對“限塑令”政策的分析和反思

李俊群

（寧夏大學政法學院，寧夏 銀川 750021）

對“限塑令”政策的分析和反思

李俊群

（寧夏大學政法學院，寧夏 銀川 750021）

“限塑令”已實施多年了，其效果如何呢?對這個問題可以從兩個層面展開分析，一是政策理路方面，一是實效分析方面。在政策理路方面，“限塑令”還存有許多值得深入推敲和有待完善的地方，而在實效方面，它在治理白色污染方面難見成效。針對這種情況，我們必須拿出標本兼治之策，那就是“限塑令”的令行禁止和以公民教育促進環保教育。

限塑令；政策分析；環保教育；公民教育

一、“限塑令”出臺的背景

20世紀末至今，塑料制品已經走進了每個中國人的生活，而塑料袋的消耗更是難以計算。塑料購物袋是日常生活中的易耗品，它為消費者提供了很多的便利。在各超市和集貿市場，使用塑料袋來包裝物品已經成為人們的習慣。然而由于過量使用及回收處理不到位等原因，也造成了嚴重的能源資源浪費和環境污染，成為“白色污染”的主要來源。廢舊塑料袋進入環境后，由于很難降解，會造成長期的、深層次的生態環境問題。首先，廢舊塑料包裝物混在土壤中，影響農作物吸收養分和水分，導致農作物減產；其次，水體中的廢舊塑料包裝物，污染水體，被動物誤食會導致動物死亡，也會直接或間接影響人類的健康；再次，混入生活垃圾中的廢舊塑料包裝物很難處理，若填埋會污染地下水資源；最后，若將塑料垃圾焚燒，會產生有害氣體，污染大氣。另外，在全球能源資源非常緊張的情況下，塑料袋的過度使用無疑會造成資源的巨大浪費。

基于上述背景，國務院辦公廳于2007年12月31日下發了《關于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》。這份被稱為“限塑令”的通知包括以下幾個方面的內容，一是禁止生產、銷售、使用超薄塑料購物袋，“從2008年6月1日起，在全國范圍內禁止生產、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋”；二是實行塑料購物袋有償使用制度，“自2008年6月1日起，在所有超市、商場、集貿市場等商品零售場所實行塑料購物袋有償使用制度，一律不得免費提供塑料購物袋”；三是加強對限產限售限用塑料購物袋的監督檢查；四是提高廢塑料的回收利用水平；五是大力營造限產限售限用塑料購物袋的良好氛圍；六是強化地方人民政府和國務院有關部門的責任。

那么，“限塑令”能否達到它的政策目的呢?我們可以從兩個層面展開分析，一是政策理路層面的分析，二是實效分析。

二、“限塑令”的政策理路

所謂政策理路，就是政策出臺的內在邏輯思路：它要解決的問題、解決問題有哪些方案、為什么要選擇這套方案等等。

“限塑令”的政策理路可以勾勒如下：“限塑令”大致建立在這樣幾個前提上：前提一，過量使用塑料袋既導致資源浪費又導致環境污染；前提二，消費者隨意丟棄塑料袋以及回收不到位而導致環境污染（尤其是白色污染）。

前提一的自然邏輯結果就是應該設法減量使用塑料袋，減量的辦法是措施一、措施二和措施三。措施一意在促使消費者重復使用塑料袋從而減少用量，措施二意在通過直接的經濟手段來減少塑料袋的使用量，措施三是監督前兩項措施的執行情況，確保落實。前提二的自然邏輯結果就是措施四和措施五。措施四意在對已售出和使用的塑料袋（包括各類塑料包裝）進行有效的回收利用，而不是簡單填埋或焚燒了事，從而把住塑料污染環境的最后也是最重要的一道關口。措施五意在改變人們對待塑料袋的態度，盡量少用，不多占多用，不亂扔垃圾，積極配合政府做好塑料袋的回收利用工作。

從以上的政策理路分析中我們可以看到，“限塑令”的涵蓋面非常之廣，把塑料袋的生產、流通、使用和回收等諸多環節都涵括在內，從這方面講“限塑令”是很全面的一項政策。但是，全面不等于有力量，“限塑令”是否合理、可行還要深入進行分析。

首先我們來看措施一。這條措施意圖在減少用量并重復使用塑料袋，因此想要在厚度上做文章，“在全國范圍內禁止生產、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋”。從操作性來看，0.025毫米的具體量化指標比較容易識別，具有可操作性。針對0.025毫米的具體指標要求，有關調查表示，目前市場80％以上的塑料購物袋厚度都無法達到要求，一般農貿市場提供的塑料購物袋厚度在0.005毫米左右，大型超市和商場提供的塑料購物袋厚度一般在0.015毫米至0.020毫米之間。如果我們從另外一個視角來看問題，0.005毫米與0.025毫米相比無疑占用的資源更少，這難道不是節約資源嗎?再者說，0.015毫米至0.020毫米的也可以重復利用，為什么非要0.025毫米呢?

再來看措施二。措施二是有償使用制度。這一點無可厚非，但也可以深究一番。在無“限塑令”時代，各大超市以免費形式提供的塑料袋，其費用實際已計入商家的經營成本中，表面上是免費，其實塑料袋成本已經攤到了每一件商品的價格里，最終還是由消費者買單?，F在政府出臺有償使用塑料袋政策，實際上是讓商家掙了兩次塑料袋的錢，只不過這一次由“隱性收費”變為“顯性收費”而已。把所有成本轉嫁給消費者，純粹由消費者為“白色污染”買單，商家當然有動力支持有償使用。的確，把“隱性收費”顯性化確實能夠起到減少塑料袋的用量的作用，消費者會為盡量減少看得見的成本而減少用量。不過，收費只是減少用量的一種途徑而已，治標不治本，因為收費并不能培養自覺的環保意識。

關于措施三。從制度設計上，這一條是必不可少的，因為措施一和措施二的實際作用取決于措施三的執行力度，若沒有了強有力的貫徹執行，“限塑令”將形同虛設。從政策的作用面看，“限塑令”的約束面是很廣的，幾乎涵蓋了所有商品零售單位，包括所有超市、商場、集貿市場，還有旅客列車、客船、客車、飛機、車站、機場及旅游景區等。所以，現在的關鍵就在檢查監督執行力度的大小。若是嚴格執法，“限塑令”無疑能起到良好的抑制作用，若是執法不嚴，則會大大削弱其作用。從內容上看，措施三并沒有具體的、具有較強激勵性的方法來保證“限塑令”的貫徹，包括對監管者、生產者、商家和消費者等幾個主體的制約和激勵，若無合理有力的配套舉措，“限塑令”的作用要大打折扣。

措施四和措施五，也就是讓消費者盡量少用和用好塑料袋，環保部門分類回收好垃圾。如果說規定塑料袋的厚度和收費還只是停留于塑料袋可能污染環境的環節，那么措施四和措施五就是防止塑料袋構成對環境的現實污染的最重要的環節。這兩個環節沒處理好，塑料袋及塑料垃圾就會進入環境，形成白色污染。相對于環保部門，消費者更應該管好自己的手，這是環境治理的前提。消費者不能把環保責任推給環保部門，但問題是如何讓消費者能真正自覺擔負起環保責任來。政府很早就注意到環保要從每個人開始，在大街小巷設立垃圾分類箱，但是并沒有得到群眾的響應，于是垃圾分類箱也成了街頭擺設，造成巨大的浪費，而光靠環保部門也不可能承擔如此繁重的垃圾分類工作，垃圾分類因而無法真正實施，所有的垃圾就只好一股腦填埋或焚燒。因此“限塑令”中雖然提到了垃圾分類和發動群眾，但只不過是老調重彈，毫無新意，并無實質性的舉措來有效發起群眾真正愛護環境。

從以上分析來看，“限塑令”政策的重點放在了塑料袋的生產和流通環節，并以明確的指標來指導和約束塑料袋的生產和流通，這可能會起到一定的作用，而對塑料袋的使用和回收環節卻并沒有操作性較強的舉措，尤其是沒有實質有效的辦法來提高公眾的環保意識。寄希望于通過塑料袋的有償使用來激發公眾的環保意識，這種希望其實是很脆弱的。

三、“限塑令”的實效

首先是塑料袋收費起到了抑制使用量的作用?！跋匏芰睢睂嵤┖?，許多超市和商場能夠嚴格執行。與政策實施前相比，塑料購物袋使用量明顯減少，其中商場和超市最為明顯，減少量在75％左右（如沃爾瑪在全國106家門店塑料購物袋的使用量減少80％以上，北京宜家家居減少使用量也在2/3以上）。據有關調研測算，如按目前超市塑料袋的使用量減少2/3左右計算，每年可減少塑料消耗27萬噸以上，相當于節約石油160萬噸。［2］從以上數據可以看到，收費確實起到了很大的約束作用，這與前面的分析是一致的。不過，還存在如下情況，即一些人以前用免費的塑料袋來裝垃圾，現在則購買專門的垃圾袋來取代收費塑料袋，這是一種效用替代，可以說是另一種增量使用，若把這種增量也統計到實際的塑料袋使用量中，無疑會減弱“限塑令”的積極作用。

與此同時，塑料袋的免費使用情況還大量存在著：一是許多小商店、農貿市場、路邊店等仍對“限塑令”置若罔聞，成為“限塑令”落實的“盲點”。真正的原因是監管工作的缺位和力度不夠，這削弱了“限塑令”的作用；二是超市內部連卷塑料袋、保鮮膜之類的塑料制品并沒有納入有償使用范圍，導致一些顧客大量取用連卷塑料袋，以圖節省購買塑料袋的錢。而把連卷塑料袋也納入收費的范圍卻是不現實的，因此這種情況監管起來就比較困難，只能靠顧客自覺意識的增強。

那么，“限塑令”又能在多大程度上起到減少“白色污染”的作用呢?雖然從理論上來看“限塑令”可能從量上抑制了塑料袋的使用，但是還沒有確切的數據表明我國的“白色污染”情況因此得到了減輕。

因此，從實效分析看，“限塑令”的環保作用由于監管環節不嚴格等原因而大大削弱了，更由于對改變人們生活習慣的無能為力，其對環境保護所起的積極作用就更小了。

四、對“限塑令”政策的補充和完善

治理白色污染、節約資源、保護環境是時代的主題之一，“限塑令”無疑是要解決人類所面臨的環境困境，這是值得肯定的，但是，通過以上分析，我們看到，在環境困境面前“限塑令”還是顯得無力。那么，應該從哪幾個方面來補充和完善“限塑令”的不足呢?

（一）采用經濟杠桿或稅收手段調控塑料袋生產和使用數量 目前世界上許多國家采用這種辦法來調控塑料袋的生產和使用，如歐盟實行收費+免費，以舊換新+環保稅，韓國政府已于1999年2月22日起實施收費制。這些措施經過實踐檢驗是比較合適的辦法。

（二）徹底禁止使用塑料袋 如目前美國部分城市已經出臺法令，全面封殺使用塑料袋。根據舊金山市議會2007年3月通過的一項法案，該市的超市和藥店等零售商只允許向顧客提供紙袋、布袋或以玉米副產品為原料生產的生物降解塑料袋，化工塑料袋被嚴格禁止。印度的馬哈拉拖特拉邦從2005年起禁止銷售或使用塑料袋。澳大利亞也頒布禁用塑料袋的法律?？陀^地說，塑料袋確實給我們的生活帶來了巨大的便利，決策者不能無視這種便利于不顧而一禁了之。況且，如果禁止了塑料袋，那么作為便利而又廉價的物品包裝材料的塑料包裝是否也要禁止呢？

（三）尋找塑料袋的替代品 這種辦法只是我們努力的方向，但在當前的情況下替代品在成本方面還無法替代塑料袋。

（四）政府有效引導和建立回收再生系統 這是治本之策。政府要想辦法引導生產者和消費者少用塑料袋和塑料包裝，并建立塑料回收再生系統。但是，這一點并不容易做到，我國政府以前實施的垃圾分類就是出于此目的，但實施效果很不理想。因此，需要深入思考的是，如何有效引導消費者，建立低成本高效率的垃圾回收系統。

以上我們歸納并分析了目前世界各國治理塑料困局辦法，可以看到，有些辦法值得借鑒的，有些辦法過于極端，有些辦法還需要深入思考找出切實有效的途徑來貫徹。針對我國政府實施的“限塑令”在實施過程中出現的問題，筆者參照其他國家的辦法，提出一些治理我國“白色污染”問題的思路。

首先要令行禁止，堅決貫徹落實“限塑令”的限塑要求。塑料袋收費以及對塑料袋的規格要求，在許多國家都有實施，并在限制塑料袋的使用量方面確實起到了很大的作用。既然我國出臺了限制生產和使用塑料袋的規定，那就應該堅決貫徹執行，而不要留下所謂政策執行的“盲區”（如農貿市場、小商店、路邊攤販等）。對這些所謂的“盲區”，并不存在監管難的問題，而在于有沒有比較好的激勵制度來激勵監管者、商家和顧客共同參與到限塑要求在全社會的貫徹落實，建立一種政府、企業和社會公眾等多方共同參與的工作機制，以實現各方的共同利益訴求。

其次，要以公民教育來促進環保教育，使人們自覺約束自己的行為，并積極配合政府做好垃圾分類回收工作。美國學者波特金、艾爾曼杰拉和馬利查在他們合著的《學習無極限》一書中指出：“包括生態危機在內的全球問題首先是人的問題，因此，除了改善人的素質外，就沒有扭轉全球局勢的其他出路。”［3］國外有統計表明，經濟的發展必然最終落實到消費層次，消費已成為環境保護的最終動力。但如何使消費者從自身做起，自覺地參與到環境保護之中是我國目前經濟可持續發展面臨的一個非常關鍵的問題。環保問題和公眾的環保意識，其實質關涉到全民的社會責任的培養， 關涉到現代社會的核心問題即公民教育的問題。政府要積極引導和培育公民的社會責任感，讓每個人都參與到治理環境污染的行列。

通過以上分析我們可以看到，“限塑令”的初衷并沒有能夠實現，原因有政策本身的不完善，更有超出了“限塑令”本身之外的原因。環境治理問題的復雜性已經呈現在我們面前，政府應改變現有的社會治理方式，培養公民的責任意識，使全體公民一起參與到環境保護的艱巨任務中來，這才是我們應該努力的方向。

［1］施京京.實施“限塑令”遠離白色污染［J］.中國質量技術監督，2008（02）：11-13.

［2］《節能與環保》編輯部.“限塑令”實施一年來成效顯著［J］.節能與環保，2009（06）：5-6.

［3］武永春.由“限塑令”引發的對消費者環境教育的思考［J］.商場現代化，2008（25）：313-315.

〔責任編輯 趙曉潔〕

Analysis and Reflection on the Policy of"Restriction of Plastic Bags"

LI Jun-qun
（School of Politics and Law，Ningxia University，Yinchuan Ningxia，750021）

The"restriction of plastic bags"has been carried out for years，what is the effect?This question can be answered from two aspects：policy and effect.As to polity，there is a lot to analyze and improve.Whereas with regard to effect，there is little effect in solving white pollution.In this case，we have to put forward good measure.That is to continue to forbid using plastic bags and to improve education of environment protection by civil education.

restriction of plastic bags；policy analysis；education of environment protection；civil education

D035-01

A

2013-10-11

李俊群（1975-），男，江西高安人，碩士，講師，研究方向：公共管理。