晚清河南災荒救助體系的特點及成效

孫訓華

(鄭州航空工業管理學院思想政治理論教學部，鄭州450015)

河南作為中原腹地，獨特的地理區域結構以及水文狀況分布，決定其在歷史上是一個水、旱、蝗等災害多發的地區，尤其晚清時期是河南自然災害的高峰期。盡管晚清政府依然延續前清的賑災體制和救災措施，但是國力漸微加上內憂外患不斷等諸多因素，使得清政府在災荒救助體系方面出現了一系列重大變化。河南是近代中國災荒救助的一面鏡子，分析晚清時期河南災荒救助的特點和成效，對全面深入了解近代清政府災荒救助體系有著非常重要的價值。

一、災荒救助的主要措施

近代河南災害頻繁，百姓流離失所。面對災情開展的大量救災工作，盡管成效不一，但都充分體現了社會各界對河南災荒所給予的關注和重視。

(一)官方

晚清時期，無論頻率還是程度，河南受災均較以往有明顯增加。清政府出于鞏固統治的需要也采取了相應的災荒救助措施。其一，緩征“地丁錢糧”、“正雜額賦”。緩征是封建中央政府荒政措施中最常用的手段，也是對河南救助的主要手段。道光二十年(公元1840年)河南陰雨連綿，黃河漫溢，水災嚴重，清政府諭令對受災嚴重的安陽、內黃等17州縣緩征“正雜額賦”。翌年六月，黃河于祥符三十一堡決口，水圍開封八個月，泛濫千里，“河南水災，豫楚一路，饑民甚多，行旅大有戒心”。［1］鑒于此災情，清政府先后發布諭旨緩征祥符等56州縣地丁錢糧。其二，開設粥廠。作為一種急賑措施，粥廠的開設在一定程度上確實起到了救人活命的效果，但面對著擁有數千萬人口的大省，僅是杯水車薪。光緒二年(公元1876年)五月，河南旱荒嚴重，災民涌向開封以求活命。按照慣例，開封共設立8處施粥廠。其三，截留京餉及漕折銀。作為傳統農業大省，河南經濟落后，救災資金捉襟見肘，截留京餉和漕銀便成了臨時救助手段。光緒年間，“河南亦被旱災。復準李慶翱所請，暫留未解京餉及漕折銀共十四萬七千余兩，以資應用”。［2］

(二)民間

近代以來，嚴重的內憂外患使清政府難以獨自負荷救濟災民的重任，荒政效果逐步衰退，前清時所積累的良好的救荒體制瀕于解體，官方救災能力和地位開始降低，隨之民間救災開始興起。表現在:其一，施粥放糧。民間粥棚的開設，相對于官方粥廠而言針對性更強，救災地域明確，對于穩定災民生活起到了非常重要的作用。光緒年間，河陰縣紳士張象離“賑粟三十石，全活者眾”。［3］光緒十三年沁河決口，武陟人王發堂“買米賑饑，全活無算”。［4］其二，捐錢捐衣。如獲嘉縣舉人劉方平在光緒三年大饑時，“出巨資助賑，全活甚眾”。［5］光緒十三年太康人高如殿“黃河鄭工捐錢數百千”，“水災捐錢二百千，又每年冬舍飯舍衣”。［6］其三，以工代賑。晚清時期，政府忙于應付內憂外患，因而民間以工代賑開始興起。丁戊奇荒時，安陽縣饑民眾多，紳士鄭冼因看到周圍河道大多淤塞，遂“募饑民數百，酌給糧粟，用私財、與公役，以工代賑”。［7］既解決了抗災及興修水利所需的勞動力，又可局部緩解災民的生活壓力。

二、災荒救助體制運轉的特點

從以上河南官方和民間的救災措施可以看出，晚清時期的災荒救助體制運作具備以下主要特點。

一是救災主體地位的變化。社會災害救助主體一定程度上決定了災荒救助的主要思路和方向。在生產力不發達的時期，災害發生的普遍性和突發性，要求災害救助須有一個強有力的權力主體來組織實施，以彌補生產力個體能力的欠缺。在封建社會救荒體系中，政府一直作為主體存在。隨著晚清政府荒政功能的衰弱，政治經濟領域的巨變引起社會結構關系變化，進而影響到災荒救助主體的變化，即政府救災模式的主體地位大大削弱，民間力量迅速提升，從而實現了官民一體的救災模式。主體的轉移使得救災工作能在時間和層次上做到高效和科學，避免了救災資源的浪費。隨著救災工作的深入，一個以民間團體、慈善組織和社會個人等多種力量組合起來的新型救災模式日益壯大，并最終成為社會災荒救助工作的主要模式。

二是災害救助觀念意識的變化。中國傳統的救助方式偏重對被救助對象的救濟，強調物質上的幫扶，重視賑濟活命而忽視了被救濟者謀生和“自救”能力的培養，沒有激活和發揮被救主體的作用，救助成效有限。河南災民基數大，單純以活命為目的的救災模式，無法從根本上降低災害造成的巨大損失。隨著近代工業的逐步發展以及西方災害救助思想的傳入，人們災害救助的觀念開始出現變化，即由單一的“施舍活命”向“教養結合”方式演變。洋務運動的深入和近代工業的發展，為貧困人口救助提供了新的途徑和手段。清末，在政府主導之下，各地建立了“工藝局”、“教養局”和“收贖局”等機構。例如歸德收贖局，自光緒四年八月二十四日開局十一月初十止，共代贖及報官贖回婦幼180人之多;紳商金苕人主持的豫賑代贖局到光緒五年閏三月撤局時也救助難民婦幼上千人。［8］這種“教養”結合的新型救助模式的出現，在一定程度上推動了中國災害救助體制加速走向近代化。

三是義賑救災模式的出現和壯大。義賑是晚清傳統救荒體系的一個重要補充，其主旨是由民間人士或團體自行設立機構，自行對災民組織救助。在中國救荒史上具有后來居上的地位。河南的義賑主要是由省內外的紳商人士所倡導和發起的，對當時整個災荒救助工作產生了積極影響。如經辦義賑人士之一的謝家福所言:“光緒四年經辦豫賑時，各省賑所幾及百處，在豫放賑者一百十人，分作二十二局，賑款至四十三萬之多?！保?］義賑發展之快由此可見一斑。相對于傳統荒政體制，救災的主體和方式得到深入拓展，促成了由單一的官方賑濟向“官－民”賑濟的新型救災模式的轉變。

三、災害救助體制中的弊端

由于晚清荒政體制自身所無法克服的種種弊端，使得傳統災害救助體系無法取得應有成效。這些弊端主要體現在以下幾個方面。

(一)救災體系弊端重重

一是倉儲制度管理廢弛，基礎救災資源喪失?！熬然闹?，備荒為上”，而“備荒莫如裕倉儲”。［10］作為一項重要的救災措施，倉儲是否充裕事關國計民生。清前期建立的較為完善的倉儲制度對社會經濟發展和穩定起到了一定作用，但頻繁的災荒嚴重摧殘著整個社會，荒政體制正是在其所最為倚重的倉儲方面出現了較大問題。常平、義、社等各倉，越來越嚴重地遭到貪官污吏、惡胥蠹役、劣紳刁監的侵蝕，虧空嚴重。積貯日少加之由于人口激增產生的人多地少矛盾日益尖銳，客觀上無法提供更多的剩余糧食用于存貯，倉儲制度日漸癱瘓也使眾多糧倉名存實亡。光緒初年清政府發布上諭說:“今年以來各州縣不但倉儲多虛，并倉座亦多無存。”［11］河南許多地方的“義社各倉從兵燹歉災久經動缺”。［12］據資料顯示，光緒三十四年全國常平倉僅為348萬石，河南省僅為25萬石。絕大部分倉儲設施基本沒有存糧，國家倉儲已經無法起到預防和救濟災荒的作用。

二是官員隱災匿災，虛夸瞞報，民間救災對官僚政治依賴嚴重。晚清時部分官員為了逃避責任，常常匿災不報，以粉飾太平、獵取聲名。一些州縣“以具報在前，心存粉飾，即間有災荒，亦以諱匿為曉事。而府司等又輒迥護前詳，即州縣有具報，亦多方駁斥，惟期與原報相符”。［13］如光緒二年河南大旱，衛輝知府李德均據實報災，藩司劉齊銜“指為恫嚇之事，詳請立于撤任，無論被災輕重，解糧均限八分之數，致道府州縣相戒不敢言實”。［14］光緒二十四年六月鄭思贊折除經濟上的利益，很多情況下地方官匿災是為自身的升遷。同時，由于中國市民社會發展水平低，民間資源整合能力不足，民眾對封建官僚依賴嚴重，也在很大程度上影響了民間救災工作的成效。

三是救災過程中貪污腐敗，賑災人員素質參差不齊。清中期以來，官場風氣敗壞，貪污腐敗層出不窮，晚清時情形更甚。賑災中出現很多貪墨現象，直接影響賑災效果。如施賑過程中，“既圖敷衍，百弊叢生……知州、知縣中之實力奉行者，竟不多得”，以至于“種種弊端，不堪殫述”。［15］又有“陜州直隸州知州查以謙，盜賣倉谷，折價入己”。［16］更有利用賑災之名損公肥私、中飽私囊。“捏造虛戶，冒領振糧，逃亡遷徙，戶口重復，冊費則按戶斂錢拆放，尤易上下其手?！保?7］民間辦賑之人多為本地鄉間善士，缺乏學習和交流機制，使得民間辦賑人員流動性極大，個人素質參差不齊，無法實現賑災工作的專業化和科學化。

(二)減災救災工作組織無序

一是受制于現有成例，以致延誤救災。按照清朝定制，夏災“例不與賑”，導致地方“誠以春夏之交，從無勘災辦賑之事。小民既未敢冒昧陳報，該州縣亦或拘守故常，不敢據實堪詳”。［14］光緒二十一年五月初六日李念慈折由于水利長年失修致四季有災，且受制于荒政體系的制度性規定，許多災害并不能得到有效賑濟?！胺蚧男胃σ妱t糧價立昂。嗷嗷待哺之民將遍郊野，必俟州縣詳之道府，道府詳之督撫，督撫移會而后拜疏，邇者半月，遠者月余，始達宸聰”，“自具題以迄放賑，非數月不可。賑至，而向之嗷嗷待哺者早填溝壑……奈何以億萬生靈悉耗于拘文牽義之乎?！保?4］咸豐六年十月十六日曹登庸折再者，災荒發生之初，大量災民外出逃荒，“聞賑歸來，而賑已放過，則州縣等官且亦限于文法而莫可如何”。［14］光緒二十五年正月初七日溥良折災民只有坐而待斃。

二是救災資源分配不當，鄉土觀念嚴重。官員對眾多災荒的瞞報，致使河南真實災情一直不為外知，進而導致放賑時間延誤，更使災荒初期清政府對于災情并不了解，從而致使賑災資源分配失衡。如光緒三年九月，李鴻章奏請于海防經費項下撥20萬兩，然而七成給山西，三成給河南，而此前該年清廷已借撥給山西10萬兩海防經費。從中不難看出救災資源分配的不當，大量河南災民因此得不到有效救濟，餓斃者甚多。另一方面，民間救災工作中，鄉土觀念意識嚴重，救災工作往往只在受災區域開展，募捐范圍最多也僅僅拓延至在外相同籍貫的官紳士民，施救區域也僅局限在本地的災民。鄉土觀念在一定程度上也限制了賑災活動的規模和成效。

四、災荒救助成效漸失之原因

19世紀清政府已步入封建末期，政府行政機構體系的職能逐漸衰退，造成傳統災荒救助體系的功能逐漸喪失。

一是中央權威逐漸喪失，地方政治力量加強。清政府歷經康、雍、乾三朝的經營，建立了一個專制集權式的強大中央政府，保證了國家在面臨重大自然災害時能夠集中各方力量有效實施荒政。清中期以來，中央政治權力逐步分散，國家政治權力的弱化速度更趨明顯。在縱向的政治關系中，下級對上級鬧獨立，不聽號令自行其是;在橫向的政治關系中，各地方之間矛盾糾紛大量產生，上級政府卻無協調和解決之力，導致中央集權所能體現的救荒功能開始瓦解。

二是缺乏穩定資金支撐。財政是維持國家機器正常運轉、鞏固統治的重要保證，也是防災、救災的基礎，財政狀況的好壞直接影響著防災、救災投入的力度，進而影響政府救災的效果。出于維護自身統治的目的，清政府對救災相當重視，但近代以后頻頻出現的財政困窘，迫使清政府無力顧及救荒。丁戊奇荒時，“海內窮困已極”、“內外庫儲俱竭”。［18］卷9民間賑災所需資金來源于民間捐贈，缺乏穩定持久的資金來源，何況河南經濟不發達，民間紳士經濟實力有限，因此救災范圍僅限于本地之內，成效亦不能持久。

三是貪污腐敗現象嚴重。良好的吏治是荒政順利實施的基本保證，官員是否廉潔公正地施賑，往往決定著救災工作的成敗。丁戊奇荒期間，河南大旱，當朝要員對救災工作“毫不助勁”。［18］卷19大臣“往復互相推諉，坐視兩省(山西、河南)災民靡有孑遺，悍然不顧，是數百萬垂盡之災黎，不死于荒而死于部臣之心術也?！保?9］官方賑災之中腐敗如此，民間賑災腐敗現象也是層出不窮:“自義賑風氣，或從事數年，由寒儒而致素豐。如民表之始終無染，歿無馀貲者，概不數覯。”［20］由此可見，晚清災荒救助體系之中的腐敗現象，嚴重的阻礙了政府災荒救助機制成效的發揮。

晚清時期河南地區頻頻發生的大規模自然災害，使得河南災荒救助體系隨著社會結構的變化而開始出現一些新的特點。官方賑災力量的弱化以及民間賑災力量的增強，由二者構建的官民合辦的賑災模式成為近代河南災荒救災體系的主要形式。災害救助體制本身存在的種種弊端，導致表面看似完整有效的災害救助機制，無法發揮出其防災救荒的實際效用。政府主導的荒政趨于瓦解，民間興起的賑災急需規范，由此也推動中國社會災荒救助體制的近代化發展步伐。

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