產權市場可為公共資源交易提供范圍的市場化服務

任鳳珍 馬衛民 王文彬

（河北產權市場，石家莊050051）

產權市場可為公共資源交易提供范圍的市場化服務

任鳳珍 馬衛民 王文彬

（河北產權市場，石家莊050051）

在上個世紀80年代，我國已展開公共資源市場化配置的有益探索。隨著經濟社會的快速發展，公共基礎設施投入不斷加大，政府采購項目、工程建設項目、國有土地使用權出讓和產權交易等公共資源交易項目不斷增加，公共資源交易市場建設中出現一些急需解決的新問題。因此，有效整合現有的各類交易市場來創建統一規范的公共資源交易市場，探討能為公共資源交易提供規范的市場化服務路徑成為迫在眉睫的問題。

公共資源是自然生成或自然存在的資源，泛指一切能為人類提供生存、發展、享受的自然物質與自然條件，及其相互作用形成的自然生態環境和人工環境。由于這些自然物質、自然條件、生態環境和人工環境等資源是人類社會經濟發展共同所有的基礎條件，因而我們一般稱之為公共資源。具體而言，公共資源主要包括社會資源、自然資源和行政資源。

在傳統的計劃經濟體制下，我國公共資源的配置主要以行政審批方式為主。審批的實質是限制競爭，以行政權力代替市場機制，以政府選擇代替市場選擇，其結果是造成公共資源配置效率降低和社會成本增加，而且審批權限的集中還導致了腐敗現象的滋生。當前，我國正處于社會主義市場經濟建設的初級階段，公共資源配置市場化成為合理開發利用公共資源的內在要求，即在政府宏觀調控下，公共資源配置遵循客觀的市場經濟規律，采取行之有效的各種市場競爭方式和手段，利用市場機制，實現公共資源效用最大化的過程。

1 產權市場及其發展

產權市場是以服務非上市非公眾公司、企業的收購、兼并、重組、破產以及股權、債權融資為主要內容的市場，具有發現價格、發現投資者、優化資源配置和規范產權流轉等功能，是我國多層次資本市場不可或缺的組成部分。在我國，產權市場已經過20多年的發展，發展歷程可分為四個階段：

一是從1984年開始的起步階段。這一階段產權交易的特點是：以企業兼并的方式進行產權交易，兼并的自發性與政府的行政干預并存，企業兼并主要是為了減少企業虧損面，還沒有真正以資源配置為目的。

二是從1988年開始的初步形成階段。以1988年5月武漢企業產權轉讓市場宣告成立為標志，全國各地相繼成立企業產權轉讓市場，并制定了相應的交易規則。這一階段的主要特點是：企業兼并活動由少數城市向全國范圍擴展，企業兼并范圍由同行業、同地區、同部門向跨行業、跨地區、跨部門方向發展，產權市場由無序走向有序，由無形市場發展成為有形市場。

三是從1992年開始的探索發展階段。1996年1月，國務院頒布了《企業國有資產產權登記管理辦法》，對國有產權登記管理和轉讓進行了規定，為產權市場提供了法規支持。1996年底全國產權交易機構已達200多家。但是由于相關法律法規不配套，政府加大了對產權市場的行政干預力度。這一階段的主要特點是：產權市場基本被地方政府掌控，以行政指令完成國有企業產權交易，一些地方產權交易機構在業務開展及創新時出現了極不規范的現象，出現了侵吞國有資產的腐敗案件。行政力量的干預打亂了產權市場自身的發展規律，致使產權市場自1998年后陷入低迷期。

四是從2003年開始的規范創新階段。2003年12月，國務院國資委頒布了《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》，明確要求國有產權交易必須進場陽光操作，使產權市場成為國有資產轉讓的必經通道，隨后又陸續出臺了一系列有關國有產權轉讓的法規制度，國有產權監督制度不斷完善，產權轉讓行為明顯規范，國有產權交易步入了規范健康發展的軌道。這一時期的最大亮點是產權交易的市場化改革。主要特點是：產權市場打破了單一的行政事業單位模式的限制，為適應市場競爭，產權市場紛紛進行了市場化改革，開始建立起了現代化的企業制度。

從1988年武漢產權交易中心創建開始，我國的產權市場已經過25年的發展。經省級人民政府國資監管部門審批、取得國務院國資委授權資質的機構共66家，形成了涵蓋全國各省市自治區的服務體系。

2 產權市場具有“真市場”的特性

2.1 產權市場建立了獨立的市場運行主體。“四項制度”出臺后，以國務院國資委為代表的國資監管機構沒有采取“自建市場”的方式，而是采取設定條件、選擇市場、加強監管、協調支持的方式，共選擇了66家符合條件的產權交易機構開展企業國有產權交易。產權交易機構這種獨立性保證了交易不受任何干擾，保證了產權市場平臺“公開、公平、公正”的性質，大大地提高了配置效率。

2.2 產權市場形成了完善的制度規范體系。國務院3號令出臺后，國務院國資委先后出臺了十幾個規范國有產權轉讓的配套文件，逐步建立起了國有產權進場交易的制度體系。2008年以來，隨著京津滬渝四家中央企業產權交易試點機構信息發布聯合披露制度、《企業國有產權交易操作規則》等規范文件的出臺，產權市場在信息披露、交易程序、交易規則等方面的統一進程大大加快。2008年10月，隨著《企業國有資產法》出臺，企業國有產權進場交易被以法律形式固定下來，使之有法可依。

2.3 產權市場搭建了公開透明的市場化交易平臺。在中紀委“依法合規，市場機制”的要求下，產權市場著眼于實現“發現市場主體、發現價格”的基本功能，始終努力打造“公開”和“競爭”的市場平臺。首先，不同于四項制度中的“土地交易、建筑工程招投標和政府采購”三類交易平臺的事業單位體制，66家交易機構中有36家采用了公司制體制，采用事業體制的交易平臺也大多采取市場化運營的機制，保證了產權市場是一個真正的市場化平臺，能夠用市場的手段促進“競爭”的產生，促進價格的充分發現。其次，在平臺運行層面，京津滬等幾家主要的產權交易機構定位于轉讓方、受讓方、中介方之外的第四方服務平臺，通過實行會員代理制為各類市場主體提供“公開、公平、公正”的市場環境，保證了交易機構的中立性和公信力。最后，在信息技術利用方面，產權市場大力探索信息技術對現代企業的支撐作用，不僅通過拓展多種信息披露渠道，最大范圍地增加了公眾的知情權，最大范圍地發掘了投資人資源，還創新了多種信息化的交易方式，有效地規避了傳統競價弊端，大大提升了項目競價效率，通過對交易流程的電子化和留痕化，有效地強化了交易機構的內控體系，防范了管理風險和道德風險。

2.4 產權市場建立了有效的市場監管機制。在企業國有產權“陽光交易”的過程中，產權市場建立了有效的市場監管機制，國資監管機構扮演著外部監管者的重要角色。首先，在促進企業國有產權進場方面，國務院國資委提出了“應進必進、能進則進、進則規范、操作透明”的具體要求；在定期評審方面，按照中紀委的要求，國務院國資委作為牽頭機構，會同財政部、發改委、監察部、工商總局、證監會等建立了企業國有產權進場交易的聯合檢查機制，目前已經對京津滬渝四家中央企業產權交易機構進行了四次評審；其次，在企業國有產權交易動態監測方面，通過建設信息監測系統，實現了“兩級國資委”對企業國有產權交易的實時監測；最后，在行業自律方面，2011年初中國企業國有產權交易機構協會的正式成立，大大推動了行業自律的開展。在接受外部監管的同時，產權市場還通過內部組織架構和交易流程程序化的設計建立了有效的內部風險防控機制。

目前，幾家主要的交易機構均按照受理、審核、監督“三權分立”的原則，建立起前、中、后場相對獨立、互為支撐又相互制衡的業務運行體系，即企業國有產權交易轉讓項目從進場到最終成交，要經過前、中、后場多個部門把關，有效避免了權力過分集中于某一部門和個人帶來的風險。可以說，在過去8年的實踐探索中，產權市場最成功之處就在于建立了一個“真市場”，以市場主體的獨立性、制度體系的完善性、運行架構的分權制衡設計、信息化系統的統一高效等，實現了市場“發現市場主體、發現價格”這一本質功能。

產權市場的實踐經驗和成績也得到了社會各界的廣泛認可，得到各級領導的充分肯定。2010年11月，中央政治局常委、中紀委書記賀國強在重慶聯合產權交易所等《推進國有產權交易制度創新，確保國有資產陽光交易保值增值》的報告上批示：“重慶、杭州、南平等地推進‘公共資源、公共資產、公共資金’管理和交易改革的做法很好，建立交易平臺，實行陽光營運，健全相關制度，力求從源頭上防止腐敗，請注重總結推廣這方面的經驗?！?010年8月4日，中央書記處書記、中紀委副書記何勇在北京產權交易所考察時指出：“要從建立健全懲治和預防腐敗體系，推動社會主義市場經濟體制完善的高度，深刻認識產權市場化改革的意義，增強做好工作的責任心和使命感。”

3 產權市場具備為公共資源交易提供服務的條件

回顧產權市場的創建歷程，總結產權市場的發展經驗教訓，我們認為，產權市場具備為公共資源交易提供服務的條件，主要體現在以下三個方面：

第一，產權市場在建立之初多采用行政事業單位的機構形式，在具體業務活動中處處受到行政權利的干預，導致多年來市場始終舉步維艱。直到2003年以后，認識到市場的基本功能就是對資源發揮基礎性配置作用，產權市場實現市場化運行、公司化管理，逐步建立起了市場機制，在“公開、公平、公正”交易原則下，保證生產要素的自由流動，產權市場才得以充分發揮基礎性配置作用。

公共資源交易市場是市場經濟體系的重要組成部分，也必須遵循市場規律。根據市場與政府在市場經濟與社會事務中的作用的關系，政府應當對公共資源市場減少行政干預，提高市場經濟主體自由度。政府要放下“全能”的包袱，重新定位自我，明確職權的邊界，讓“市場的歸市場，社會的歸社會”，尊重市場主體，致力于規則的制訂和維護，只做裁判，不做球員。

第二，無論是產權市場的發展，還是公共資源交易市場的建設，都得益于政府職能的轉變。公共資源市場的建設是為了更好地利用市場配置資源，最大限度地減少行政干預，而不是將權力更加集中。要避免由分散的行政干預演變成更加集中的行政干預，特別是不能形成權力更大的部門，以至于不能真正實施公共資源市場化配置。因此，政府的作用只是引導交易機構建設。交易機構的組建形式可以是多樣化，不一定參照行政序列定為廳級、處級，條件成熟的地方可以按照企業形式組建，這能從根本上避免行政干預。交易機構也要嚴格按規則和程序辦事，不得與行政主管部門有隸屬關系和其他利益關系；市場化配置后取得的收入，可以根據交易機構構成進行分配管理。實現監管職能與交易平臺機構分立、職能分離、人員分開、財務分賬，徹底實現管辦分離，降低交易和管理成本。

第三，產權市場發展之所以能夠健康、快速發展，主要是得益于產權交易各項法律法規基礎上的行業自律管理和政府職能部門發揮監督作用。公共資源市場化配置過程中的違規操作行為不僅不會盤活公共資源，反而會導致公共資源的流失。所以，必須建立“依法監督為主線，以紀檢監察監督、審計監督、內部監督、社會綜合監督為輔線”的機制，形成一整套自上而下、內外共管、全方位、多層次、合理有效的多元化公共資源交易監督管理體系，做到事前、事中、事后監督到位，促進公共資源交易向法制化軌道邁進。

河北省委辦公廳、省政府辦公廳印發的《關于建立統一規范的公共資源交易市場的意見》（冀辦字［2012］31號）中明確：“以具有一定規模且設施完備的省產權交易中心和石家莊建筑市場管理中心為基礎，整合建立公共資源交易中心”，這項內容符合河北省實際，是一條操作性強，容易實現的捷徑。

事實證明，產權市場采取了統一監管、分類指導的監管模式解決多品種、跨區域、標的分散、政策不一的現實問題，公共資源交易市場完全可以利用產權市場現有的設備和系統，采取全封閉監測、全系統合作、全流程監管、全方位制度體系，迅速形成公共資源市場的基礎，實現公共資源交易市場的規范發展。

（第一作者為石家莊經濟學院教授、河北產權市場法律部主任）