走向“合作治理”——烏坎往何處去

趙揚

走向“合作治理”——烏坎往何處去

趙揚

“烏坎事件”由于受到國內外媒體的廣泛關注，且整個過程頗具戲劇性，一時成了農村集體維權的典范案例。“烏坎”出現了轉機，并成功召開了村民選舉大會，可村民所提的最初訴求能夠獲得實現嗎？如何建立一套能夠真正維護村民共同根本利益的村務治理機制？在上層組織淡去并最終撤走之后，烏坎人自己能夠建立當下行之有效、將來行之長遠的村民自治制度嗎？

一、烏坎問題的本質是利益分配問題

烏坎問題的核心，乃是土地問題。悖謬的是，其實烏坎人的主要營生并非務農。烏坎雖然擁有大片土地，但在開發前很多并不用于耕作，而是任其長滿雜草充當柴禾。烏坎瀕海的地理位置決定了烏坎人很久以來就以漁業為生。也正是因為位置的優越、交通的便利，自上世紀90年代初起，村集體土地不斷被前村委會私賣給開發商，小部分建廠，大部分其實是開發商投機囤地。在近20年的土地使用權轉讓中，烏坎村民僅得到了兩次為數甚微的補助（50元和500元）。隨著近年地價攀升，尤其是烏坎外出務工人員了解到珠三角一些經濟發達地區的村民可獲得穩定高額的集體土地轉讓分紅后，強烈的不公感越積越深。廣東沿海本就得改革開放風氣之先，而出外打工的經歷以及發達便利的通訊開闊了烏坎村民特別年輕人的思維與視野，但前村委會治村的方式仍是老套，僅依靠少數彼此有同盟或依附關系的人把持村務，嚴重脫離群眾，其權威愈發受到質疑與反抗，最終在“烏坎事件”中被彈劾。

土地問題的本質，乃是利益問題，或不如說，利益分配問題。

走進烏坎，一個很令人觸動的景象是闊綽別墅與殘破平房的并存，這顯示了貧富分化的嚴重。村賢洪天彬說烏坎九成以上是窮人，恐怕是與那住別墅的前村支書薛昌等人相比。走訪中，筆者多次聽村民提及薛昌的個人資產可達一億，且不論是否屬實，這反映了村民對于不平等、不公正現實的惡感。

在城鎮化過程中，像烏坎這樣位于城鄉結合部的農村自然頗為受益。比如，在基礎設施方面，338省道從南側經過，進城極為便利，但也僅止于此，烏坎村內的基礎設施建設并不理想。在多年經濟開發的名目下，烏坎貢獻出大片土地，與其所獲得的實際好處相比，損失可謂甚巨。首先，與土地轉讓時比，現今地價翻了數倍，但由于村政腐敗，村民所獲土地轉讓收益極微。其次，潮汕人恪守傳統，一般家庭往往不止一個男孩。因此，在土地越來越少的情況下，一家人擠在一幢不大的房子里，男孩的婚房問題就出現了麻煩。事實上，在烏坎起事的過程中，許多充當主力的男青年就面臨這種麻煩。烏坎甚至出現因宅基地被村委轉讓，村民多年靠租房為生的反?，F象。最后，開發土地所興辦的企業并沒有為烏坎村民提供相當數量的具有保障的就業崗位，反而破壞環境，污染海水，使得漁業經濟不如以前。

因此，很多烏坎人強調，土地問題事關子孫后代。這就突出了收回前村委會非法轉讓的土地是從本村人根本長遠利益考慮。雖然對于收回土地后怎么使用，烏坎人還沒有一個統一明確的看法，但在堅決要求收回土地這一點上，他們一直保持著高度共識。相當一部分村民迫切希望收回土地，而村里新的黨政班子正式成立幾個月后，追回土地的工作卻依然看不到明顯成效，以致有些村民認為新上臺的村干部不作為，村民把他們選上去，他們沒有兌現當初對村民的承諾。烏坎村新班子夾在上級政府以及省工作組和村民之間，工作頗為難做。一方面，他們要滿足村民收回土地的渴求，不負初衷、不辱使命，但村民的不耐煩情緒乃至把矛頭指向他們，也令其郁悶；另一方面，他們又要面對現實中的種種阻礙與困難，有苦難言、言而無用。這種情況下，他們只能既積極努力聯系上級政府盡快收回更多土地，又做群眾工作，緩和村民的焦慮與急躁情緒。

二、烏坎土地問題的癥結與潛在矛盾

那么，造成烏坎土地問題以及影響烏坎土地問題解決的根本癥結是什么呢？就“烏坎事件”而言，問題就是：烏坎村集體土地何以被村干部大肆非法轉讓？烏坎村民長久的上訪與抗爭何以遲遲沒有結果？收回土地的過程何以比想象的要艱難漫長得多？

答案應該從地方政府，特別是基層政權以及村干部的行為中去找。從“烏坎事件”的過程來看，烏坎村民已經完全對前村干部失去了信任，這是出現干群矛盾以及群體性事件的深刻心理機制。經過“烏坎事件”之后，陸豐以及汕尾兩層上級政府的處理方式，也使烏坎村民對政府的信任大打折扣，以致他們后來只對黨中央以及廣東省委抱有希望。一旦省工作組對土地問題以及村干部貪腐問題的處理顯示出力度不夠，烏坎村民乃至新任村干部都會感到心里慌張，非常擔心上面拖拉敷衍，沒有結果。

中國的經濟改革與發展是由政府主導的，所以在經濟生活中一直都能看得到政府的影子。問題是，政府不僅是政策的制定者，而且是政策的執行者。因此在政策的制定與執行過程中、在政府與市場之間，不同級別、不同部門的政府行為便交錯纏結在一起，某些政府官員之間以及某些官員與商人之間形成了利益攸關的同盟關系，在發展經濟的同時謀取私利。雖然經濟并非沒有獲得發展，但卻伴隨著嚴重的腐敗，付出了昂貴的代價，對社會人心造成了巨大的危害。并且由于片面強調經濟增長與物質利益的滿足，把民眾都拋入市場之中，使得民眾以追逐私利為生活目標的重心，社會主義的倫理生活不僅在政治場域逐漸委頓，在民眾日常生活中也化為碎片，自然進一步加劇民眾對政府、政府官員及其公心的信任危機。

問題的癥結首當于此。其次才是對政府行為的監督，對政府權力的制約。當政府官員的決策與行為不再遵循國家所立基的倫理價值，當政府本身變得不那么可信可靠時，最重要的就是為政府行為制定規則與邊界，客觀上對其有所約束。可實際的結果往往并非如此。越是拋棄了社會主義倫理原則的權力，越是傾向于擴張自身的獨立專斷性，不再顧及大多數普通民眾的根本利益。

在舊的問題癥結依然存在的情況下，通過選舉產生村干部的方式重建村民對村干部的信任，還是有一定效果。不過，即便村干部的授權來源實現了轉變，即便經村民選舉上臺的村干部愿意且能夠代表村民的利益，也無法保證上級基層政府必然同樣如此，村干部仍然夾在市、鎮基層政權與普通村民之間，在未取得上級基層政府同意與支持的情況下，很多符合村民利益的事情仍無法順利展開。總之，當村民的“自治”僅能局限于村莊內部，無法進一步決定市、鎮基層政權的組織與運行時，由于基層政府的決策對于村干部的工作仍具有根本性的指導意義，村干部的行為同時受到基層政府與村民上下交錯的影響，那么村民利益是否真正獲得保障與實現，便不再僅僅取決于自身的意志。何況還有非常重要的另外一點，即村民內部亦非完全統一的整體，而是存在著利益分化與矛盾。到底怎么樣做才最符合村民的共同根本利益？村民之間可能存在不同的意見，村民代表即村干部之間也可能存在不同的意見，村民、村干部與基層政府官員之間更會存在不同的意見。

在“烏坎事件”獲得和平解決之后，烏坎內部的利益分化與不同意見便逐漸顯露出來，而選舉這種授權方式以及代表會議這種決策方式自然會把各種問題放大。當然，由于擺在整個烏坎村眼前最急迫的事情就是收回土地，這一共識很大程度上可以把大多數人團結在一起。但在收回土地之后，怎么使用和利用這些土地必然會成為更重要的問題，屆時難免發生很大的爭議。此外，和任何選舉產生的代表一樣，新上臺的村干部也有出現重新官僚化的可能，這也是選民最擔心的事情。因此，他們對村干部將提出更加挑剔的要求，更加理想化的希望。由于前村委會有關人員以及受其籠絡的一些人同樣存在于村內，由于在新村委會選舉過程中出現了因為無法當選而心懷不滿的人，那么村民急切渴望收回土地的情緒便可能受到煽動與利用，以破壞和打擊新村委會的威信。再者，烏坎村是一個人口上萬的大村，外來人口占有一定比例，其中，不僅包括外省外地人，也包括臨近村莊遷移過來的人，有些人還已經在烏坎居住了很多年。到底哪些人才能算作真正有資格享有烏坎集體土地權益的烏坎人呢？這一問題也至關重要?；蛟S按照戶籍來統計不失為一個可行的辦法，但戶籍年限向前推到什么時候呢？筆者在調查中獲悉，一些烏坎人甚至希望把時限推到解放后土地改革時期，按那時的信息來統計可算作烏坎原戶籍的人。烏坎有很多出去打工的人，有的已經多年不回，但戶籍仍保留在烏坎，據說按照村民的意見，這樣的人也可以算作享有烏坎土地權益的人。

中國鄉村現狀是長久歷史的產物，不可能脫離其社會歷史發展的規律來解決所面臨的土地問題以及鄉村治理問題。這些問題本身都是發展中遇到的問題，而事物的發展就是不斷解決舊問題、舊矛盾的同時又產生新問題、新矛盾的過程，關鍵是要抓住主要矛盾，這樣就可以通過不斷解決新的矛盾來實現進一步的發展。

三、“合作治理”——基層社會治理的新模式

中國是一個擁有悠久農業文明歷史的大國，在傳統社會中，農村人口一直占人口比例絕大多數，龐大的到處鋪展的鄉村社會就是中國的基層。在“皇權不下縣”的情況下，鄉村基層社會主要依靠地方士紳來進行治理。但這種傳統的“地方自治”仍是在王朝政治的結構下實行的精英政治，國家最高權力反而恰恰不能直接觸及民眾，而只能借助中間階層。中國的現代化變遷在很大程度上使得這一中間階層走向消亡，土地革命使得廣大農民成為社會政治生活的主體，為現代意義上的基層自治創造了條件。在把中國鍛造成現代國家的過程中，中國共產黨的組織力量發揮了莫大的作用，正是在其領導下，中國的國家政權與廣大農民實現了直接的對接。只不過，因為中國是一個超大型的國家，在國家與農民之間仍存在著鄉鎮、縣、省等級別的地方政權，特別是鄉鎮與縣級的基層政權，乃是銜接國家與農民、構建現代國家的基礎力量，基層的有效治理也是實現社會穩定發展與國家長治久安的關鍵。尤其在進入新世紀之后，中國迎來了城鎮化的飛速發展，城鄉矛盾、基層政權與城郊農民的矛盾變得突出，最顯著的反映便是在土地問題上。這一過程很大程度上是無法避免的，是發展途中必然要承受的巨大重擔。問題在于，如何把必須付出的代價降到最小？如何通過發展解決矛盾、筑造和諧？如何探索一種新型的切合中國國情與基層實際的治理方式，實現中國社會政治的長治久安？

就此而言，烏坎調查引發了一些思考，提供了一些啟示。

在村民與村干部以及縣、鎮基層政府的沖突中，彼此若采取對抗方式，則根本不利于沖突的解決；若要化解沖突、調和矛盾，在二者之外必須有另一種力量的介入。在烏坎事例中，有效介入并化解沖突的是省工作組對烏坎村民的支持。這意味著，國家與農民之間的關系不應該處在被中間政府特別是基層政權分隔開來的狀態；相反，為了防止地方基層政權的官僚化與腐敗變質，避免其脫離基層民眾，追求自身的獨立利益，國家必須打破這種分隔狀態，通過直接與廣大村民進行對接而保障其合法權益。因此，在如何看待群體性事件以及基層民眾抗爭問題方面，不能采取國家—社會二分法，認為兩者是簡單的對立關系，而應該把國家與社會、基層政權與鄉村社會視為互相協作的有機體。特別當與村民直接接觸的基層干部與組織人為打斷了這種密切關聯時，上級政權便需要介入其中，重新建立關聯。

這種建立在基層政權與鄉村社會上下一體、協同共治基礎上的鄉村基層社會治理模式，可以稱為“合作治理”。傳統的基層政權治理方式偏重于自上而下的進行，其治理主體多為“國家”層面，治權的來源也主要是通過國家政權自上而下授予；而政治現代化帶來的治理方式現代化，意味著治權的主要授權來源將由自上而下轉變為自下而上，這也就意味著治理方式的民主化。這是“合作治理”區別于既有的統治型或管理型治理的主要之處。后者的治理方式主要是自上而下，治理主體主要是國家政府；而“合作治理”則突出了治理主體的多元化，并采取了自下而上的治理方式。

“合作治理”要區別于單純的“社會自治”?！白灾巍蓖怀錾鐣α繉τ谥卫磉^程的主導，以對抗或取代國家政府主導的自上而下的傳統治理方式。但實際上，縱觀各國現代化發展歷程，我們可以發現，民主化在保障和促進現代化發展的過程中離不開國家的有效作用?！昂献髦卫怼奔确侵荚谕ㄟ^擴大公眾參與來使傳統國家吸納某些社會力量，亦非要以完全意義上的“社會自治”為目標試圖反抗與消除國家政府主導的治理方式。當然，“合作治理”也會包含著鄉村基層社會力量對治理過程的參與，但其出發點是認為治理本身有意義，而非工具性的；同時，“合作治理”也并不否認完全意義上的“社會自治”的價值，但也認識到，在實際治理過程中，由“社會參與”真正走向“社會自治”并非易事，國家政府的作用也并非旬日可廢。

“合作治理”是在國家政府主導的自上而下的治理方式與完全意義上的反對或對抗國家政府的“社會自治”模式之間采取的中道，是對于傳統的“國家—社會”二元對抗模式的拆解與破除。之所以能夠實現這一點，正在于在國家與社會二者之外還有中國共產黨這一與時俱進的力量，由此，構成了一個在黨的領導下的政黨—國家—社會三位一體的合作治理結構。這也就意味著，在走向“合作治理”的過程中，黨的正確領導將發揮關鍵作用。在“合作治理”的框架內，國家與社會不是相互對抗的關系；在中國共產黨的領導下，國家政權建設與基層民主建設將是相互依存、相互促動的關系。通過國家政權建設促進基層民主建設，通過基層民主建設推動國家政權建設——實現這一上下交映、相生并進的過程，也正是中國政治的現代化過程，是“人民民主”的制度化過程，是治理方式的變革過程?！胺招驼闭窃凇昂献髦卫怼笨蚣芟聦τ谡再|、目標與角色的基本定位。一方面，政府將服務于經濟社會的發展；另一方面，在與社會進行有效互動的基礎上，政府將致力于推動基層民主的建設與“合作治理”的實現。

從烏坎案例來看，鄉村政治的發展非但不是國家權力特別是上層國家權力的退出，還更可能是一個上層國家意志徹底貫徹的過程。烏坎選舉的意義不在于選舉本身，而在于它再一次顯示了中國改革的現實：改革必須既有基層的動力，又有高層的支持。尤為關鍵的是，比選舉更重要的是要創造一種上下順暢交通、國家社會協同合作的新型治理模式。由于烏坎村的村民自治實踐仍處于“現在進行時”，是一種朝向不確定未來的開放性、探索性實踐，這就打開了探究治道變革、推動鄉村社會治理模式創新的空間。

如果說中國共產黨的領導與上層國家政權的推動是基層政權與鄉村社會走向“合作治理”的政治保證，那么主要建立在農村集體資源、特別是集體土地資源基礎上的集體經濟則是實現“合作治理”的經濟基礎，若要真正走向“合作治理”，農村集體經濟的發展便非常關鍵。以烏坎為例，即便能夠順利收回原來屬于烏坎村民集體的土地，其后如何利用這些土地也成了新的重大問題。如果不能發展出集體經濟，那么就會使農村土地集體所有制變得有名無實，“合作治理”即便能夠實現，大概也只能空搭一個框架，沒有血肉，無從依著。至于如何通過不同的方式發展集體經濟，在共富基礎上推動社會政治的建設，則是包括烏坎在內的中國鄉村社會進行社會主義新農村建設所面臨的一個根本性問題。目前，廣東省已經開始探索“政經分開”，使村委會與村集體企業的經營分開，以后應該會有更多的嘗試出現。

（作者系中國人民大學公共管理學院博士研究生）

責任編輯：戴群英