不信東風喚不來
——開啟為產權交易立法的序幕

楊曉舫

（重慶聯合產權交易所，重慶400015）

不信東風喚不來
——開啟為產權交易立法的序幕

楊曉舫

（重慶聯合產權交易所，重慶400015）

1 不信東風喚不來

2012年2月9日，中國企業國有產權交易機構協會（以下簡稱“協會”）青島會議，宣布了民政部批準成立的5個專業委員會及專委主任、副主任任命。在關于各專委會的工作安排中，將 “為產權交易立法”的起草任務交給了政策研究與自律委員會。

“為產權交易立法”的信息振奮了參會代表。業界期盼為產權交易法25年了，“東風”終于來了。借何亞斌先生“不信東風喚不來”（何亞斌著《不信東風喚不來——我與湖北產權市場十一年》，湖北人民出版社）書名形容大家的心情，一點也不過分。

提出為產權交易立法，始于2009年，始于湖北省國資委主任楊澤柱。是年3月，十一屆全國人大代表楊澤柱領銜、30名代表聯名，向十一屆全國人大二次會議提出《關于提請制訂〈國有產權交易法〉的議案》（第447號），被大會主席團所采納，交由國務院國資委承辦。同年6月19日，國資委向全國人大財經委復函稱：“該議案立法指導思想明確，解決問題的思路清晰，制度框架完整，涵蓋了各類國有產權的市場交易，對于制定國有產權交易法具有十分重要的參考價值，對于促進我委的相關工作具有重要意義?！瑫r，鑒于該議案的重要性，我們也建議國務院、全國人大有關部門盡快研究國有產權交易立法工作，盡快列入年度立法項目，促進國有產權交易法律制度的完善”（見國資法規[2009]428號）。協會專委會2012年成立，立即將該議案重新提起，列入工作計劃，并主動承擔起草任務，為啟動立法打基礎。

擔任立法起草任務，是利國利民具有現實和深遠歷史意義的大事，是協會的光榮。如果這部實用法律立法成功，必將推動我國法律體系和社會誠信體系建設。

其一，這部法律不僅涉及規范我國國有產權交易事項，更涉及推動國有資產非標準化交易市場建設獲得法律支持；其二，不僅涉及國有資產權益性事項執行方式改革，更涉及國家建立行政、事業單位執法處置權與市場對接的機制創新，有利于政府機構改革，建設服務性政府；其三，不僅涉及我國統一建設產權市場，更涉及形成中國“多元化、多形態、多層次”資本權益優化配置完整市場體系；其四，不僅涉及彌補我國建設產權市場長達25年法律缺失問題，更涉及堅持改革發展市場經濟法律體系建設；其五，不僅涉及國家降低反腐敗成本，更涉及溫家寶總理在第十二屆全國人大一次會議提出的維護民生利益、建設和諧社會政府目標獲得法律支持。

如果立法成功，必將推進國家發展，降低國家建設成本、時間成本。這不但寄托了楊澤柱等30名十一屆全國人大代表期望；更寄托了為中華民族崛起，在34年的改革開放進程中，為建立現代企業制度和現代產權制度，建立市場經濟體制，全國6000多萬國有集體企業職工、3億多個家庭犧牲了切身利益的無限期盼；也寄托了在產權市場創建25年時間里，過去和現在為發展中華民族自主創新的權益性資源非標準產權交易市場的從業建設者和專家、學者的期望。

我1998年進入產權市場。16年來，我深感制度創新的艱辛，深化了我對產權交易、產權市場建設重要性認識。時任國資局長、資產經營公司總經理、產權交易所總裁的我，常為身邊發生國有資產場外交易導致的權益流失感到無力抗拒而內疚，為此，曾積極撰文為建設產權市場立法鼓與呼①。

總結我國建設產權市場25年、建設股票市場24年經驗教訓，我以為，我國發展市場經濟，建設資本市場，應該結合國家政治體制、文化、分級管理經濟等國情，建設與之相適應的“多元化、多形態、多層次”資本權益資源優化配置的完整市場體系。

建設單一的標準化股票市場的認識，違背了國情，脫離了中國經濟特點，必將增加國家發展的直接成本、時間成本、社會成本、反腐敗成本，甚至貽誤國家戰略發展機遇。

我能在最后的法定工作時段里成為這部法律起草團隊的成員，是幸運者。作為出席《產權交易法》起草工作第一稿討論代表，我有義務把討論過程與思想火花記錄下來與大家分享，更有責任把自己執筆完成修改稿的思考和補充的新意見，拋磚引玉，與大家交流。

2 一次具有歷史性意義的討論會議

2012年10月24日，由政策研究與自律委員會主任、河北省產權交易中心總裁王彪主持，與來自京、津、滬、渝、4家央企產權交易機構及江西、湖北、內蒙、廣東、新疆、山西、甘肅、河北等12省市的專委會成員，會同河北省產權交易中心高、中層管理者共40多人，在石家莊討論了本專委會主任單位河北省產權交易中心辛勤勞動了近八個月完成的《中華人民共和國產權交易法（初稿）》。協會副秘書長何亞斌自始至終參加了這次會議。

參加討論的同志不但具有法律、法學、經濟、會計、計算機等理論基礎，更具有長期在產權市場一線的豐富實踐認識，使討論一開始就進入了積極的爭論。這次討論沒有就主要問題形成一致意見。但我相信，無論未來立法是否成功，這次會議都將伴隨著中華民族自主創新的產權市場，載入中國堅持改革、發展市場經濟的史冊。

這次討論的主要意義在于：一是發言人具有廣泛性，代表全國近300家產權交易機構近萬名員工；二是發言爭先恐后，體現出全體與會者十分珍惜這來之不易的立法機會和責任感；三是代表發言與代表穿插發表意見，形成了共生會議機制，凸現了主持人務實思想和靈活的工作作風；四是綜合討論會的思想，充分揭示了我國產權市場經國務院1998年、2012年兩次整頓，2012年建設公共資源平臺對產權交易機構沖擊的檢驗。25年來，特別是在2007至2011年的那場金融風暴中，各種產權交易年均實現的市場融資量，超過了股票市場IPO融資量，佐證了產權市場抗風險的優越性，佐證了產權市場為發展市場經濟、為全國反腐敗斗爭提供服務是其他要素市場所不能替代的重要性，進一步提高了大家為產權交易立法的認識。

會議一致認為，國企改革產生了產權交易、催生了產權市場。但25年來，產權市場沒有獲得應有的法律支持和市場地位。2008年頒布的企業國資法，雖然第一次以法律的形式明確國有資產轉讓必須在依法設立的產權交易場所公開進行，但沒有對國有產權交易、產權市場的監管主體、產權交易機構的定位和職能、產權交易的流程等作出法律規范，迫切需要有相關法律與之配套。目前僅是在相關部委法規指導下，依靠地方政府創新市場品種服務，推動國有產權權益性交易事項交易進場。這個現象與國家堅持改革，發展市場經濟，建設誠信社會，與黨的十六大提出的建設產權市場戰略目標，與習近平總書記提出的把權力關進制度的籠子的制度創新理論不相適應。

會議肯定了《中華人民共和國產權交易法》初稿的構思，問題主要集中在三個方面：一是立法依據，二是《產權交易法》的定位，三是執法監管主體。何亞斌副秘書長提出了邀請高校法律學者指導起草工作的建議。我和江西省產權交易所的任勝利、盧櫟仁，上海聯交所法律部潘熙表達了愿意承擔修改任務的意見。

1月13日，在專委會主任王彪發給我的第二修改稿基礎上，我完成了第三稿修改，分別電傳給了何副秘書長和王彪主任審議修改。

3 我對修改稿意見的闡述

3.1 關于立法定位

這次討論的《中華人民共和國產權交易法》初稿，從立法字面看，容易理解為廣義的產權交易法。雖然《中華人民共和國物權法》缺失了規范公民私有財產交易的法律監督，但如果將此納入“產權交易法”，涉及面太寬，容易造成立法誤會，很難在立法博弈中統一認識。就此，我在王彪主任的第二修改稿標題上增加了“國有”兩個字。我以為，這個定位既符合楊澤柱代表等的議案本意，更符合改革開放34年輿論一直在呼吁強化國有資產交易行為監督的要求。

我的思考是：立法是體現國家意志，本法是針對國有產權交易，國有資產流動就是產權權益流動，包括企業國有產權交易，國家行政部門、事業單位、社團組織對“非轉經”權益性事項的決策執行，公共資源的交易，社會捐贈等實物形態的權益處置等，才能完整地體現法的意志，彌補《中華人民共和國企業國有資產法》對企業國有產權流動的法律監督缺失，也使國家行政部門、社團如工會、婦聯等既有的實物資產處置權、“非轉經”的決策執行方式、罰沒資產的處置權執行方式與市場對接。這個立法的思想應該符合本法的基本內涵。

從理論層面看，建立統一經濟社會國有產權交易、國有權益性流動事項執行權、處分權執行與市場對接的制度，是完善我國市場經濟體制的重要基礎，鞏固和發展改革成果的需要。立法為完善基礎制度提供了法律支持，更與國家建設“小政府、大社會”的服務型政府既定目標相吻合，能夠獲得理論支持。

從制度層面看，將經濟社會的部門執行權、處置權與市場對接，符合分級管理國有資產的行政體制與事權分離的改革要求，符合民生意愿，符合經濟社會對國有資產權益流動保值增值的監督，符合十六大提出的建設產權市場戰略目標，符合十一屆、十二屆全國人大提出的維護民生利益、建設和諧社會要求，符合中紀委2002年提出的全國反腐敗規劃，符合國家發展市場經濟體制，更有黨的十七大總書記、國家主席胡錦濤提出的“未來實現經濟增長的主要方式是制度創新”和十八大總書記、國家主席習近平提出的“將權力關進制度的籠子”的要求的支持。

從實踐層面看，將國家行政部門、事業單位、社團組織對權益性事項的處分權、資產流動權執行方式與市場對接，使執行權更加透明，避免了政出多門、政策執行多元化所導致的長期存在的“國有資產權益流動管不好、管不了”的行政執法監管效果軟化，有利于國家行政部門、事業單位簡政放權，提升政府公信力，有利于國有權益流通產生多元效應實現最大化。產權市場已有大量的案例可以提供支持。

3.2 關于立法依據

我提交的第三稿沒有找到石家莊會議討論提出的立法依據標準。我以為，將十六大提出的建設產權市場要求，將國務院在十一五、十二五期間制定的多部法規、規章提出的有關建設產權市場、推進誠信社會體制建設的要求，以及將《中華人民共和國〈十一五科技發展規劃綱要〉》和與之配套的《實施綱要》等法規以及《中華人民共和國企業國有資產法》、《公司法》等若干法律法規思想和中紀委、國家相關部委各個時間出臺的反腐敗、國有資產保值增值的規章制度思想統一起來，作為這部新法的立法依據，應該符合新法的立法實際。即：為建立規范有序的市場秩序，規范國有資產交易行為，維護社會公共利益，推動社會誠信體制建設，保護產權交易各方合法權益，實現國有權益有序流轉，促進資源優化配置，是本法的立法依據。

3.3 關于立法實體

交易項目應提交的資料、形式審查責任、交易鑒證憑據使用制度、交易保證金制度、資金劃轉、交易結算、交易服務收費、職工安置、集體資產交易流程、違法責任等，屬于本法的實體。對此，結合建設產權市場25年實踐，提出了自己的修改意見。

4 我的新補充意見的思考

我的修改稿增加了規范會員代理交易一章。關于這個問題，討論的初稿和王彪主任的修改稿都未涉及。我的思考是：研究西方發達國家的權益性市場游戲規則，市場經濟的游戲規則，不難發現一個基本原則，那就是，權益性交易市場不能直接代理。交易應該由第三方代理。

但是，調查反映，目前全國僅3家央企市場機構、5家地方交易機構有會員代理交易制度。普遍的看法是，國有產權交易、權益性事項交易具有特殊性，產權市場是特殊市場，國有產權交易、權益性事項交易不應該設立會員代理交易制度。

我以為，立法的核心就是統一游戲規則。針對非標準產權權益交易具有的特殊性，應該有針對性地設立受讓方會員代理制度。要求任何國有產權、國有資產權益交易事項轉讓方進場公開，接受法律對交易執行監督是法的意志。再則，長期以來的產權交易對轉讓方所有服務，毋容置疑，是產權交易機構完成的。反映了非標準產權交易、產權市場具有的特殊性。將本法對國有屬性的交易事項進場交易的意志作為前提，明確轉讓方事項由交易機構直接代理，應該是體現法的意志所在，體現產權交易實踐性所在。在堅持“三公”規則，規避交易市場法律風險基礎上，按照項目掛牌招商實際，由產權市場確定該項交易是否需要會員代理、約定代理會員推薦的意向受讓人協議轉讓和增值交易成功，共享受讓方繳納的服務費比例制度，是本法設立受讓方會員代理交易制度的理論思想。

建立國有產權轉讓、權益性事項交易，轉讓方、受讓方、產權交易機構、經紀會員、評估機構、律師機構等市場各方及交易事項的主管部門各司其職、各負其責的法律責任，明確會員對受讓方代理交易的“權、責、利”，建立產權交易機構、代理交易會員機構的交易競價率、增值率考核機制，將結束央企轉讓試點機構目前既存的會員全方位代理無章可循、惡意殺價、無序競爭的市場嚴重混亂和央企產權轉讓“手拉手”進場造成的競價率低、競價值低、市場與會員責任不清、市場監管主體缺位的情況，調動會員發現意向投資者積極性，提升競價率、實現交易最大化，是我提出增設受讓方會員代理制度的初衷。

5 關于執法主體

目前國有資產監管、處分權分散在各個行政部門。實踐證明，分散的監管權執行效果軟化，與國家、與經濟社會對監管的要求差距較大。這個現象長期存在，主要原因是分散監管國有資產保值增值考核主體缺位。鑒于本法的實施涉及面寬，現行的國家行政體制很難賦予某一個部門作為執法主體。因此，我建議成立特殊機構，代表國務院獨立履行專司協調相關部門齊抓共管的執法責任：監管企業國有產權交易、監督經濟社會國有權益事項交易、監管產權市場建設、監督國家行政部門、事業單位、社團等對財政性資金形成的資產、國家劃撥資產、社會贈與的實物、資金形成的資產權益轉移、罰沒物資處置執行、交易違法查處等。有利于完整體現該法意志，結束國有資產分散監管長期存在“管不好、管不了”的矛盾。

2013年5月8日，是我國創建資本權益非標準化交易的產權市場25周年紀念日。中國創建產權市場，發展和豐富了國際資本市場體系和理論。這是中國對資本市場體系建設和理論發展的巨大貢獻。但是，“立法尚未成功，同志仍須努力”②。

注釋

①見2008年《產權導刊》3、4、5期.楊曉舫著《產權市場建設亟需立法》。

②來自于孫中山遺囑“革命尚未成功，同志仍須努力”，有前兩字改動。

（作者為重慶聯合產交所高級顧問）