城市建設中“農轉居”居民的就業問題
——以河南省洛陽市新區為例

丁澤勤

（河南科技大學 馬克思主義學院，河南 洛陽 471023）

【中原經濟區建設】

城市建設中“農轉居”居民的就業問題
——以河南省洛陽市新區為例

丁澤勤

（河南科技大學 馬克思主義學院，河南 洛陽 471023）

城市新區建設中，城市郊區農民的土地被政府征用，失去土地的農民成為“農轉居”居民，他們需要實現新的就業。由于現行就業制度、社會就業環境和自身的原因，他們的就業具有就業率偏低、穩定性差，就業區域狹窄、技術含量低，希望的就業途徑和實際的就業途徑存在矛盾以及就業收入和就業期望值差距較大等特點。在促進“農轉居”居民就業問題上，應特別強調政府的責任，政府應該加速經濟的發展，拓寬就業渠道；建立、完善相關的法律法規；樹立統籌理念，建立常態機構；提高“農轉居”居民素質和實用技術能力；支持”農轉居”居民實現自主創業。

洛陽市；城市建設；“農轉居”居民；就業

河南省“十二五”發展規劃綱要，把加快新型城鎮化作為“三化”協調科學發展的引領，和建設中原經濟區的關鍵性、全局性戰略舉措，并把建設復合型城市新區作為推進城鄉建設加快城鎮化進程的重要突破口。規劃綱要提出，首先要加快鄭汴新區建設，到2015年，鄭汴新區生產總值將達到1 500億元，人口達到270萬人；其次是推進洛陽新區建設，到2015年，洛陽新區生產總值達到600億元，人口達到110萬人。同時，加快推進焦作、許昌、漯河、南陽等新區建設，支持其他符合條件的市規劃建設城市新區。隨著各城市新區規模的不斷擴大，市郊農民的土地被大量征用，失去土地的農民成為新的城市居民（本文稱他們為“農轉居”居民），幫助他們解決就業問題，已成為新區建設順利推進的關鍵。

一、“農轉居”居民的就業現狀

2012年，本課題組首先深入洛陽新區“農轉居”居民聚居的龍祥、龍富、龍和、龍盛等小區的138個家庭進行問卷調查，涉及人口596人，平均每戶人口4.31人，其中男性336人，占被調查人數的56.4%；女性260人，占被調查人數的43.6%。通過此項調查，我們首先了解了洛陽新區“農轉居”居民的基本信息、受教育情況和就業基本情況。其次，課題組成員先后多次走訪洛陽新區建設開發辦公室、洛陽新區工委和管委會等職能部門，了解政府安置“農轉居”居民就業的情況和相關政策。同時，還走訪了陳李寨、范灘村等村委會，以及龍祥、龍富等小區的社區服務機構等，進一步了解相關問題的實際情況。

（一）就業率低、穩定性差

“農轉居”居民就業年齡和就業情況見表1。由表1可以看出：（1）洛陽新區“農轉居”居民年齡分布情況較為合理。從年齡段的分布情況來看，16－25歲年齡段、26－35歲年齡段、36－45歲年齡段及46－55歲年齡段人數較多，共計371人，這些青壯年勞動力占被調查人數的62.25%。這既說明當前農村勞動力資源豐富，也說明了“農轉居”居民面臨的就業壓力很大。（2）在596人的調查對象中，實現就業的人數有253名，占調查人數的42.5%；未就業的343人，占被調查人數的57.5%。（3）16－55歲的青壯年勞動力371人，就業的247人，占這個年齡段人數的66.58%；未就業的人數是124人，占這個年齡段人數的33.42%。（4）16－65歲的有勞動能力年齡段（據課題組調查了解，農村身體健康的男性勞動力一般會持續從事農業生產到65歲左右）的人數445人，實現就業的253人，占這個年齡段人數的56.85%；未就業人數是192，占這個年齡段人數的43.15%。據中華人民共和國國家統計局2013年2月22日公布的《中華人民共和國2012年國民經濟和社會發展統計公報》：2012年“年末全國就業人員76 704萬人，其中城鎮就業人員37 102萬人。全年城鎮新增就業1 266萬人。年末城鎮登記失業率為4.1%，與上年末持平”。調查統計的數據雖然與國家統計局公布的失業率在統計方法上有不同，但作為參考，可以說明洛陽新區“農轉居”居民的就業率很低。

已就業“農轉居”居民一年內工作流動情況見圖1。從圖1可以看出，已經就業的“農轉居”居民在一年中工作沒有發生任何變化的占被調查人數的46.15%，不到被調查人數的二分之一。而工作發生變化的占被調查人數的53.85%，其中17. 4%的被調查者工作變動在3次以上。說明“農轉居”居民就業缺乏穩定性，臨時性就業的特征比較明顯。

與洛陽新區建設同步出現的房屋開發，各單位的建筑建設工程，給一部分“農轉居”居民提供了就業機會，他們中的一部分從事運輸、裝修、綠化、裝卸或擺地攤等短期的臨時性的工作。這類工作是一部分“農轉居”居民選擇的就業方式。但是，這種工作方式很容易受季節性或者市場需求等因素的影響，使其就業不穩定或者直接造成失業。而且，由于外地人員的大量涌入，給他們的就業也帶來了一定影響。頻繁的工作變動不僅浪費了大量的精力和財力，而且讓“農轉居”居民沒有安全感，因為在不斷的變更工種和工作單位的過程中，“三金”無法得到保證，基本權益得不到保障。

（二）就業區域狹窄、技術含量低

“農轉居”居民希望就業的區域見表3，已就業“農轉居”居民就業區域表4。

從表3、4可以看出，“農轉居”居民在選擇“希望的就業地點”時，83.56%的人選擇希望在洛陽新區就業，10.35%的人選擇在洛陽市內就業，這兩項就占了被調查人數的93.80%，并且48.58%的人確實實現了在洛陽新區就業的愿望，36.84%的人實現了在洛陽市區就業的愿望。很明顯，“農轉居”居民在就業時，多選擇離家近、環境比較熟悉的地方，并且越近越好。究其原因，多數被調查認為，過去雖然是農民，但與農民工畢竟不同，現在在城市都已經有房子住，另外，過去生活也比較平穩、沒有外出打工的習慣，就近找份工作，可以避免外出打工的房租以及生活的不習慣，降低生活成本，減少風險。同時調查中還發現，“農轉居”居民不希望去郊縣打工。他們認為郊縣的工作是很苦很累的工作，是當地人都不愿干的工作，并且工資比較低。

“農轉居”居民在洛陽新區或市內從事的工作，除了前面提到的運輸、裝修、綠化、裝卸外，還有營業員、保潔、烹飪（飯店廚師或簡單飲食）、汽車保養與美容、家政和保安等，都是簡單的體力勞動。一部分自主創業的，主要集中在開旅館、開雜貨鋪、開茶社、做小買賣、賣菜等，幾乎沒有技術含量。

（三）希望的就業途徑與實際存在矛盾

“農轉居”居民實際就業途徑和希望的就業途徑分別見表5和表6。

從表5可以發現，“農轉居”居民最希望的就業途徑是自己投資創業，其他依次是想讓政府幫助安排工作、自己找工作、希望熟人幫助找份工作，排在最后的是通過中介公司介紹工作。但由表6可以看到，土地被征用后，洛陽新區“農轉居”居民主要通過自己投資創業或者經過熟人介紹和自己找工作給人打工的方式實現就業，3項占到“農轉居”居民就業途徑的93.92%。而通過勞務中介或政府安置實現就業的僅占6.26%。表明“農轉居”居民自己創業的愿望非常強烈，對政府介紹的工作的信任度比較高，實際就業途徑反映了傳統的政府直接安置就業對中介的信任度非常低和對中介的不了解，或者對中介的收費心存芥蒂。途徑的有限性和市場經濟條件下的無奈。

總之，“農轉居”居民希望的就業方式和實際的就業方式之間存在較大差距。

（四）就業收入與期望值差距較大

“農轉居”居民就業收入期望值與已就業“農轉居”居民實際收入情況見表7、8。

由表7、8可以看出，“農轉居”居民對就業收入的期望值與實際收入差距較大。

二、影響“農轉居”居民就業的因素

（一）現行就業制度排斥“農轉居”居民就業

我國的勞動力市場是三元分割的。現行勞動力市場大致可分為體制內中高端人才市場、一般技術人才市場和普通勞動力市場。前兩種勞動力市場都設定了一定標準的準入門檻，對入職的勞動力均設定了明確的學歷或者職稱條件要求，特別是體制內中高端人才市場，入職條件更為嚴格，一般采取“凡進必考”的競爭性準入原則。而“農轉居”的勞動力大多屬于低學歷、沒有技術職稱的人員，根本進不了人才市場。按照我國現行《土地法實施條例》中關于對被征用土地農民的就業安置方式有三種：一是用土地換就業，即由征地單位吸納“農轉居”居民就業。而洛陽新區入住單位，大多屬于體制內企事業機關，入職條件需要較高學歷要求和技術職稱條件，“農轉居”勞動力基本不具備這個條件。雖然洛陽市政府有關政策要求每家由政府安排1人就業，但在目前市場化的用工制度下這種規定形同虛設。二是由農民所在鄉村集體負責安置的方式。“農轉居”居民由于土地被一次性征完，原來的鄉村集體經濟已不復存在，這種安置方式對“農轉居”居民就業也不適應。三是對征地農民一次性貨幣補償方式，這種安置方式是將征地補償費一次性支付給被征地的農民。洛陽新區建設中基本上遵照這種方式，一次性補償，由于農民土地被一次性征完，同時他們將被轉為城市居民，城市生活需要有房子，所以，他們的補償基本上都變成了房子。

在現行的勞動用工制度下，我國政府十分重視對弱勢就業群體的特殊保護，針對這些特殊群體的就業相繼出臺一些特殊優惠。比如，對于下崗再就業人員，政策給予許多特殊優惠。針對高校連續多年擴招形成的巨大就業壓力，政府相繼出臺很多扶持大學生就業的政策和措施。“農轉居”居民既沒有大學畢業生就業的學歷、年齡優勢，也沒有城市下崗人員的優惠政策，必然處于顯著的不利位置。

由于就業環境不利，“農轉居”居民在就業地點的選擇上首先是洛陽新區，其次是老市區，其主要原因就是“離家近，可以降低生活成本”。但這些地區的經濟發展環境和就業競爭環境都不利于其就業。

1.主就業區的就業環境不利

“農轉居”居民主就業主要區域經濟結構和就業單位，對其就業不利。第三產業向來被認為是國民經濟中投入少、吸收勞動力能力最強的領域。但洛陽的經濟結構嚴重制約了“農轉居”居民主就業。就洛陽地區的產業結構來看，第二產業產值比重高達60%，嚴重偏高，而服務業產值比重不足30%，又顯然偏低。尤其是洛陽新區，由于政府主導，入住單位以體制內的企事業單位為主，而這些單位是排斥“農轉居”居民主就業的。當然，新區也吸納了不少制造行業的企業入住，雖然這些單位對勞動力入職條件相對較低，但也需要一定的職業經驗和技術條件。

2.主就業區的就業競爭激烈

每年有大量農民工涌向洛陽市區和洛陽新區，對“農轉居”居民的就業形成競爭。在這種競爭中，“農轉居”居民處于劣勢地位。農民工有年齡上的優勢，他們大多是16－45歲之間的青壯年。同時，他們的工資要求要低于“農轉居”居民，他們進城意愿十分明確，就是在城市中賺錢然后拿回家里去，只要能賺到錢，再苦再累再臟的活，也不會輕易放棄，他們幾乎包攬了建筑業、加工制造業、服務業等技術水平較低行業的各種崗位。

“農轉居”居民與洛陽的城市下崗工人相比，其就業劣勢依然明顯。下崗工人長期生活在城市，受過工業文明和城市文明的熏陶。過去的工作使他們擁有一定的技能，在城市中受教育的機會也高于城郊，文化水平和素質都遠遠高于郊區農民，同時他們擁有相對較多的社會關系資源。

（四）“農轉居”居民的自身原因分析

1.就業準備不充分

“農轉居”居民的前身是農民，對土地的依賴程度很高，所擁有的生產經驗和勞動技能都是與農業生產相關的，現在突然失去了所有的土地，身份也由農民變成了城市居民，需要重新就業，并且要“走向市場”，走向一個完全陌生的領域參與競爭就業，對此，他們毫無準備。

2.學歷低，非農業勞動技能欠缺

洛陽新區建設中“農轉居”居民除老人和學齡前兒童基本上都接受了不同程度的教育，但受教育水平整體偏低，小學和初中畢業的占比例較大，其中初中畢業的占調查人數的66.6%，高中、中專，以上的只占被調查人數的17.4%，特別是大專以上的只占被調查人數的2%。這嚴重限制了“農轉居”居民的就業和行業選擇。

3.自主創業有困難，對政府依賴較強。

“農轉居”居民最希望的就業途徑是自己投資創業，但是他們認為要實現投資創業必須依靠政府。目前影響他們投資創業的最大障礙是缺乏資金，其次是缺乏技術。他們希望政府能出面協調解決資金問題，并在政策上如稅收、各種管理費上實行優惠，同時希望政府能為他們提供技術和信息服務，幫助他們實現自主創業的愿望。

4.缺少社會關系網絡支持

從已經就業的“農轉居”居民的就業途徑看，征地后利用熟人、朋友和家庭親戚關系找到工作的占調查總數的30.36%。訪談中得知，這30.36%的就業者中的大部分都是通過各種熟人托關系安置的，甚至有的時候還要給熟人或熟人介紹的人送禮行賄。特別是離家近、收入好、清閑又穩定的工作更是需要有熟人介紹。“農轉居”居民在失地以前主要靠種植農作物生存，長期從事農業勞動形成的封閉、狹隘和交往不廣泛的現狀在失去土地后依然存在，他們接觸和交往的人群依然在原來社交圈中，這種狀況對他們的就業極其不利。

三、“農轉居”居民的就業對策

在促進“農轉居”居民就業問題上，應特別強調政府的責任，無論是中央政府還是地方政府都有保障“農轉居”居民就業的職責。

（一）建立、完善相關的法律法規

“農轉居”居民就業帶來的挑戰和問題并不完全來自“農轉居”居民本身，一個重要的原因是我國現有的政策體系不能滿足“農轉居”居民的就業需求，這使得政府政策的調節成為解決“農轉居”居民就業問題的必要手段。

首先，要把“農轉居”居民納入與原城鎮居民統一的公共服務體制。農民失去土地之后，在城里獲得一套住房，并成了城市居民，所以，政府要使這些新的居民享受城市社保和與原城鎮居民統一的公共服務。

其次，建立“農轉居”居民的就業促進制度。國家要結合實際情況，加快解決促進“農轉居”居民的穩定就業、職業介紹、職業培訓、失業保險、反就業歧視等方面法律的配套立法工作。地方政府要建立具體解決“農轉居”居民就業問題的可操作性強、可行性大的政策項目扶持制度、就業培訓制度、就業信息服務平臺和鼓勵“農轉居”居民自主創業的優惠政策等。

第三，改革征地制度和補償安置制度。政府要依法完善土地征用程序，使那些不符合土地征用程序的土地不能被征用，整體上減少“農轉居”居民的數量。改革征地補償費的測算方法，提高征地補償費的數額，同時，要完善補償費用的發放方式和使用方式。

（二）加速經濟發展，拓寬就業渠道

經濟發展是解決就業問題的根本。“農轉居”居民勞動力的流動性比較差，他們的住宅、主要的社會關系基本上就在原來生活的地方，他們中的絕大部分也希望在離家較近的地方就業。政府要大力發展地方經濟，洛陽市委、市政府，洛龍區委、區政府在洛陽新區建設中要以省委、省政府的“兩大跨越”和中原城市群發展戰略的提出為契機，大力發展洛陽經濟，特別是要大力發展第三產業。

（三）樹立統籌理念 建立常態機構

首先，樹立統籌的基本理念。“‘統籌’即是要統一籌劃，既要進行空間意義上的統籌，也要進行時間意義上的統籌”。［1］“農轉居”居民就業問題，不單單是就業的問題，還關系到經濟發展問題、政府政策問題、“農轉居”居民自身的問題。所以，在解決“農轉居”居民的就業問題時，必須堅持全市一盤棋、全區一盤棋，從全局上去考慮，從經濟布局規劃到項目立項考察，從企業建設到勞動力的需求培訓，統一考慮，統籌兼顧。特別是作為勞動力市場的調節者，可以利用政策杠桿合理調整分配就業機會，確保”農轉居”居民作為勞動力市場上的弱勢群體獲得必要的就業份額。同時，要建立權威的常態統籌機構。“農轉居”居民就業問題在具體操作中也不是某一個部門可以完成的。政府必須建立一個權威的常態的統籌機構，對“農轉居”居民就業做到統一安排、分頭落實執行。

（四）加強職業培訓，提高就業技能和素質

針對“農轉居”居民學歷低、非農業勞動技能欠缺的現狀，加強職業培訓，提高“農轉居”居民的就業技能和素質，促進“農轉居”居民職業穩定，增強其職業安全感，提高“農轉居”居民素質和提高其非農業勞動技能成為解決其就業問題的關鍵。

首先，注重新一代“農轉居”居民的教育。政府要加強領導，制定相關政策，采取有效措施，保證“農轉居”居民中的學齡兒童完成義務教育。同時，鼓勵初中畢業生繼續接受高中教育，對未升入大學的學生，要鼓勵他們讀職業技術類的學校，以提高新一代“農轉居”居民的整體素質。其次，加強就業教育和就業培訓。政府要多方籌集就業培訓資金，為“農轉居”居民就業培訓提供經費保障。要根據“農轉居”居民不同的年齡、文化程度、接受能力、崗位性質等，采用不同的培訓模式和方法。“農轉居”居民就業培訓內容要做到實用、多樣。

（五）支持自主創業

“農轉居”居民在就業問題上對政府的依賴性很強，但在市場經濟條件下政府解決就業的能力是極其有限的。政府應該鼓勵、引導和支持“農轉居”居民自主創業，這是一條“農轉居”居民可持續就業的重要途徑。

首先，政府要多途徑激發“農轉居”居民自主創業的熱情與信心。如通過樹立成功創業的榜樣，示范、教育和引導“農轉居”居民自主創業。其次，幫助“農轉居”居民多途徑融資，解決他們自主創業的資金困難。政府應通過有效整合存在于“農轉居”居民家中的閑散資金、培育資金合作互助組織、扶持創建“農轉居”居民創業基金和建立“農轉居”居民貸款的信用擔保體系等方式幫助“農轉居”居民實現自主創業。［2］第三，政府應該在創業的場地、稅收、管理費用等方面為“農轉居”居民就業提供便利。

［1］彭希哲，胡湛.公共政策視角下的中國人口老齡化［J］.中國社會科學，2011，（3）：121－138.

［2］鄧國取.城市新城區建設進程中失地農民自我創業分析與評價——基于洛陽市洛南新區的調研與思考［J］.城市發展研究，2009，（12）：63－69.

Em p loyment about Farmer Residents in the Construction of New City Districts——Taking Luoyang City in Henan Province as an Example

DING Ze-qin

（School of Marxism，Henan University of Science and Technology，Luoyang 471023，China）

In the process of construction of new city districts，some suburban farmers become famer residnets because their land is requisitioned by the government，and they need chances to be reemployed.Because of the current employment system，the social employment environment and other reasons，the employment indicates some features such as low rate，lack of stability，few opportunities，low technical skills，contradictions between desired ways of employment and actual ones，and the gap between income nad expections.To solve the problem，it is proposed that the government should bear the vital responsibilityto speed up economic development，to broaden employment channels，to establish and perfect relevant laws and regulations，to practice the coordinate ides，to establish normal institutions，to improve the quality of farmer residents，and to support their self-employment.

city construction；farmer residents；employment

F321；F323.6

：A

：1672－3910（2013）05－0014－06

2013－06－22

河南省科技廳科技計劃項目（132400410322）

丁澤勤（1962－），女，河南鄧州人，副教授，主要從事馬克思主義中國化研究。