“先行先試”法治化模式的必要性分析

□賈素霞

(山西大學(xué)法學(xué)院，山西 太原 030006)

綜合配套改革是改革開放新時期一種全新的改革模式和思維，而“先行先試”是新一輪綜合配套改革下的新型產(chǎn)物，它已成為目前改革中的最時髦話語。2005年國務(wù)院批準(zhǔn)上海浦東新區(qū)成為第一個綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，截至2011年12月，天津的濱海新區(qū)、重慶市、成都市、武漢城市圈、長株潭城市群、深圳市、沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)和山西省等地先后被國務(wù)院確定為綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。另外，國務(wù)院還決定設(shè)立兩個“綜合改革試驗(yàn)區(qū)”，區(qū)別于配套，即義烏市國際貿(mào)易綜合改革試點(diǎn)和溫州市金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)。綜合配套改革與以往的改革有很大的不同，現(xiàn)在中央不單單是給予地方一些簡單的優(yōu)惠政策，其更多強(qiáng)調(diào)的是試驗(yàn)區(qū)在制度創(chuàng)新上要“先行先試”。“先行先試”既是國家支持改革開放的重要政策，也是改革發(fā)展的基本模式。“先行先試”勢必走法治化道路。

一、中國漸進(jìn)式改革的要求

縱觀中國改革開放30年的發(fā)展歷程，我們不難看出，中國的改革模式是一種摸著石頭過河的方式，是漸進(jìn)式的。由于中國的國情使然，此種方式的選擇是歷史的必然選擇。與此相對應(yīng)的是激進(jìn)式改革，激進(jìn)式改革要求人的全面理性，而改革是一項艱巨復(fù)雜的工程，對其考慮周全未免強(qiáng)人所難。為了便于實(shí)施且使改革順利進(jìn)行，漸進(jìn)式改革是最好的選擇。此種改革方式的最大好處就是它能及時發(fā)現(xiàn)問題并解決問題，其避免了激進(jìn)式改革的盲目性和極端性。激進(jìn)式改革先強(qiáng)調(diào)改革，后強(qiáng)調(diào)發(fā)展。而漸進(jìn)式改革則強(qiáng)調(diào)改革與發(fā)展的同時進(jìn)行，兩者相得益彰，彼此促進(jìn)。在“破”與“立”的關(guān)系上，激進(jìn)式改革是先破后立，這樣做的最大缺陷就是中間的空白地帶，舊有的秩序和制度一旦打破，新的制度還未建立健全，后果不堪設(shè)想。而漸進(jìn)式改革是強(qiáng)調(diào)先立后破，這樣做即可解決激進(jìn)式改革的問題。激進(jìn)式改革重速度，力求速戰(zhàn)速決，因此，采用先易后難、逐步推進(jìn)的漸進(jìn)式改革策略，理所當(dāng)然會成為新時期改革者的最優(yōu)選擇。

“先行先試”從字面含義來解釋，其實(shí)就是首先行動，首先嘗試。然而萬事開頭難，中國已經(jīng)走上了社會主義法治化的道路，“先行先試”政策若要真正得到落實(shí)，必須走法治化道路，使其具有法治保障。“先行先試”與中國漸進(jìn)式改革的思路是不謀而合的。中國改革開放總設(shè)計師鄧小平提出:“改革開放膽子要大一些，敢于試驗(yàn)，不能像小腳女人一樣。看準(zhǔn)了的，就大膽地試，大膽地闖。”“大膽地試，大膽地闖”理念的提出，正好印證了目前“先行先試”的政策理念。1978年的十一屆三中全會作出了實(shí)行改革開放的重大決策，自此，中國走上了改革開放的現(xiàn)代化之路。一開始，我們也是通過設(shè)立深圳、珠海、汕頭、廈門等一系列經(jīng)濟(jì)特區(qū)的辦法來試行。1979年，廣東省和福建省成為了最早實(shí)行改革開放的省份，之后，國務(wù)院又開放了14個港口城市，即大連、秦皇島、天津、煙臺、青島、連云港、南通、上海、寧波、溫州、福州、廣州、湛江和北海。1985年，國務(wù)院又增開長江三角洲、珠江三角洲和閩南三角洲為經(jīng)濟(jì)開放區(qū)。改革開放30多年來的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，中國從開始選擇了漸進(jìn)式的改革思路和模式，從開始就選擇了“先行先試”，只是“先行先試”這一提法是在綜改試驗(yàn)區(qū)被批準(zhǔn)后逐漸被提出來的，后來，隨著人們的廣泛使用，它便成為了一個流行詞匯。其實(shí)，這不就是中國改革開放30多年來的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)嗎?因此，從這個意義上說，“先行先試”與中國一貫的改革路徑是吻合的，是漸進(jìn)式改革思路的具體體現(xiàn)，也將貫穿于整個改革的始終。

二、建設(shè)社會主義法治國家的需要

1.法治理論的要求。1997年江澤民同志在黨的十五大報告中明確將“依法治國”確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本策略，而“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”是我們始終的歷史任務(wù)。“先行先試”作為國家賦予地方進(jìn)行改革創(chuàng)新的一項特殊政策，其也需要在法治的框架內(nèi)進(jìn)行。“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的基本要求是有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，建立并完善中國特色社會主義法律體系。當(dāng)然，有法可依是基礎(chǔ)。國務(wù)院在批準(zhǔn)11個綜改試驗(yàn)區(qū)時是結(jié)合全國各地實(shí)際情況，并考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和區(qū)域經(jīng)濟(jì)特色的基礎(chǔ)上落實(shí)的。“先行先試”法治化模式意味著國家在具體實(shí)行某些政策措施時需要將那些成熟的、普遍的、能在各個試驗(yàn)區(qū)通行的政策上升為法律，將那些反映地方特色的、非普遍性的政策交給地方人大及其常委會或者地方政府，由其決定是否要制定成地方法規(guī)或是地方規(guī)章，摒棄掉不成熟的政策。新中國成立以來，我們經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟(jì)體制到社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，同時，在國家的治理模式上，我們也要經(jīng)歷從政策治國到法律治國的模式轉(zhuǎn)變。當(dāng)前的中國正處在一個風(fēng)口浪尖上，社會轉(zhuǎn)型期所面臨的問題是前所未有的，我們只有堅定步伐走“先行先試”法治化模式道路，才是最優(yōu)選擇。

2.法治實(shí)踐的要求。自從1999年全國人大將“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”寫入憲法后，我們便將建設(shè)法治國家作為奮斗的最終目標(biāo)。而依法治國最重要的就是依法行政。依法行政包括兩方面的內(nèi)容，即法律優(yōu)先原則和法律保留原則。法律優(yōu)先原則是指行政機(jī)關(guān)等行政主體的一切行為均應(yīng)在法律的范圍內(nèi)進(jìn)行，不得與事先制定好的法律相違背，這是消極意義上的依法行政。而法律保留原則是指行政機(jī)關(guān)等行政主體的行政行為均應(yīng)在法律規(guī)定的情況下作出，法律未規(guī)定的則不得作出，這是積極意義上的依法行政。我們都知道綜合配套改革是全方位、多角度、各領(lǐng)域的改革，它包括市場經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革、法律制度改革等方面的內(nèi)容。其中政治體制改革的核心就是建立服務(wù)型政府，實(shí)現(xiàn)政府管理模式從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型到公共服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，一個負(fù)責(zé)任的法治政府的建設(shè)正是為了更好地實(shí)行依法行政。政治體制改革的成敗將會決定綜合配套改革項目中其他領(lǐng)域改革的成敗。改革中的策略選擇——“先行先試”勢必走法治化道路模式。

三、深化改革、促進(jìn)發(fā)展的基本法律保障之要求

國家在批準(zhǔn)各個綜合配套改革的過程中給予了這些地區(qū)某些特殊優(yōu)惠政策，甚至是一些權(quán)力，但這并不足以就將“先行先試”界定為權(quán)力。“先行先試”畢竟是新出現(xiàn)的詞語，關(guān)于它的概念性質(zhì)界定、權(quán)限范圍的界定都很模糊。筆者認(rèn)為將其界定為政策更為合適，若是政策，就需要法律的保障。畢竟這是新一輪改革下的新政策，它在具體實(shí)行過程中會遇到很多問題，為了遵守憲法的要求，真正走法治化道路，也為了使下一步的改革之路能走得更好，我們需要給“先行先試”基本的法律保障。只有通過“先行先試”法治化模式才能實(shí)現(xiàn)“先行先試”的基本法律保障。

四、結(jié)語

綜合配套改革是新中國成立以來改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，將對我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。而“先行先試”則是改革開放新時期，即綜合配套改革中一種全新的改革模式和政策，無論其作為一項特殊政策還是改革模式，走“先行先試”法治化道路模式是必然的。為了與中國漸進(jìn)式改革路徑相吻合，為了社會主義法治國家的建設(shè)，也為了使改革發(fā)展有基本的法律保障，這是時代和歷史的選擇。順應(yīng)時代的潮流，在國際法治環(huán)境的大背景下，結(jié)合中國的國情，我們選擇了“先行先試”的法治化道路模式。

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