淺談我國農民工養老保險制度
——基于政策執行障礙分析

黃俊華，李飛躍，羅勇杰，陶叡

（嘉應學院政法學院，廣東梅州514015）

淺談我國農民工養老保險制度
——基于政策執行障礙分析

黃俊華，李飛躍，羅勇杰，陶叡

（嘉應學院政法學院，廣東梅州514015）

自從改革開放以來，我國城鄉經濟體制改革的不斷深化，大量農民涌入城市，成為城市工人大軍的一員，因此“農民工”——這個新的龐大的群體誕生了.根據2012年統計局得出的數據：2011年的農民工數據超過2.5億，而且隨著我國老齡化的不斷發展，導致農民工的養老保險不容刻緩.然而我國目前農民工養老保險政策還存在一些問題，亟需完善.本文主要從農民工的規模入手探究農民工養老保險的必要性，然后探究我國現行農民工養老保險制度以其所存在的問題，最終尋求原因，并提出一些對策.

農民工；養老保險；政策障礙；漸進決策

1 農民工與農民工養老保險政策

1.1 農民工的的緣由與概念界定

當今農民工的出現主要源于改革開放之后我國城鄉的差距以及農村勞動力的大量富余致使大量農業人口脫離農村前往城市做工.

目前，我國學術界對于“農民工”一詞沒有做出明確界定，不同學者各有己見.

總的來說我們認為：從農村流入城市的勞動人員就是農民工.

主要分為兩類：受雇人員與自營人員.

然而我國農民工養老保險制度范圍的農民工主要是受雇人員，我們主要從以下四個層面界定的：1、“身份”是“農民”；2、“地域”來自“農村”；3、以“非農工作”為主要“職業”，城市工人的一員.4、具有被“雇傭”的“勞動關系”.

1.2 農民工養老保險制度出臺的必要性

年老是人生不可回避的事實，養老因此也成為當代社會國家面臨的主要社會問題.

而且，2011年我國農民工調查監測報告顯示：2011年，全國農民工總量達到25278萬，受雇人員占94.8%，自營人員占5.2%；比上年增加1055萬人，增長4.4%.其中，外出農民工15863萬人，增加528萬人，增長3.4%.也就是說農民工養老保險制度范圍下的農民工數量大約達到2.4億.①

當代農民工這一特殊群體的出現及其龐大規模導致養老保險更加復雜，對此我國不得不針對于特殊情況出臺相關的養老保險政策.

1.3 我國農民工養老保險政策出臺與政策相關內容

作為改革開放與農民工流入的前沿陣地，深圳在1987年率先進行相關政策的出臺.其他地方也不甘其后，廣州，北京，浙江、上海等這些用工需求量較大的城市也都在上世紀末相繼推出了地方性農民工養老保險政策法規.

各地的小打小鬧使得國家不得不出臺綱領性的文件.對于2001年勞動和社會保障部發布政策②的不適用性，2010年7月4日，國家又重新出臺了《農民工參加基本養老保險辦法》.

由于國家性質，我國農民工養老保險政策屬于政府負責型的養老保險責任承擔機制，但又由于養老保險群體的強大，國家難以完全性的養老保險免費，所以目前繳費形成三方原則——農民工個人繳費和用工單位繳費以及政府財政收入共同構成.

農民工參加養老保險以后，并交納滿十五年的費用，可以在退休③時享受更多的養老金權益.從而能夠有效避免老年收入減少，身體衰弱帶來的風險.

1.4 農民工養老保險制度存在的問題

一系列政策法規的頒布，并沒有很好的解決農民工的養老保險問題，目前，我國農民工養老保險制度仍然存在以下問題：

1.4.1 類型繁雜，地域不統一

因為各地先于國家探索養老保險制度導致類型不同，根據國家相關學者分析統計，分成以下五個類型：以北京為例的獨立型；以廣州、南京為例的融入城保型；以上海為例的綜合型；以杭州為例的雙低型；以重慶市為例的個人賬戶型.五中類型各有差異，具體差異就不做一一介紹.

1.4.2 低參保率

華迎放④曾坦言：“農民工參保率確實偏低！

據國家權威部門統計：2011年年末全國參加城鎮基本養老保險的農民工人數為4140萬人，而2011年度全國農民工總量為25278萬人.按此計算，參保農民工只占農民工總數的約1/6.⑤

1.4.3 高退保率

進城務工的農民工的收入大多很低，他們的收入除了用于家庭開支、子女教育外所剩無幾，較高的養老費用使得他們盡量不參保或紛紛退保，尤其是春節期間隨著農民工返鄉高潮的來臨，農民工退保現象屢見不鮮在廣東省，年末回鄉過年的農民工退保率高達90%以上.

2 農民工養老保險政策的執行障礙

公共政策執行是復雜社會系統中進行的復雜系統，其有效性經常受到某些因素的影響.只有把找出并分析影響政策有效執行的障礙因素，才能克服其不利影響，促進政策的有效執行.

2.1 政策自身因素——政策規劃障礙

農民工養老保險交納年限過長.《中華人民共和國社會保險法》規定：參加基本養老保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費不足15年的，可以繳費至滿15年，按月領取基本養老金.

農民工作為一支流動性極強的隊伍，很難在一個地方工作15年以上，因此，過長的養老金繳納年限無形中也為農民工享受養老保險的福利增加了障礙.流動過程中各地類型不統一也導致政策缺乏穩定性.

2.2 權力分配與監督因素——政策體制障礙

我國養老保險的管理與監督職責主要是勞動和社會保障行政部門，但是財政部門、審計部門等亦從自己的職責出發，對養老保險基金進行監督.農民工養老保險體制的不健全主要源于權力分配的不合理，容易導行政自由裁量權的濫用，而且缺乏外部監督機制從而挪用養老保險基金的狀況不斷出現.

2.3 政策主體與利益相關者因素——政策認知障礙

政策的主體的態度與能力影響公共政策的有效執行.農民工與企業也正是政策執行的利益相關者.

2.3.1 政府執行力度缺乏

政府對于政策執行存在一定的自由裁量權.而自由裁量權的濫用與官僚主義則是阻礙農民工養老保險政策執行的重要原因.而各部門之間職責之間的扯皮現象層出不窮.

2.3.2 企業與農民工缺乏參保意識

目前，我國大多數農民工集中一些中小企業，對于中小企業來說，為農民工進行養老保險交款產生較大壓力，因此，大多數企業缺乏為農民工繳納保費的積極性、主動性.

農民工自身由于理念的認識問題和生存壓力也缺乏參保的積極性.

2.4 財政投入——政策障礙

我國的資源，尤其是財政問題導致投入不夠，是導致農民工養老保險主要原因.據調查數據顯示，2010年，我國財政支出中用于社會保障方面的投入為89575.20億元，這占了政府財政總支出的11%不到.這一投入比例相對于其他項目的投入是明顯偏低的.

2.5 社會環境——外部環境障礙

社會主義初級階段的行政環境是我國公共政策的大環境.

經濟上，經濟力量仍比較力量較弱.

政治上，民主與法治還不健全，官僚主義、集權、特權仍然存在.

思想文化上文明與愚昧是重要矛盾.

3 漸進主義下的農民工養老保險制度的完善

3.1 方法選擇

公共政策不能離開政策環境兒孤立存在，政策源于環境，必然適應環境.處于社會主義初級階段，現在的經濟實力無法大規模變革.

考慮我國的現行國情，較優的選擇實行漸進主義模型.

在漸進主義觀點看來，政策制定只能根據以往的經驗，在現有的政策基礎上實現漸進變遷；只要依據現有的方案對它進行局部的小范圍的調適，并與以往決策再進行比較，不斷適合環境變化的需要，就可以作為新的政策而被采納.

3.2 具體措施

3.2.1 推進立法

由于我國現在企業在與農民工簽訂要老保險相關合同中存在認知障礙，我們不得不借助法律途徑.希望能夠通過法律手段的強制性，促使用人單位嚴格遵守勞動法有關勞動合同的規定，從而保證用人企業招用農民工時簽訂勞動合同，依法根據勞動合同為農民工繳納養老保險費.此外，我們在立法層次要明確法律責任，同時采取必要的法律制裁措施，防止虛報職工人數、逃脫繳納養老保險費等現象，并予“懲治”.

而且現有的政策本身還存在許多不完善的地方，這也需要不斷在實踐中尋找不足，一步一步的完善.

3.2.2 完善制度，實行全國統籌

針對于政策規劃存在的問題我們要不斷完善制度，而且針對于各地迥異的具體政策采取因地制宜的統籌.面對于各地施行的具體政策差異性我們應該進行更為具體的統一規劃

3.2.3 加強政府執行力度，建立健全監督機制

據有學者所說，中國有能力實行比較完善的社會保障制度.因此政府應加大對農民工養老保險的財政支持.同時加大在政策執行中的執行力度，建立健全監督機制，約束行政自由裁量權過寬.

3.2.4 加大養老保險政策宣傳力度

我國現在整體國民素質還有待提高，尤其是農民工的養老保險的意識比較薄弱——他們依然存在依靠家庭養老、子女養老的傳統觀念.而且對于新政策，他們還抱有觀望遲疑的歹態度

對此，政府要從大的層面積極的加強法制宣傳，提高農民工對于要老保險政策的認識，增強對于農民工養老保險政策的認可度

4 總結

農民工作為社會弱勢群體之一，數量龐大，但他們無法用自己的努力改變自己的現狀，所以政府在改變農民工社會狀況的過程中發揮著舉足輕重的作用.農民工養老保險制度的發展與完善，一方面有利于改善農民工目前的社會狀況，預防因農民工年老體衰后因養老問題而引發的社會問題；另一方面，有利于加強社會的公平與正義，促進和諧社會的建設.

農民工養老保險制度的道路人中而道遠，我們還需繼續努力.

注釋：

①數據源于國家統計局.

②原來的政策法規是《關于完善城鎮職工基本養老保險政策有關問題的通知》，這一政策適用對象主要是城鎮職工，而與農民工存在一些出入.

③我國目前男性退休年齡是60歲，女性55歲.

④人力資源和社會保障部社會保障研究所農保室副主任、研究員.

⑤人力資源和社會保障部近日發布的“2011年度人力資源和社會保障事業發展統計公報”.

〔1〕陶學榮.公共政策概論[M].江西人民出版社，2007.11.

〔2〕夏書章.行政管理學[M].中山大學出版社，2008. 3.

〔3〕詹玲.農民工概念的理性思考[J].北方經濟，2008 (9).

〔4〕顧艷斐.農民工養老保險政策探析[J].勞動保障世界，2011（12）.

〔5〕耿麗輝.農民工養老保險制度初探[J].特區經濟，2007（11）.

〔6〕潘志堅.論農民工的社會保障[J].法制與社會，2007（2）.

〔7〕曾磊.完善我國農民工的社會養老保險制度[J].技術與市場，2005（2）.

〔8〕李友根，朱曉菱.城鄉統籌背景下的農民工養老保險模式設計[J]．生態經濟，2010(10).

〔9〕鄭功成.社會保障概論[M].復旦大學出版社，2007.11.

F840.67

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1673-260X（2013）07-0055-03