財稅“囚徒困境”

陳婷

招商引資，是當前經濟領域的一個熱門話題，也是各級地方政府的重要工作內容之一。作為經濟資源的重要來源渠道，招商引資對發展和振興地方經濟而言，無疑具有十分積極的推動作用。然而，近年來各地區為了增強各自競爭優勢，大搞優惠大戰，招商門檻越降越低，漸呈無序狀態和過度競爭之勢，從而帶來了一系列的經濟和社會問題。作為基層財稅部門的一員，筆者在日常財稅管理工作中，常可直接感受到這種過度競爭的招商引資對財稅收入的影響和沖擊。

囚徒困境

假設有甲和乙兩個地方政府，資源和投資環境等要素條件均等，政策目標均是促進本地區經濟的發展，地方政府官員的行為符合“經濟人假設”，決策行為是理性的。在雙方共同進行的招商引資活動中，如果雙方選擇合作，即執行統一的優惠政策，那么甲乙雙方均可以獲得50個單位的收益，選擇不合作將因為讓利（如降低土地出讓價格或稅收）損失20個單位的收益。如果一方選擇合作，而另一方選擇不合作，則選擇不合作的一方能夠憑借其更加優惠的條件將對方50%的投資吸引過來，不合作方可獲得50+（50×50%）-20=55個單位，合作方的收益為50-50×50%=25個單位；如果雙方都選擇不合作，則雙方各損失20個單位收益。

由于甲乙雙方均是理性的，即它會按照實現其利益最大化為依據進行選擇，當甲選擇合作，乙選擇合作的得益是50個單位，選擇不合作的得益是55個單位，于是乙會選擇不合作；當甲選擇不合作，乙選擇合作的得益是25個單位，理性的乙會選擇不合作，這樣它會獲得30個單位的收益；同樣當政府乙選擇合作，政府甲會選擇不合作，獲得55個單位的收益，當政府乙選擇不合作，政府甲會選擇不合作，獲得30個單位的收益，最終博弈的納什均衡是（不合作，不合作），收益組合是（30，30），處于這種狀態下，雙方都沒有動機做進一步改變，博弈處于均衡狀態。如果雙方都選擇合作，雙方的收益總和最大為100，對區域整體乃至個體都是最有利的均衡解，但這不穩定，甲、乙都會有選擇不合作的動機，因為在乙選擇合作的狀態下，政府甲選擇合作的收益為50，而選擇不合作的收益是55，顯然對于政府甲而言，會選擇不合作。反之亦然（如圖）。

該博弈就是典型的“囚徒困境”，在重復的“囚徒困境”中，博弈被反復地進行，最終只能得到納什均衡。納什均衡是一種騎虎難下的穩定劣解，但卻是博弈各方獨立理性思考的必然選擇，這種結果在整體上不是帕累托最優，它小于整體理性選擇的結果。當前地方政府招商引資的競爭也處于這種非零和博弈狀態。從上例中可以看出，雙方都選擇合作是帕累托最優狀態，雙方的收益總和是100，但雙方理性思考的結果卻是不合作，雙方的收益和僅為60。一個地區吸引了新的投資，有可能在經濟增長、就業、居民收入以及官員政績等多個方面獲得更大收益，并在下一步的競爭中占據優勢，因此不論其他地方政府采取何種策略，參與競爭的地方政府都會競相提供各種優惠政策爭奪外部資本，以免在博弈中處于下風，各地政府都從本地利益出發，在缺少有效的外部約束的情況下，就形成典型的“囚徒困境”，從而導致非合作的惡性競爭愈演愈烈。特別是隨著參與競爭地區的數量增多，地區性稅收優惠政策的提供雖將促進地區投資和經濟發展，涵養稅源，對于遠期稅收增長產生積極的作用，但在近期必將導致對稅收增長的制約作用，當地方政府從政策優惠中所獲得的福利不足以抵消優惠政策所需要的稅收、地價等讓利成本帶來的負效用時，就導致了社會總福利的下降。

不利影響

1、造成社會福利的大量損失

各地方政府為吸引外資，競相采取各種優惠政策與優惠手段，為引進外資而展開激烈的競爭，如優惠稅收、優惠貸款、優惠地價、優惠服務、財政補助以及不計成本的加大基礎設施建設。其中的主要籌碼是稅收優惠。為了回避政策禁區，許多地方政府的做法是，先按照國家規定對企業征收企業所得稅，等稅款征收后，再根據原先的協議，以獎勵或補貼的名義返還給企業。這種地方政府之間博弈的結果，造成包括稅收、生產要素轉讓收益等諸多方面的損失，使得引資成本大大高于引資收益，造成社會福利的大量流失。不但扭曲了市場信號，不能真正反映資源的稀缺程度，而且損失了地方財政收入，導致了土地等資源的巨大浪費。

2、影響稅收法制公平

在招商引資的過程中，一些地方政府不惜以權代法，對外部投資者做出超出國家稅法范圍的許諾，從而影響稅法的剛性和統一性。實際上，擅自通過財政返還稅收，是嚴重違反國家財經法規的行為，其危害是明顯的。首先是破壞了公平競爭的市場經濟原則，造成了地區間、企業間收入分配不公，拉大了貧富差距。享受不到稅收優惠的本地企業，稅負遠遠高于外來企業，這就造成本地企業與外來企業不在同一個起跑線上。那些依靠政府扶持，土地不要錢、納稅有返還的外來企業，最終有可能把那些用地靠錢買、稅收照章納的正常企業打敗，甚至把本來有管理、技術、資源等優勢的本地企業逐出市場，出現“劣幣驅逐良幣”的現象。其次是削弱了稅收調節經濟的功能，造成經濟管理中的混亂，導致政府職能錯位，助長了濫用公權。再次，容易助長一些企業的投機行為。對于企業來說，不論是直接還是變相地減免稅收，結果都是一樣，就是少納稅。許多外來企業在優惠措施結束后就準備搬家，到更優惠的地方去，或者重新更名開業，爭取繼續享受此項優惠。一些投資者在各地不同的優惠政策驅動下成了“候鳥”企業，在享受各地不同的優惠政策的同時，無形中減少了國家稅收收入。對于真正謀求發展永續經營的成熟企業來說，它們更希望投資地的政府依法行政，具有透明的運作機制和成熟的商業環境。如果政府為了招商引資而出臺超出國家稅法的減免稅政策，那么這個地方政府及其職能部門依法行政的公信度就值得懷疑，這樣的投資環境對于一個企業的未來發展也許是致命性的。

3、提高了招商引資工作的成本

為了完成保增長的任務，地方政府紛紛加大招商引資力度。有的加大招商引資活動的規模和頻率，有的設立招商引資獎勵資金，有的出臺招商引資項目優惠政策，還有的給每個單位每個人員都下達招商引資任務指標。這些措施都伴隨著人力、物力和財力的大量投入，然而，無論地方政府如何加大招商引資力度，項目的總投資需求是有限的，這種競爭必然會提高招商引資的工作成本。

政策建議

1、規范軟環境

隨著我國市場經濟秩序的進一步規范，對所有企業均實行普惠制和國民待遇是大勢所趨，優惠政策已不再是一種稀缺資源，招商引資的競爭將由過去政策優勢的競爭，轉變為投資環境的競爭。

一是完善稅收立法。目前的《稅收征管法》第三條規定：“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅，依照法律的規定執行；法律授權國務院規定的，依照國務院制定的行政法規的規定執行。任何機關、單位和個人不得違反法律、行政法規的規定，擅自作出稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅和其他同稅收法律、行政法規相抵觸的決定。”但這僅是原則性規定，沒有規定具體的法律責任和監督機構，因此在實際執行中被大打折扣。建議有關部門盡快著手研究制訂具體的實施辦法，以此促進經濟領域中諸如招商引資等工作的規范性。

二是規范稅收執法。《稅收征管法實施細則》第三條規定：“任何部門、單位和個人作出的與稅收法律、行政法規相抵觸的決定一律無效，稅務機關不得執行，并應當向上級稅務機關報告。”這既為稅務機關依法執行職務，避免行政干預提供了法律依據，又對稅務機關的行政行為規范提出了要求，在日常稅收工作中，我們必須堅持稅收法治原則，對于與稅法相抵觸的規定，堅決不予執行，切實維護稅法剛性。

2、挖掘潛力

招商引資要有稅負意識。企業的稅負高，稅收收入就多。就稅收貢獻而言，工業企業的稅負較高，稅收貢獻最大；商業企業的稅負較低，稅收貢獻較小；進出口企業不會產生稅收。特別是對外貿型的企業引進必須慎重。根據現行的出口退稅政策，外貿型的企業可以享受退稅。而新一輪稅制改革中，所得稅稅率由33%下調到25%，生產型消費稅改為消費型增值稅，稅收收入占GDP的比重必然下降，從中央到各級政府之間的可用財力將實質性地減少，國家可能對稅收的分配體制進行調整，出口退稅地方負擔的比例有進一步上升的趨勢，這就會影響到地方政府的財力，因此對外貿型企業的引進必須慎重，引進的重點應是生產型的出口企業。同時，對資源利用型企業的引進必須慎重。因為資源存在著稀缺性，不可再生或再生周期長，對資源利用型的企業引進一定要考慮到稅收因素。目前由于科技進步，生產工藝水平的提高，資源的利用率進一步提高，正常利用資源和資源綜合利用的界限趨于模糊，資源性的東西用一點少一點，為了促進地方經濟的發展，保持地方經濟增長的后勁，增加地方政府的財力，對資源綜合利用企業，特別是享受稅收優惠政策的資源綜合利用企業的引進必須慎重。

3、發揮比較優勢

一個地區到底應該招什么商，靠什么招商，怎么招商？在全國的大環境下，每個地區都有自己的小環境，都有獨特的區域、文化、資源、環境特色，任何一個地區都不可能在所有的產業上都取得優勢，在國家總體發展布局的大環境下，各地區要從自己的小環境出發，明確區域定位，找準優勢產業，這就解決了招什么商的問題。發展優勢產業，一要營造好產業氛圍，二要制定好產業政策，三要建造好配套設施，四要提供優質服務，優勢、氛圍、政策、設施、服務，這就是招商的資本。要形成產業集群招商，產業集群會降低交易成本、空間成本和生產成本，共享輔助性服務，實現規模經濟。一個地方產業的集中程度越高，對新投資的吸引力就越大，通過招商引資活動，促進產業整合和產業聚集，形成特色產業和產業集群，降低成本，集約發展。同時，要努力完善產業鏈招商，圍繞構成一個產業的主導產品和與之配套的原材料、輔料、零部件和包裝件等產品來吸引投資者投資。新形勢下，各地招商應進一步凸現個性，以特色產業吸引客商，引導外商投資構建新型產業鏈和產業群；利用產業優勢，吸引組團式投入，利用龍頭企業的終端產品或核心產品優勢，鼓勵產業鏈各環節同步招商，吸引上下游配套企業投資落戶。

4、提高招商效率

一是要充分運用互聯網傳播速度快、普及范圍廣、成本低、沒有時間限制的優勢，辦好招商引資網站，通過網絡發布有關信息，宣傳相關政策，介紹合作項目，開展網上招商。一個科學的網上招商體系應建立投資環境信息數據庫、招商項目的專業發布系統和多媒體展示平臺。二是積極探索市場化、專業化招商的路子。通過建立專業招商隊伍，實行招商代理制，委托國內外投資咨詢機構，代理招商。三是支持外來投資者以并購、項目融資、證券融資、特許經營和風險投資等投融資方式來地方興辦企業，鼓勵、推薦符合條件的外來投資企業在境內外發行債券或上市融資，努力爭取外國政府貸款和國際金融組織貸款。四是要依托品牌招商，要作好高科技項目、知名企業和品牌的引進，瞄準擁有先進技術和管理經驗以及國際市場占有率高的大公司，有針對性地跟蹤他們的動態，盡可能創造條件，滿足他們的合理要求，形成新的產業優勢。

（作者供職于福建省莆田市財政局）