融資平臺再嚴調

石云峰

2012年12月20日，發改委發布了《關于進一步強化企業債券風險防范管理有關問題的通知》，首次提出以資產負債率為“抓手”，嚴控城投債發債風險。幾天后，財政部、發改委、人民銀行、銀監會四部委又聯合發布了《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》。此輪被稱作史上最嚴調控風波，把各地如火如荼的融資平臺推到了風口浪尖。

談“調”色變

近年各地地方政府投資熱情一路高歌猛進，各地政府的債務規模日益龐大。雖然銀行一直是地方政府融資平臺的主要途徑，但是巨大的資金需求使得融資渠道上不斷擴寬，城投債、信托規模也隨之迅速壯大起來。在融資方面，地方政府融資渠道逐漸收緊，監管力度明顯加大，社會各界對于地方政府債務風險擔憂的聲音不絕于耳。

最近這一次組合拳式的調控著實激起了不小的漣漪。首先是地方政府方面的反應，記者聯系了多個相關部門的地方官員，大多表示正在學習研究新的規定，不便就此類問題進行回答。記者轉而向多家信托公司、資信評估公司和長期從事政府BT項目的太平洋建設集團發出了采訪提綱，截至發稿，均未收到回復。

各方對這個問題如此諱莫如深，這個債務規模到底有多大，在拜訪了多位專家后，記者發現：原來要想找到這個數據基本只能靠猜。

目前最新的公開數據還停留在2011年審計署公布的審計報告。報告顯示截至2010年底，全國地方政府性債務余額107174.91億元，其中：政府負有償還責任的債務67109.51億元，占62.62%；政府負有擔保責任的或有債務23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務16695.66億元，占15.58%（如圖）。

記者從長期從事城投債業務的某投行人士那里了解到，融資平臺資金主要來自銀行貸款、以城投債為主的企業債、信托等。銀行貸款資金成本低，是首選，比重也大；企業債利息和銀行利息一般差的不太多，審批周期長、門檻高，但優點是一次性拿到資金并且相對于銀行貸款來說，資金使用上更加“靈活”；信托一般與項目掛鉤，周期一般一到兩年，資金使用成本高，時常被用來“應急”。隨著銀行信貸的收緊，企業債、信托計劃的規模比重越來越大。城投債僅在2012年一年就有八九千億，幾乎是前幾年的總和。另外政信合作也經歷了超常規發展，原來信托公司一般只選擇與一二級省市地方融資平臺合作，但是現在越來越向五六級市場擴展，特別是一些相對發達的區縣，甚至到了基本上有合適的項目一般都可以發信托計劃的地步。

時至今日，有分析人士認為，目前地方債務規模大約在13萬億元左右。而從各地熱火朝天的投資熱度和與長期游走于各地政府融資平臺的投行人士口中了解的情況看，有理由相信它將是一個更加龐大的數目。

避免“垂簾聽政”

我國1994年實行分稅制改革，雖然適應市場經濟的要求，確立了分稅分級財政體系的框架，但是相關人士認為，運行到今天，省以下的分稅制實際上沒有到位。一邊是地方財源收入緊張，一邊是地方政府做事需要大量的資金支持。于是地方政府紛紛考慮能否通過借貸的方式。在某種程度上說，融資平臺是在預算法明確地方政府不得舉債而要取得特批的情況下，客觀生長出來的產物。

審計署2011年的審計結果顯示，2010年在全國地方政府已支出的債務資金中，用于市政建設、交通運輸、土地收儲整理、科教文衛及保障性住房、農林水利建設等公益性、基礎設施項目高達八成。融資平臺通過舉債融資，為地方經濟和社會發展籌集資金，在加強基礎設施建設以及應對國際金融危機中功不可沒。但與此同時，也出現了舉債融資規模迅速膨脹、運作過程中資金使用不夠規范、效率不足；地方政府違規或變相提供擔保，償債風險日益加大；部分銀行業金融機構風險意識薄弱，對融資平臺公司信貸管理缺失等現象。

據業內人士透露，除了一些實力雄厚、運行得非常好的融資平臺外，大部分融資平臺基本難逃被“垂簾聽政”。在談項目過程中，還是得和地方政府主管部門溝通，官員拍板。同時該人士告訴記者，地方政府融資平臺，從政府管理和市場需求任何一方看，規范化、陽光化是未來的大方向。并以城投債為例向記者說明了其中的內在邏輯：雖然新的《通知》下來了，監管越來越嚴，但其實里面依然有“可操作空間”；城投債交易主要是銀行間市場、交易主體依然是銀行保險基金，雖然大部分資金依然是從銀行到融資平臺，但風險有別于銀行貸款時集中于某一家特定的銀行而是分散到交易市場各方，并且更加陽光化的市場交易本身也有助于降低融資平臺違規風險。

財政部財政科學研究所所長賈康在接受媒體采訪時指出，“目前，地方隱性借債嚴重不規范，透明度低，不符合公共財政的基本要求，極不利于有效的制度約束和公共監督，這是最大的問題和風險。”他建議思路上要強調走向陽光融資，即“治存量、開前門、關后門、修圍墻”。也就是說，在治理、消化已有地方債務的同時，應該運用陽光融資和透明、可預期、受公眾監督、講究規范、有利于控制風險的地方債，去置換、替代不規范、風險不容易控制、不健康的地方融資平臺等形式的隱性負債。此外，還應建立應急機制等規范制度，堵住潛規則。

優化PPP模式或是出路

地方政府適度舉債利于促進地方基礎設施建設、改善民生，也為世界各國所公認。但負債是一把雙刃劍，一些地方政府官員存在政績投資沖動現象，沒有把握“適度”二字，融資成本越來越高，負債規模越來越大，與此同時也出現了有些項目規劃論證不足，質量控制不到位的現象。

更有分析人士指出“地方基礎建設項目大多為公益性項目或非營利性項目，過度依賴‘影子銀行體系，并非長久之計。政府理財同樣無法超越市場規律。合法合規是底線而不是終極理想，引入現代化管理理念去做融資、投資、運營很可能是未來的一個方向。

該人士建議要跳出債務看債務。首先債務的發生是現有制度和社會發展的必然結果，其次要引入三個概念“度量”“質量”“規劃設計”。度量在于一個負債規模、公共工程規模和整個社會經濟發展承受力的平衡；質量既包含債務本身的質量，更包含我們所建設的項目是豆腐渣還是百年工程；規劃設計既涵蓋融資模式的選取、現金流的科學設計等問題，又涵蓋公共工程的長遠綜合規劃。”

中國財政學會公私合作研究專業委員會秘書長孫潔認為，像基礎設施中的高速公路和市政設施中的污水處理、垃圾處理、自來水供應、軌道交通等都需要政府巨大的資金投入，可以通過巧妙的設計PPP（公私合作伙伴關系）模式來進行融資建設管理。

理論上，民營部門要考慮投資回報，會更加客觀地評價項目的經濟可行性，從而起到抑制某些地方政府、官員政績驅動下不計成本的盲目投資的作用；政府和公共部門利用了民營部門的生產與管理技術，引入市場競爭提升效率的同時，又限制民營部門的過分逐利行為。需要注意的是，實踐中模式的選取、細節的設計譬如狀態轉換周期、費用、收益分配等問題都要更好的優化。

另外，PPP在化解地方債務方面有著非常重要的作用，主要表現在兩個方面：

首先，是化解已有債務。對于債務化解有個優先原則，就是對能夠產生較好現金流量的項目可以優先化解。如高速公路就可以產生現金流量、再如自來水供應也能產生現金流量等，這些項目形成的債務通過PPP模式是較容易化解的項目；而對于像廉租房這種產生現金流量較小、甚至沒有現金流量產生的項目，在通過PPP模式化解時較為困難，但并不是說沒有辦法，也可以通過合理的現金流量設計來化解。

其次，防止新發生債務。例如對于新建的高速公路可以采用PPP模式的方式，這樣就可以將原來政府承擔的債務轉到民營部門，同時也沒有減少或推遲提供這種基礎設施或其它公共設施或服務的提供。

當然，在實踐中要根據不同的項目特點和實際情況，來選擇不同的PPP模式。比如TOT在化解已經形成的債務方面有較明顯的優勢，BOT在化解或者說防范地方政府形成的新債務方面有較好的效果，BT則針對非經營性的公共投資所形成的債務的化解與防范有較明顯的作用。