深化改革更好地發揮產業政策作用

■ 李文增

（天津市經濟發展研究所，天津300202）

深化改革更好地發揮產業政策作用

■ 李文增

（天津市經濟發展研究所，天津300202）

3月24日的2013中國發展高層論壇上，國家發展改革委副主任朱之鑫的發言剛剛結束，北大經濟學教授張維迎就向朱之鑫拋出一系列問題：新一屆政府下的發改委，會不會重新反思產業政策，會不會重點放在怎么創造更好的公平環境，會不會反思自己的功能，會不會像張高麗副總理講的那樣給市場放權，給企業放權，發改委自身怎么去改革。朱之鑫副主任回答道：是不是所有的產能過剩都是由于產業政策造成的呢？我想這個恐怕值得商榷。是不是所有產業政策中都產生了大量腐敗，也值得商榷。張維迎教授與朱之鑫副主任的爭論實際反映了這么幾個問題：何為產業政策？產業政策的作用是什么？產業政策能否發揮好產業結構的調整作用？以及如何更好地發揮產業政策對產業結構的調整作用？

1 何為產業政策？產業政策的作用是什么？

所謂產業政策一般是指國家根據國民經濟發展的內在要求，調整產業結構和產業組織形式，從而提高供給總量的增長速度，并使供給結構能夠有效地適應需求結構要求的政策措施。產業政策是國家對“經濟” 經濟進行宏觀調控的重要機制。

產業政策的作用主要有以下三個方面：一是調控經濟結構。即調控產業結構、產業組織結構、產業區域布局結構，使社會資源在各產業、行業、企業、地區之間得到合理配置，逐步實現產業結構的優化。二是影響經濟的長期發展。即改造產業結構，實現產業結構的優化，促進經濟的增長。主要包括產業結構政策、產業組織政策、 產業區域布局政策。每一種具體政策都以市場機制的調節為依據，對市場起著直接調控、對企業起著間接調控的宏觀作用。三是調節供給。即通過促進或限制某些產業的發展，改造產業結構，調整各產業之間的相互關系，使供給總量和結構都能滿足需求，實現供給和需求的總量、結構的平衡。

總之，在市場經濟運行中，產業政策具有導向作用。這種導向作用主要是：調整商品供求結構，實現市場上商品供求的平衡；通過差別利率、稅率等信貸和稅收傾斜政策對資金市場和商品市場的經濟運行進行調節，有助于資金合理流動和資源優化配置，可以打破地區封鎖和市場分割，促進區域市場和國內統一市場的發育和形成。

2 我國未能避免嚴重的產能過剩和重復建設是不爭的事實

我國目前不僅鋼鐵、水泥等傳統產業出現嚴重過剩，而且新興產業的風電和光伏制造等新能源產業也出現了產能過剩。就如張維迎教授指出的：“最近中國的光伏產業處于嚴重危機當中，領頭企業無錫尚德已經破產。我們知道過去十多年，從中央政府到地方政府以產業政策的名義，給這個行業和這些企業大量的資金和其他方面的支持，這個危機與政府的產業政策有關，或者一般地講，就我觀察，我們的產業政策本身很多是不成功的，今天我們很多產業能力過剩是過去產業政策導致的結果。我們也進一步看到，政府產業政策已成為腐敗和尋租的重要根源。”

盡管國家發改委的朱之鑫副主任對張維迎教授提出的產業政策質疑進行了辯護：“完全達到100%的平衡我說是一種理想主義，可能是我們原來最早的計劃經濟想法。”但我國一些行業的重復建設和產能嚴重過剩，且不是一般性的產能過剩，是不爭的事實。

張高麗副總理的講話也間接地反映了此方面的問題：“中國財政收入去年已經到了11.7萬億人民幣，去年M2達到97.8萬億，這個數量已經不小了，關鍵是怎么把這個錢用到刀刃上，使它發揮最大的經濟和社會效益。不能把這個錢用去搞重復建設，用去搞產能過剩。所以很重要的是我們要把這個錢用好，用到該用的地方。”

3 我國產能過剩的主要根源

近些年我國政府部門，特別是發改委也下了極大的力量，通過運用產業政策對產業結構進行了調整，但仍出現了較嚴重的產能過剩。在市場機制較為完善的條件下，產能過剩問題會隨著供應過度→價格下跌→供應下降的同時需求亦有可能上升→價格上升→供應和需求再調整的路徑，而逐步緩解甚至接近消失。但我國經濟長期存在的產能過剩和重復建設問題，顯然有許多獨特、深層次的成因。

3.1 國際產業轉移對我國產能過剩的影響。隨著全球化趨勢的深化，世界性產業重組步伐加快，發達國家利用掌握先進技術和既有發展基礎的優勢，把能源消耗多、環境污染重、附加價值低的產品大量轉移到國外，而集中各種生產要素，發展高新技術產業和附加價值高的產業。我國在承接國際產業轉移的過程中，由于種種原因，一些地方集中新上了許多發達國家轉移出來的此類產業。特別是其中的鐵合金，我國的鐵合金生產、消費、出口分別占世界的40%、30%、30%。但是，這種高耗能、高污染產品的出口，越來越受到國際社會的反對，因此產能過剩在所難免。

3.2 買方市場形成后缺乏有效調節機制。近些年隨著我國總體生產能力的增強，我國買方市場逐漸形成。進入新世紀以來，供大于求的行業也在逐漸向更多的領域延伸。在買方市場條件下，市場通過價格競爭實現利潤，以利潤的增加吸引生產要素轉移，生產要素過多集中于某一行業，一旦超過市場需求，就產生了產能過剩。比如鋼鐵、水泥和電解鋁等就是我國買方市場形成后缺乏有效調節機制形成了過剩。

3.3 生產要素價格偏低且定價機制不合理。一是土地作為重要的生產要素，市場化程度較低。尤其在工業用地市場，尚未形成完全意義上的市場定價機制，有的地區即便建立了市場定價機制也難以真正執行。二是資源價格未能真實反映資源市場供求關系和資源的稀缺程度，致使資源要素價格偏低，尤其是環境資源成本相對較低，容易形成生產擴張和產能過剩。三是資金供給寬松。我國銀行的信貸資金成本仍相對較低，加之近年來銀行體系流動性總體寬松成為常態，對于那些能比較容易從銀行獲得信貸資金的國有機構投資者來說，更是具備較強的投資沖動。四是從國際比較來看，我國勞動力價格尤其制造行業的勞動力價格明顯處于國際較低水平，也容易形成競爭性擴張和產能過剩。因此，土地、淡水、能源、資本、人力等生產要素價格形成機制存在問題及其改革不到位，價格杠桿難以有效發揮作用，不能抵制反而助長了盲目投資、重復建設。一些重要行業市場準入標準不健全，且由于地方保護主義，致使依法行政、依法監管，以及國家產業政策的作用被大打折扣。

3.4 經濟評價體制存在問題。在經濟快速發展過程中，一些地方政府和企業，在新上項目時，對發展規劃、產業政策、市場供求情況掌握得不好，急功近利，盲目攀比，把投資規模和增長速度作為評價政績的主要指標，有的甚至違反客觀規律，不顧未來效果地干預企業活動，跟風投資，盲目擴張。

3.5 投資體制存在問題加劇產能過剩。一是投資高速增長形成的產品需求動力仍高于產能過剩形成的價格下拉壓力。不論是政府部門，還是企業的投資沖動均因此難以得到有效遏制。尤其是近年來在對GDP拉動效果最快的城建領域和上游產業千方百計地上項目，客觀上導致區域經濟結構趨同，全國范圍內的產能過剩加劇。資本密集型行業相對更容易出現產能過剩，地方政府對資本密集型行業的投資偏好極易引發或者加劇產能過剩。加之中國的破產制度不完善，產能過剩內生的調節機制尚未建立，投資體制尚未獲得有效改革，導致我國產能過剩具有長期性和復雜性。二是投資體制導致的行業結構不盡合理導致產能過剩。這種過剩一般表現為投資過剩和投資不足，以及產能過剩與產能不足并存。例如農、林、牧、漁業投資占城鎮固定資產投資的比重不足2%，教育、衛生、社保投資占城鎮固定資產投資的比重在3%左右。投資結構失衡導致工業生產性行業和基礎設施相關行業產能過剩日漸加劇的同時，農業、教育、衛生及社保類行業的需求因為投資不足而遲遲得不到較好的滿足。三是投資和消費兩大需求結構失衡形成產能過剩。近些年我國為應對歐美國家的金融危機，及應對國際經濟等外部需求不足，采取了加大國內投資的擴大內需政策措施。但這種政策措施是一把雙刃劍，一方面確實擴大了內需，另一方面又擴大了產能，為以后的產能過剩埋下了隱患。我們今天形成的鋼鐵、水泥，甚至先進的光伏產業產能過剩，有不少是在2008年以后為應對危機采取的擴大國內投資的結果，是投資對消費的“擠占”效應。

3.6 中國式的特殊性產能過剩。一是行政壟斷和自然壟斷形成中國式的行業整體性產能過剩。由行政壟斷和自然壟斷等引發的“暴利效應”，導致某些有行政壟斷和自然壟斷且有“暴利傾向的行業”的投資不斷膨脹，社會資金也加倍流入這些部門，最終導致這些行業產能的過度擴張。如果出現了行政壟斷與自然壟斷的相互結合，問題會變得更加嚴重，會出現產能過剩與價格扭曲的雙重矛盾，如房地產業、鋼鐵、汽車、能源行業等都存在著這樣的現象。二是中國式的爆發式產能過剩。近年來，我們也經常看到一些很有發展潛力的行業在一夜之間是如何變成產能過剩行業的。風電、多晶硅等新興產業出現重復建設問題，就是最好的寫照。

3.7 產業政策存在不完善問題。一是原有的產業投資政策不完善形成產能過剩。例如鋼鐵行業，一些規模較大的國有企業通過擴大投資和兼并重組，試圖使規模進一步擴大，形成更大的競爭力和市場份額，而一些技術水平不高，控制污染能力不強，成本卻相對較低的中小企業仍在擴張生產，從而使鋼鐵行業的生產過剩進一步加劇。產業政策在“國進民退”和“民進國退”問題上爭論不休和搖擺不定。盡管后來國家發改委提出不論是國有還是民營，一律以科技水平、環保等為準入標準的產業政策，但鋼鐵行業的產能過剩已成事實，不是一朝一夕能解決的。二是我國現行的產業政策過多地向制造環節而非研發核心技術領域傾斜。例如光伏產業曾是我國短缺且亟待發展的新興產業，但我國的產業政策卻較大地向光伏產業的制造領域而非研發核心技術領域傾斜，這不僅影響到光伏制造企業，而且影響到金融機構。截至2013年2月底，包括工行、農行、中行等在內的9家債權銀行，對全球最大的光伏組件制造商無錫尚德的本外幣授信余額折合人民幣已達71億元，由于無錫尚德缺乏核心技術，在國際市場上競爭力不強，最終破產重整而遭到重大損失。三是我國現行的產業考核政策存在問題。導致我國產能過剩形成的一大主體不僅包括廠商而且還包括很多地方政府，當GDP不僅是政府考核的經濟目標而且也是政府行動的指南時，各級地方政府實現經濟目標的“最好途徑”就是通過投資增長拉動地方經濟增長，由此導致各地方過度投資、惡性競爭及產能擴張——產能過剩局面變得難以控制。

4 抑制重復建設和產能過剩的對策建議

我國產能過剩既有國際經濟運行的外部因素，也有國內經濟體制改革不到位的內部因素，還有政府產業政策運用不完善、不到位的因素影響。因此，一方面要深化改革，另一方面要完善政府產業政策，發揮政府產業政策在抑制重復建設和產能過剩中的作用。

4.1 要解決導致中國式產能過剩產生的思想根源。一般認為，導致產能過剩的根本原因是經濟增長方式的不合理。這確實是個重要的原因，但更重要的原因是主導經濟增長方式的思想問題。在GDP崇拜的思想作用下，面對國際產業轉移等影響，既忽視了“增長的極限”，忽視了人、自然、社會之間的相互關系，也忽視了生產能力與經濟需求之間的相互關系。因此，要解決中國式產能過剩，必須消除GDP崇拜的思想根源，轉變政府的經濟增長模式。

4.2 政府要不斷改善宏觀經濟管理。一是在宏觀調控政策上，應在充分發揮市場機制作用的基礎上，更加注重運用經濟和法律手段。包括完善行業規劃，以增強銀行貸款、供地、環評的科學性；制定相應的市場準入標準，包括環保、能耗、水耗、資源綜合利用和安全質量技術、規模等標準，以促使新上項目提高質量和水平。二是搞好區別對待、有保有壓。“壓”要有力，“保”要堅決。“壓”包括原則上不批新上產能過剩項目；提高對產能過剩行業的市場準入標準；要規定每年淘汰落后產能指標，并分解到各地方政府，同時進行考核和評價；“保”包括對市場短缺的生產項目要擴大生產，保證供應。三是研究建立對在競爭中敗下陣來的破產企業實施救助的辦法和機制。包括對下崗職工進行培訓，給予信息引導，幫助解決銀行貸款呆壞賬問題。

4.3 要建立解決產能過剩的市場環境。產能過剩是市場經濟條件的產物，應該用市場經濟的方法來逐步解決。一是逐步形成產業競爭的市場結構，實現資本和品牌的有效集中，形成市場機制的自我校正；二是要逐步改變經濟行政壟斷與自然壟斷問題，減少“暴利行業”產生的市場制度；三是減少政府對GDP的直接控制和干預，根本扭轉政府只有靠投資才能推動經濟增長的固有觀念和方式。

4.4 深化投資體制改革，逐步減少政府部門的生產性投資規模。政府部門本是市場經濟的裁判員，要運用規則和產業政策去引導和調節市場，當市場出現短缺時，政府部門通過產業政策鼓勵社會生產，反之，當市場出現過剩時，政府部門通過產業政策限制生產。然而當政府部門生產性投資規模過大，社會生產出現過剩時，政府部門運用產業政策調節社會生產時，就會處于被動地位。因此，逐步縮小政府部門生產性投資規模，鼓勵民間資本進行社會需求的生產性投資，是更好地運用產業政策，抑制產能過剩的重要途徑。政府生產性投資減少后形成的富余資金，可一方面投入到社會保障，鼓勵人們放心而無后顧之憂地擴大消費，平衡產能過剩；另一方面可作為調節發展基金，專門用于鼓勵短缺行業的發展補貼，這種補貼不僅引導普通企業，而且引導金融企業，引導整個市場迅速進入短缺行業。當然我們以前也出現過補貼后的行業出現新的產能過剩情況，是補貼選錯了方向，這是另一個問題，需要政府部門運用市場化的思維方式，在堅持調查研究的基礎上，不斷適應市場變化，不斷調整鼓勵和補貼方向，達到鼓勵和補貼的效果。

（作者為天津市經濟發展研究所金融發展研究中心主任、研究員）