我國農機安全監理體系建設與發展進程

■湖南省農機安全監理總站 潘新初

農業機械安全監督管理簡稱“農機安全監理”，是農機安全監理機構依據國家有關農業機械化和安全生產管理的法律、法規、規章以及方針政策，對農業機械及其駕駛操作人員、農業機械生產作業過程實施安全監督管理的行政執法行為。它既是農業機械行政管理的重要組成部分，也是整個農業行政執法體系中一個專業技術性較強的類別。其主要任務是保障農機安全生產，促進農業機械化安全發展，促進農村經濟發展和社會穩定。

1 農機安全監理的發展歷程

在農機安全監理機構體系建立前，農業機械的安全生產管理已納入了農機部門的管理范圍。全國農機監理機構體系于1984年前后始建、湖南省農機監理機構始建于1983年，農機安全監理的發展可以劃分為以下四個階段。

（1）機務管理階段（1949～1980年）。這是農機安全監理事業的起始階段。這一時期，農業機械化發展主要是以國家投入為主，機具為國家或集體所有和經營，農機安全管理的主要工作是國營農場、人民公社農機站或機務隊內部的機務安全管理。1955年8月，農業部印發《農業機器拖拉機站暫行機務規章》，規定了拖拉機田間作業安全操作規程，并對機具保養、修理、保管等提出了具體要求。1978年4月，農林部印發了《農村人民公社農業機械機務管理規章》，規定拖拉機駕駛員必須經縣農機管理部門考核合格，才能發給田間駕駛證，取得田間駕駛證后，方可報考、領取公路（機動車）駕駛證，并規定機組要設安全員，公社農機站、大隊機務隊要有兼職安全檢查員，縣以上農機管理部門要有專職安全監理員，這些規定為農機安全監理工作奠定了一定的基礎。

（2）機構體系建立階段（1981～1986年）。農村實行以家庭聯產承包經營為基礎、統分結合的經營體制后，農業機械化進入了國家、集體、個人多種所有制經濟共同投入的發展新格局，農機發展逐步加快，經營服務逐步面向市場，農機安全管理逐步面向農村廣大機手。1981年10月，原農業機械部公布實施《農用拖拉機及駕駛員安全監督管理規章》，明確了拖拉機管理、駕駛員管理、違章處理、事故處理等職責。1984年2月，國務院公布《關于農民個人或聯戶購置機動車船和拖拉機經營運輸業若干規定》，明確規定“農民個人或聯戶的農用拖拉機，由縣市以上農機監理部門負責檢驗，并辦理報戶（過戶）、發牌證手續；其駕駛人員，必須按有關規定進行考試、考核，取得合格證照。農用拖拉機上公路行駛，其證照還須按規定加蓋當地公安或交通部門公章，并由公安、交通部門對其行使交通安全管理和事故處理權”。1984年4月，原農牧漁業部經國務院批復同意，公布《農用拖拉機及駕駛員安全監督管理規章》，明確農機管理部門為拖拉機及駕駛員的安全監理主管部門，下設農機安全監理專管機構，負責農機安全監理工作，農機安全監理專管機構屬國家行政機關。這一規定，確立了農機安全監理機構的執法地位。由此，全國農機安全監理的機構體系逐步建立。

（3）委托管理階段（1987~2003年）。1986年10月，國務院印發了《關于改革道路交通管理體制的通知》，明確規定“除專門從事農田作業的拖拉機及其駕駛員由農業（農機）部門負責外，凡上道路行駛的專門從事運輸和既從事農田作業又從事運輸的拖拉機及駕駛員，由公安機關按機動車輛進行管理。有關道路行駛安全技術檢驗、駕駛員考核、核發全國統一的道路行駛牌證等項工作，公安機關可以委托農業（農機）部門負責，并有權進行監督、檢查”。1988年3月，國務院公布《道路交通管理條例》，進一步明確了拖拉機委托管理的職責與要求。在這一階段，農機管理部門適應體制改革的新要求，在履行好拖拉機安全管理和委托管理職責的同時，加強農機管理法制建設，積極拓展農機安全監理范圍，農機安全監理的業務覆蓋了拖拉機、聯合收割機和農用運輸車等農業機械，農機安全監理事業快速發展。這一階段，先后制定印發了《農業機械運行安全技術條件-輪式拖拉機》等13項國家強制性標準，《農業機械號牌》、《農業機械駕駛證》、《農業機械行駛證》等行業標準。1997年12月，農業部修訂了《農用拖拉機及駕駛員安全監理規定》等規章，農機安全管理的法律制度、安全技術標準逐步建立和完善。

（4）法律授權管理和全面監理階段（2004年以后）?！兜缆方煌ò踩ā酚?004年5月1日正式實施，以法律授權的形式賦予了農業（農機）管理部門對上道路行駛的拖拉機登記、檢驗、核發牌證和對拖拉機駕駛員考試發證的職責。2004年6月，《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》（國務院令第412號），保留了農機部門“聯合收割機及駕駛員牌證照核發”的行政許可項目。此后，又出臺了《農業機械化促進法》、《農業機械安全監督管理條例》、《拖拉機登記規定》、《拖拉機駕駛證申領和使用規定》、《聯合收割機及駕駛人安全監理規定》、《農業機械事故處理辦法》等法律法規規章。2006年8月，國務院辦公廳印發《安全生產“十一五”規劃》，把農機安全生產列為安全生產13個重點行業和領域之一。特別是國務院《農業機械安全監督管理條例》（國務院令第563號）的頒布實施，更加明確了農機安全監管的職責，將安全監管的范圍從拖拉機、聯合收割機2個大類擴大到了14大類的農業機械，標志著農機安全監管走上了依法監管、全面監管的軌道。

2 農機安全監理工作的職責與任務

（1）安全監理的基本方針?！栋踩a法》明確規定，安全生產工作的基本方針是“安全第一，預防為主，綜合治理”。“安全第一”是指在生產經營活動中，在處理保證安全與生產經營活動的關系上，要始終把安全放在第一位，優先考慮從業人員和其他人員的人身安全，實行“安全優先”的原則?！邦A防為主”是指按照系統化、科學化的管理思想，按照事故發生的規律和特點，千方百計地預防事故的發生，做到防患于未然，將事故消滅在萌芽狀態。“綜合治理”是指在黨委和政府的統一領導下，依靠社會各方面的力量，分工合作，全方位地研究事故的預防方法和根治措施，綜合運用法律、經濟、行政等各種手段實施綜合管理，達到預防事故、確保安全的目的。

（2）安全監理的主要職責。根據《安全生產法》和農機相關法律法規的授權，農機安全監理工作的職責主要包括:機車登記管理、駕駛操作人員從業資格管理、機車安全技術檢驗、農機作業秩序與安全管理、農機事故處理和農機安全監理能力建設等。

（3）安全監理的具體任務。①貫徹實施安全生產方針政策和有關農業機械安全的法律、法規、規章，全面落實農機安全生產責任制；②對實行牌證管理的農業機械及其駕駛操作人員，按規定做好牌證核發工作和監督檢查，對其它危及人身和財產安全的農業機械實施登記管理、安全技術指導；③負責農機事故處理工作；④負責農業機械駕駛操作人員的考試考核；⑤負責農機事故統計報告與分析評估工作；⑥負責農業機械使用(生產、作業、運行)的安全管理及安全生產秩序監管，開展安全生產監督檢查，查處、整治農機安全生產違章行為；⑦開展農機安全宣傳教育，組織農機駕駛操作人員學習農機安全生產法律法規、安全操作規程，向廣大農民群眾宣傳農機安全常識；⑧負責農業機械安全技術檢驗及其駕駛人定期審驗，辦理變更、改裝、注銷、報廢登記和補領換牌證等業務；⑨負責農業機械牌證業務檔案管理，建立健全農業機械登記業務檔案、駕駛操作人員檔案、農機事故檔案；⑩加強農機安全監管體系、監理裝備和隊伍建設，包括基層監管網絡建設，農機監理人員業務培訓考核和作風紀律建設和監理裝備建設。

3 農機安全監理工作的基本成效

（1）法規標準體系基本形成。《安全生產法》、《道路交通安全法》、《行政許可法》和《農業機械化促進法》、《農業機械安全監督管理條例》等法律法規相繼頒布實施后，農業部先后頒布實施了《拖拉機登記規定》、《拖拉機駕駛證申領和使用規定》、《聯合收割機及駕駛人安全監理規定》、《拖拉機駕駛培訓管理辦法》、《農業機械事故處理辦法》等規章和《拖拉機登記工作規范》、《拖拉機駕駛證業務工作規范》、《聯合收割機登記工作規范》、《聯合收割機駕駛證業務工作規范》、《農業機械實地安全檢驗辦法》等規范性文件，國務院公布實施了《農業機械安全監督管理條例》。全國有30個省（區、市）公布或修改了省級《農業機械管理條例》、《農機安全監督管理條例》、《農機安全監督管理辦法》、《農機事故處理辦法》等配套法規和規章。國家頒布了《農業機械運行安全技術條件》等20多項農機安全方面的國家標準，《農業機械號牌》、《農業機械駕駛證》、《農業機械行駛證》等10多項農機安全方面的行業標準。我省相繼出臺了《湖南省農業機械安全監督管理辦法》、《湖南省農業機械安全事故處理辦法》《湖南省農業機械管理條例》，先后制定了《小型多功能拖拉機運行安全技術條件》等6項農機安全方面的地方標準。農業機械安全管理法律、法規和標準體系逐步完善，為做好農機安全監理工作提供了法律、法規和技術標準保障。

（2）監理機構體系基本健全。農機安全監理經過30多年的發展，隊伍不斷壯大、體系不斷完善。目前，全國共有縣級以上農機安全監理機構2900多個、農機安全監理人員達3.4萬人。不少地方采取在縣級以下設立農機安全監理派出機構，在鄉鎮及行政村設立農機安全員、農機安全協管員等形式，延伸安全管理網絡。有些地方還成立了由農機駕駛人員自愿參加的農機駕駛人協會、農機安全協會等社團組織，農機安全監管體系日臻完善。

（3）監理工作制度基本建立。農機安全監理系統不斷完善工作制度，大力推行監理業務規范化建設，在規范業務范圍、業務流程、收費標準、服務項目和牌證管理等方面取得了良好成效。全國統一了拖拉機、聯合收割機登記注冊和駕駛操作人員的考試、發證等業務管理工作；農業機械事故控制指標列入了全國安全生產控制考核指標體系；農機事故和農業機械及駕駛操作人員登記情況等納入法定統計范疇。農業部先后制定了《農機安全監理機構建設規范》、《拖拉機聯合收割機牌證制發監督管理辦法》等一系列農機安全監理工作制度，使農機安全監理工作逐步走上了規范管理的軌道。

（4）農機安全生產形勢持續好轉。多年來，通過開展“文明監理優質服務”、“農機安全監理行風評議”和“創建平安農機－促進新農村建設”等活動，落實“五整頓”、“三加強”工作措施，開展農機安全生產執法、農機安全生產治理和農機安全生產宣傳教育“三項行動”，加強農機安全生產法制體制建設、監理能力建設和監管隊伍建設“三項建設”等活動，實現了農機安全監管防線前移，重心下沉。機手安全生產意識增強，安全環境優化，農機安全生產管理成效明顯，農機事故起數和死亡人數逐年下降，特別是重特大農機事故得到有效遏制。據統計，1979年全國發生農機事故51273起，死亡18963人，受傷27352人；2009年全國發生農機事故7 013起，死亡2476人，受傷7035人。湖南2005年前全省農機事故死亡人數每年在300人左右，最高的2002年農機事故起數達1468起、死亡394人、重傷563人；2012年全省僅發生上報農機事故（不含拖拉機道路交通事故）73起，受傷58人、死亡26人，拖拉機道路交通事故死亡48人（保險公司統計數據）。可以看出，在農機社會保有量快速增長、作業范圍不斷擴大的情況下，農機事故各項統計指標持續下降，充分證明農機安全監理工作為農業機械化快速發展做出了重要貢獻。