淺談政府投資建設項目全過程造價控制要點

唐 俊

（上海市政工程造價咨詢有限公司，上海200092）

0 引言

政府投資是指政府為了實現其職能，滿足社會公共需要，實現經濟和社會發展戰略，投入資金用以轉化為實物資產的行為和過程。政府投資的范圍主要包括：公共領域的公益性項目和基礎設施項目。

基礎設施是指為社會生產和居民生活提供公共服務的物質工程設施，如軌道交通、公路、自來水廠、燃氣、熱力,以及污水、垃圾處理設施等用于保證國家或地區社會經濟活動正常進行的公共服務系統。基礎設施是否完善，是一個城市或國家的經濟長期持續穩定發展的重要基礎。“十二五”期間，基礎設施建設仍然是經濟社會發展的重頭戲。

在加快建設步伐的過程中，一些問題正逐步暴露出來，如政府采購項目的采購、建設資金計劃投入控制、工期質量技術的要求、管理能力和深度等等。人們發現，在這些問題中，建設項目投資的控制問題最為突出，也最為嚴重。

本文主要研究的就是對政府投資基礎設施建設項目的建設投資進行有效控制，對此類項目的實施，作為全過程造價控制咨詢人，尋找投資控制難點，發現問題并尋找其原因，同時提出控制措施。

1 項目背景

基礎設施是指為社會生產和居民生活提供公共服務的物質工程設施，如軌道交通、公路、自來水廠、燃氣、熱力，以及污水、垃圾處理、文化教育醫療等設施。

政府投資的基礎設施建設項目的投資控制重點：方案設計、概算、施工圖預算、招投標工作的評審、監督實施，以及對建設資金的合理使用的監督。

1.1 全過程造價控制的基礎理論

建設項目全過程造價控制,就是在項目的投資決策階段、設計階段、招投標階段、項目實施階段、竣工結算階段，將建設項目投資控制在預期投資目標內。把項目造價控制在批準的限額以內，保證投資目標的實現，爭取在每個階段都能合理地使用資源，取得良好的經濟效益和社會效益。

1.2 政府投資的基礎設施建設項目全過程造價控制的特點、目標

（1）政府投資的基礎設施建設項目往往是一項公益性的、投資額大、牽涉到民生的政府投資項目，所以工程項目建設的管理有其特定的性質和特點。

（2）建設項目的造價控制目標是在項目的立項、設計階段、招投標階段、實施階段，把項目的造價控制在批準的投資限額之內，隨時糾正偏差，保證目標的實現。做好投資估算、設計概算、施工圖預算的控制。

1.3 建設項目投資管理應遵循的基本原則

建設項目的建設程序是指工程項目從策劃、評估、決策、設計、施工到竣工驗收、投入生產或交付使用的整個建設過程中，各項工作必須遵循的先后工作次序。工程項目建設程序是工程建設過程客觀規律的反映，是建設工程項目科學決策和順利進行的重要保證，是人們長期在工程項目建設實踐中得出來的經驗總結，不能任意顛倒，但可以合理交叉。

建設項目的造價管理，是指對建設項目從項目建議書、可行性研究報告、初步設計、施工準備、建設實施、生產準備、竣工驗收、后評價等各階段所對應的投資估算、設計概算、施工圖預算、標底、合同價、工程竣工決算等工程造價文件的編制和執行，進行規范指導和監督管理。

工程造價管理的基本原則：

（1）遵照國家有關法律、法規和方針、政策，在保證國家利益的前提下，維護項目法人、建設單位、設計單位、監理單位、咨詢單位、施工企業等單位的合法權益。

（2）在保證建設項目使用功能的前提下，合理確定和有效控制工程造價，提高投資效益。

（3）遵循價值規律，實行合理定價、靜態控制、動態管理、明確職責、強化監督的管理機制，逐步建立和完善工程造價的管理體系。

2 建設項目投資管理各階段造價管理的主要問題及控制措施

本文主要討論，在項目實施階段工程造價的重點控制和控制措施。在實施過程的每一個不同的階段，進行動態管理，定期和不定期相結合對實際發生的費用與本階段目標進行對比，如發現偏離或者偏差，及時采取糾正措施，按工程實施的不同階段分別制定了控制措施。

就上海目前在建的某公共劇場設施項目，資金來源為市財力資金，概算批復投資約2億元（另土地費用1億元）。其中建安費用約1.7億元（包括土建工程、安裝工程、玻璃幕墻工程、舞臺劇場工程及室外總體工程），二類費用約0.3億元。由于此項目涉及改建內容，以及專業設備采購的特點，因此如何在前期設計階段及施工過程階段控制好投資費用十分重要。以下就項目階段對投資控制重點進行闡述。

2.1 建設項目決策階段的投資控制

決策階段雖然所需花費的資金不多，但對項目投資費用所造成的影響卻能占到70%；決策階段對投資費用所造成的影響是最大的，因而是關注的焦點。在項目的決策階段，合理地確定建設地點、建設規模，科學地確定建設標準，嚴密地進行可行性研究，對擬建工程項目在技術上是否可行、經濟上是否合理有利、環境上是否允許等方面進行全面系統的分析、論證，進行多方案優選，做好建設項目投資估算的編制與審查，經審查批準后，即可作為建設項目總投資的計劃控制額，施工期間不得任意突破，真正起到決策和控制作用。

目前普遍存在的主要問題是：忽視投資估算的科學性、合理性和嚴肅性，隨意降低或抬高投資額；再者投資估算選用的資料、數據等不及時、不適用，難以反映真實情況，誤差大，使工程不能按時竣工。

在項目決策階段，根據項目建議書對項目進行定義，嚴格按照規劃要求，選擇方案，建設單位應組織專家對擬建項目的方案進行評審，優化方案，提高投資估算的準確度，將投資估算的誤差率控制在允許的范圍值以內。具體的措施有：

（1）選擇適合的咨詢單位參與建設項目的前期投資決策分析，利用專業造價咨詢單位在專業技術上的優勢，為更科學合理的進行投資控制提供結束上的保障，從而減少投資決策的盲目性。

（2）對相關政策、地區行業的發展規劃的收集，做好可行性研究報告或項目建議書，合理確定工程規模，縮短立項的時間。收集相關的工程資料以及有關數據，尤其是已建類似工程的技術、經濟資料，對擬建項目所在地區的狀況、主要材料設備的信息價等情況的收集，是做好投資估算的最好保證。

（3）提高投資估算的質量，提高投資估算精度，將投資估算與初步設計概算的誤差控制在±10%以內。

2.2 初步設計階段

在項目做出投資決策后，控制造價的關鍵是設計。在初步設計階段，影響工程造價的可能性為75%～95%，在技術設計階段，影響工程造價的可能性為35%～75%；在施工圖階段影響工程造價的可能性為5%～35%。設計質量的優劣，不僅僅影響的是工程施工的控制目標和資源投入，還對投資額的控制和項目建成后的使用產生影響。工程產品屬一次性投資，因此，做好設計工作，以高質量的設計成果來實現工程項目，是設計階段投資控制的主要目標。

設計階段的重點是，嚴格設計控制好設計標準，必須以經批準的項建書、工可報告中的投資估算的總投資進行限額設計，不得隨意擴大設計標準，并做好初步設計概算。目前存在的主要問題是：一些設計單位往往照搬以往類似工程的方案，設計深度不能達到實際工程的需要，導致后期設計方案的變更，使概算與實際差異巨大。新材料、新設備的不斷更新，價格的變化，定額更新不及時，因而實際結算與設計概算的差額不斷增加。

具體的措施有：

（1）造價管理人員提早介入編制造價控制方案，并參與到設計中，與設計人員共同討論設計方案。

（2）如有必要，可進行設計招標，選擇好的設計單位、好的設計方案，從源頭上優化方案、控制造價。

（3）切實地做好限額設計工作，敦促設計人員必須通過經濟分析分析，優化設計方案，盡量做到分項限額，爭取以最少的投入獲得最大的效益。

（4）建設單位應及時組織相關單位對圖紙進行認真的會審，尤其是設計規模上的的浪費或者材料使用的不當，盡早糾正失誤和缺陷，不把問題帶到施工中去，減少不必要的設計變更。

2.3 施工準備階段

該階段的主要工作，根據項目的概算、設計圖紙、施工圖預算，結合實際情況，編制招標文件、工程量清單及招標控制價。目前，由于招標代理自身水平層次不齊，工程量清單、標底的編制水平不高，往往導致施工階段不可避免地出現變更，使合同金額發生變化，從而也導致不能完全按照合同進行造價管理。

招投標文件作為簽訂施工合同的基礎，是造價管理重要的依據之一，做好招投標管理工作是控制工程造價的基礎工作之一，具體措施有：

（1）根據《中華人民共和國招標投標法》等有關法律法規，規范招投標行為。

（2）選擇好的代理單位，建設單位應會同代理單位、財務監理共同進行建設項目的整體招標策劃工作，遵循“標段規模適中、有利于投標單位數量與質量的控制、有利于工程施工管理、有利于施工界面清晰、有利于投標單位合理有序競爭”的原則，合理劃分招標標段及確定招標計價模式和合同形式，盡量減少由于標段劃分不合理、工程界面不清晰等導致在工程實施過程中由于施工合同內容變更或續標等增加投資的不確定因素。

（3）編制能滿足工程建設施工招標計價需要的工程量清單，要能滿足控制實物工程量，便于合理確定和控制工程的造價，確定合同價款。

（4）選擇合適某工程的評標辦法，注意評標辦法與工程項目特點的結合，制定足夠細致的評標指標，避免投標人諸如綜合單價上作不平衡報價，造成不必要的損失。

（5）加強施工合同動態管理。細心研究合同條款，結合項目特點和建設單位實際情況，設想在合同履行中可能出現的問題，事前提出解決的措施。合同條款、用詞要準確，發包人和承包人的義務、責任、權利要寫清楚，工程師的職責要寫明白。

2.4 項目施工階段

加強工程量清單模式的招投標制度的執行，是對全過程造價控制中的施工階段管理的有力支持，鼓勵施工企業在同一的清單基礎上考慮自身企業的水平定價，有利于工程造價的控制。工程費用的主要投入在現階段的控制重點是加強合同管理，減少不必要的浪費。具體措施有：

（1）制定現場控制造價目標和體系，以批復概算為基礎，編制項目預算，“控制總量，合理調整”。根據工程建設的實際情況，對初步設計概算的各單項、單位、分部工程的量、價進行合理的調整，便于過程中管理和控制。分析確定合理的項目總投資控制目標值、分項工程控制目標值、設立每一個合同的控制目標值。

（2）加強合同管理，隨時掌握工程進展的實際情況，實施造價控制的跟蹤管理。

合同管理是一個動態的過程。在訂立工程合同前，細心研究合同條款，結合項目特點和實際情況，設想在合同履行中可能出現的問題，事前提出解決的措施，合同條款、用詞要準確，發包人和承包人的義務、責任、權利要寫清楚，工程師的職責要寫明白。

所有的建設活動都必須納入合同管理的范疇，合同文本盡可能采用標準合同文本，并結合項目實際情況進行修改、完善、盡可能使合同規范嚴密。

對合同經濟條款進行審核，重點審核計價模式、變更定價及結算辦法等條款是否合理。對招標時列為暫定金額（單價）的項目，應該作為重點項目加以控制，對價格、結算原則等應及早與中標單位達成一致并形成書面記錄，作為合同的組成部分。

約定建設工程要素價格波動風險條款，應根據上海市建筑建材業市場管理總站滬建市管（2008）39號文發布關于《工程量清單招標有關情況的說明（四）》的通知，對依法招標的項目，在招標文件或施工合同中明確約定建設工程所用的材料、建筑勞務用工的價格波動等承擔風險的范圍和幅度，以及超出約定范圍和幅度的調整辦法，將建設單位與施工單位的風險控制在合理的范圍內，避免在竣工結算時產生不必要的矛盾。

跟蹤每一個合同的執行情況，分析確定的項目總投資控制目標值、分項工程控制目標值、每一個合同的控制目標值實現情況進行分析對比，對已實施的工程內容是否會發生變更進行預測，對已經發生的偏差要進行原因分析，偏差較大的項目要重點查找原因。

（3）嚴格簽證制度，收集工程施工的有關資料，了解施工過程情況，協助項目單位及時審核因設計變更、現場簽證等發生的費用，相應調整預算控制目標；計算因設計變更、項目單位指令而產生的工程費用的增減，與承包單位商討合理的合同外工程變更金額，避免不合理的費用支出。

目前，工程項目變更中存在的問題有：工程變更通知的內容，只描述變更項目的內容、范圍和數量，而不是確定變更工作的具體費用，往往工程變更的影響要到竣工決算時才完全反映。很多設計變更是因為前期工作不到位造成的，設計變更主要是因為設計錯誤、遺漏和設計缺陷造成的，要嚴格執行設計審查制度，加強設計階段的控制管理。有些變更的確認，缺乏制約，隨意變更，必須嚴格規范變更的程序，應該根據設計變更辦法中對施工實施過程中的設計變更進行嚴格控制。

（4）對工程中采購的材料、設備，應在施工圖預算復核完畢后，計算確定總量及單價，對材料設備的市價進行動態跟蹤并及時調整，保證采購的材料、設備質量優良價格合理。對需要采購或者核定價格的材料、設備等，及時根據合同及有關規定進行詢價。

2.5 竣工決算階段

建筑工程竣工決算是整個工程造價控制最重要的環節。竣工決算必須如實的反映工程的實際造價，從管理角度看也反映承發包雙方對工程造價管理的水平和能力。竣工決算中常常碰到的問題是，施工單位利用各種方法要求變更工程或者變更單價，高估毛算，發包單位隨意變更工程，簽證單隨意簽，該簽證的不簽證，不該變更的隨意變更，過程中的簽證單往往不能及時地實施，到了結算的時候雙方互相扯皮。對于竣工圖的編制不夠重視，變更的內容不反映到圖紙上去，或者是明明沒有發生變更的，卻改動了圖紙。而有些結算人員不了解施工現場，也不到現場審核復查，只憑自己的想象做結算，結果往往與實際結2算價差距很大，這些情況的存在，對工程建設項目的使用和建設工程造價的確認的負面作用是非常大的。

針對可能發生的這些問題，解決的辦法有：

（1）加強對竣工結算的審核、對各類證明資料合法性、合規性的審查力度。

（2）對合同的暫定金部分的工程量計算；處理遺留的工程變更及索賠事項的評估、計算、談判工作；評估施工單位執行合約的情況，扣減施工單位未完成和不符合要求的部分；加強其他費用管理、督促及時簽訂相關合同。

（3）對其他費用的審核，合同價的計算有計費標準、無計費標準的情況區別對待,具體控制措施有：對有計費標準的合同，以計費標準為依據進行審核；對無計費標準的合同，可以通過議標、比選的方式確定合同價。

3 結語

顯然，在建設項目建設及投資控制，應以主動控制為前提，以設計階段控制為重點，對項目投資進行全過程的控制，才能更有效地節約建設資金。立項開始到竣工決算，每一個階段的側重點不同控制措施也不同，根據各階段的主要工作特點結合項目本身的實際情況，制定切實可行的控制措施，才能有效地控制工程造價，節約投資，減少浪費。

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