，根據預警級次提出實現預警規則，堅決制止違規向預算單位賬戶劃款行為，嚴禁通過以撥代支方式將國庫資金轉移到單位賬戶的行為。四是利用現代網絡技術，建立資金支付動態監測系統，對財政資金支付活動的全過程實行動態監測，對監測發現的問題，迅速進行有針對性的核查，從而有效地保證財政資金運行安全和運行效率。

（六）科學運用會計核算方法，為支付改革服好務

要根據支付方式和零余額賬戶資金運動形式確定會計核算方法。

1、施行了支付改革。零余額賬戶又全面實行了“清算制”的預算單位，屬正規的零余額賬戶運行情況，在會計核算上應當增設 “零余額賬戶用款額度”、“小額現金額度”會計科目進行賬務處理。要著力解決在用款計劃額度的下達上，授權支付額度的批復上不按規定要求進行的作法，手續要嚴謹，記賬依據要齊全。若因系統原因無法按規定取得 《直接支付入賬通知書》，應抓緊提出解決辦法，保證核算依據充分。預算單位要運用好記賬辦法，做好會計核算工作。

2、施行了部分支付改革。對財政零余額賬戶實行“清算制”，對單位零余額賬戶實行“實撥制”的預算單位，在核算方法的運用不能照抄照搬，因為會計核算是為單位工作服務的，不同的資金運動就需要有不同的記賬方法與之相適應，繼續使用好 “銀行存款”、“現金”科目進行核算。

在會計核算中，要講究配套做賬，缺一不可，也就是說《財政直接支付申請書》、《財政資金支付憑證》、《財政資金直接支付入賬通知書》和有關發票應擱放一起，才能處一套會計分錄。對目前《財政資金直接支付入賬通知書》未開通的情況下，作“變通”處理，即把《財政直接支付申請書》作為了替代原始憑證，在《申請書》加蓋“財政已支付”印章。