江蘇省經濟適用房建設與分配問題的探討

張園園，朱格林，趙 琬

（南京審計學院 國際審計學院，江蘇 南京 211815）

江蘇省經濟適用房建設與分配問題的探討

張園園，朱格林，趙 琬

（南京審計學院 國際審計學院，江蘇 南京 211815）

經濟適用房作為我國住房保障體系的重要組成部分，對改善民生，解決中低收入人群住房問題具有重大意義.但在多年的實踐過程中，可以發現經濟適用房在建設過程中存在成本控制不嚴格，分配不公平、效率低等問題.本文分析了供給需求、建設成本、分配政策等因素對經濟適用房建設和分配產生的影響，提出了促進供給多元化、完善投資建設和運營管理機制、合理控制成本、優化保障體系結構等政策建議.

經濟適用房；建設成本；分配；公平

1 江蘇省經濟適用房的發展歷程與現狀

1.1 1994—1999初始階段

1994年，隨著“國家安居工程計劃”的推行，經濟適用房成為了住房保障體系建設的主要形式.1998年的房改方案明確提出要建立包括經濟適用房和廉租房的保障房體系. 1998年，國務院1第23號文中,提出了在全國范圍內建立包括由高收入者購買和租住商品房、向中低收入者供應經濟適用房和向最低收入者提供廉租住房三個不同層次的新的住宅供應體系(中經網,2003).在全國范圍內，引起了經濟適用房建設的熱潮，截止到1999年，全國經濟適用房房地產開發投資額已達4370200萬元，其中，江蘇省經濟適用房房地產開發投資額為487614萬元，各大城市紛紛制定了相應的政策，加強經濟適用房的建設力度，完善監督機制，擴大保障范圍.

1.2 2000-2006快速發展階段

2000年是我國房改的重要時期，也是房地產行業開始快速發展的開始.2000年江蘇省商品房銷售額增速達到39%,而到2004年，商品房的價格和銷售額更是急速增長，居民的收入水平的增長遠遠落后于房價的增長.而與此同時，經濟適用房的投資額在進一步擴大，隨著土地資源需求增加，商品房價格上漲，經濟適用房價格也隨之上漲，加上政策的不完善，在2005年，江蘇省內出現了很多違規現象.很多不符合申購條件的人購買了經濟適用房，很多地區也報道了豪車出入經濟適用房小區的現象.除此之外，由于監督措施不完善，很多人搶購經濟適用房，導致一時間需極大于求，而造成了分配上的混亂.

1.3 2006—2011年完善階段

2006年，江蘇省出臺《江蘇省經濟適用住房管理實施細則》，規定江蘇省開發的經濟適用住房利潤不得高于開發成本的3%，200 8年出臺的《江蘇省經濟適用住房管理辦法》為江蘇省經濟適用房建設工作提供了政策的基礎，對經濟適用住房的建設、價格、申購、準入退出等方面都進行了全面規范.緊接著又出臺了一系列的優惠政策，經濟適用房的建設用地由國家規定實行行政劃撥，也可以采用招標拍賣等方式供應土地.同時，為了有效控制成本和提高開發商的建設意愿，江蘇省也為開發商提供了便利，除了費上的減免和優惠，還包括了經濟適用房建設單位可以以項目為抵押申請貸款，也可以采用“建售一體”的方式進行資金的回籠.

1.4 2011至今轉型階段

江蘇省經濟適用房建設進入了轉型階段.統計數字顯示：2013年江蘇省將新開工保障性住房23萬套，基本建成18萬套，發放廉租房租賃補貼4萬戶，年底形成200萬套（間）以上的住房保障能力.江蘇省保障房建設速度不斷加快，但是經濟適用房的投入比例逐漸減少.近幾年，廉租房和公共租賃房不斷發展，為了保障更多的低收入人群，江蘇省保障房建設從保障居民房屋“擁有權”轉向了保障居民房屋“居住權”，經濟適用房的發展速度也大大的降低.根據計劃，到2015年，江蘇省住房保障覆蓋面擴大到20%的城鎮家庭，全面解決城鎮中等偏下收入家庭的住房困難，基本解決城鎮新就業和外來務工人員的租房困難.由此可見，租賃型保障房已經成為了保障的主流，經濟適用房在以后的發展面臨著退出機制建設等突出的問題.

2 江蘇省經濟適用房現有的問題

2.1 政策實施監管不夠嚴格，建設成本控制有待加強

2006年江蘇省出臺《江蘇省經濟適用住房管理實施細則》，規定江蘇省開發的經濟適用住房利潤不得高于開發成本的3%.雖然保障性住房從一開始的土地劃撥、資金籌集與投入、建設以及最后的分配均由政府經手，但是其過程非常復雜，不少地方存在著“掛羊頭，賣狗肉”的情形，惡意曲解中央政策意圖，而與開發商、建筑商勾結，從中撈取油水.

在投資成本控制方面，隨著拆遷成本、融資成本、材料價格等的不斷提高，經濟適用房也面臨巨大的成本壓力.如何籌措足夠的建設資金以及合理控制成本是經濟適用房建設過程中面臨的突出問題.違規使用建設資金及未發揮保障資金應有作用的問題也很突出.《南京市保障性住房建設管理及資金籌集使用情況審計公告》指出，截至2011年6月底，已銷售的經濟適用房中，安置拆遷戶97209套，占85%（其中近九成為集體土地拆遷安置）；安置城市雙困戶17537套，占15%.因此，經濟適用房主要用于拆遷安置，雙困戶住房保障水平還遠遠不夠.

2.2 建設資金籌集渠道有限，資金使用效率不高.

2011年，江蘇省經濟適用房開發投資額增加，從6月份的8.4%到上升至年末12月份的29.3%，與此同時，資金支持力度也不斷加大.

阻礙經濟適用房建設發展的最大問題是資金問題.經濟適用房享受各種優惠政策，比如土地統一劃撥、相關稅費減免等，但在資金籌集渠道與資金使用領域卻存在著籌資管理職責不明確、供給渠道監管不明晰、資金使用不規范、使用效率低下等問題，上述問題在經濟適用房制度的實施過程中不斷暴露出來.2011年，《南京市保障性住房建設管理及資金籌集使用情況審計公告》披露，目前保障房建設仍然面臨資金籌措難度大這一突出問題：一是南京市保障房公司尚有2億元資本金不到位，且該公司資產負債率較高，后續融資難；二是代建單位自有資金不足，按照委托建設協議和已完成投資額計算，代建單位應籌集資金18.34億元，實際到位8.9億元；三是銷售資金回籠慢，各代建單位應回籠資金40.7 4億元，實際回款資金18.27億元.

2.3 經濟適用房供不應求，保障效果逐漸降低

中國居民都具有一定的“有”房情節，經濟適用房作為保障性住房的一部分，保障的是中低收入人群的“購房”需求，由于經濟適用房的建設土地由國家統一劃撥，所用資金可以通過抵押貸款獲得，在整個建設過程中經濟適用房的建設成本也要遠遠低于商品房.對于中低收入人群來講，較低的購買價格提供了其買房的可能性.但是，經濟適用房的銷售價格與中低收入人群的居民收入仍然具有一定的差距.對于中低收入人群來講，購買一套經濟適用房就可能預付將近十年或者更多的收入.

在經濟適用房申購的過程中，存在著很大的供不應求的現象.盡管抽號和公示在一定程度上保障了分配的公平性，但是由于很多人的住房需求不能得到滿足，經濟適用房在整個保障房體系中發揮的作用在逐漸的減弱.

3 政策建議

3.1 引入新的審計視角，合理控制建設成本

從績效審計視角調查江蘇省經濟適用房建設資金籌集與使用狀況，發現資金管理中存在的問題，在此基礎上提出相應的對策及建議.課題組嚴格遵循實事求是的原則，將調研成果和相關數據提供給相關部門，不僅可以豐富相關部門在經濟適用房建設資金使用狀況方面的資料，而且還可以為政府的宏觀決策提供數據支持，進而促進江蘇省保障性住房事業的協調、穩定發展.

3.2 優化保障體系，擴大保障范圍

目前我國的保障房體系包括以下五種住房，經濟適用房、兩限房、公共租賃房、廉租房、棚戶區改造.經濟適用房是按照政府規定或指導的價格出售給有一定支付能力的低收入群體的特殊保障房.在緩解低收入人群住房壓力、提高困難群眾生活質量等方面起到了重要作用.

在保障房體系建設過程中，應合理分配各部分的比例.將居民收入等級細化，提供更多的住房保障選擇.也有利于政府貫徹為人民服務的宗旨，促進廉政建設，從而獲得群眾的信任，加快社會主義和諧社會的進程.

3.3 完善經濟適用房退出機制，降低拖延成本

從現階段我國居民公民素養來看，誠信意識淡薄、缺乏財產透明意識.從現實因素來看，我國由于本身人口基數大且隨著城市化進程加快，大量進城務工人員缺乏有效的戶籍管理制度.社會誠信系統不健全、財產公示制度不成熟的條件下，個人財產難以有效主動申報.從監管成本來看，政府雖然施行財產年檢制度以期掌握被保障對象動態信息，但普查成本過高，且耗時太長，不具有可操作性，只能依賴于抽查舉報等方式.而對于存在問題的住戶，尚未建立起嚴格的懲戒措施.其他形式的監督措施如群眾監督、計入違規檔案等，也具有隨機性、被動性特點，難以有效覆蓋所有監督群體.

另外，由于缺乏強有力的清退措施，拖延成本較高.現有的租金提高標準并不明晰.《辦法》中說明對不合條件且無其他住房的住戶，按市場價格收取租金，停發租金補貼.從現實操作來看，對違規者計入誠信檔案、提高租金，行為嚴重者強制退出，不允許其五年再次申請，該種方式顯然不夠有效.住戶長期拖延入住，也將極大影響輪候者進入保障房領域，阻礙稀缺資源的合理使用.

目前江蘇省設想在退出機制設計中，現在保障房領域計劃試行內部實現轉換、再保障房和商品房領域實現轉換.被保障者退出公共租賃住房領域后，也往往難以支付市場租金，或者購得經濟適用住房作為資產.按照現有的收入住房比目前中國一般城市的房價/家庭收入比大部分超過了1 2，遠遠高于國際上的3到5倍的標準.普通住戶往往支付經濟適用住房、普通商品房，政府部門強行收回保障房也有違保障的初衷.為有效刺激公共租賃住房住戶主動退出房源，合理有效的激勵必不可少.

〔1〕關輝.我國經濟適用房政策發展回顧與展望.社會發展，2010.

〔2〕許美華.江蘇房地產業協調發展研究.住宅產業，2013.

〔3〕政慧.租賃型保障房退出機制研究.經濟研究參考，2012.

〔4〕劉斌，姜博.住房保障政策的國外文獻及引申.財政金融，2013.

〔5〕李明.經濟適用房價格研究.四川大學博士學位論文，2006.

F293.3

A

1673-260 X（2013）10-0072-02

教育部地方高校國家級大學生創新創業訓練計劃課題項目資助（201211287002）