生態文明與生態法律文明建設論綱

何勤華 顧盈穎

(華東政法大學，上海 200063)

一、問題的提出：生態文明、美麗中國與生態法律文明

學術界認為，生態文明是一種正在生成和發展的文明范式，是繼農業文明、工業文明之后，人類文明發展的又一個高級階段。①楊通進：《能夠拯救人類的上帝——生態文明》，《生態文化》2007年第6期。其內涵“是指人類遵循人、自然、社會和諧發展這一客觀規律而取得的物質與精神成果的綜合；是指以人與自然、人與人、人與社會和諧共生、良性循環、全面發展、持續繁榮為基本宗旨的文化倫理形態。”②鄭少尉：《生態文明與環境立法的完善》，《中國環境管理干部學院學報》2008年第2期。當然，對生態文明之用語，學術界還有許多爭議。有些學者認為：生態和文明這兩個用語，本來是不應合在一起使用的，因為這兩個詞的原始意思是相悖的。生態，就其本義而言，是指自然狀態，尤其是天然狀態，是宇宙、地球演化時自然地生成和延續下來的；而文明，則是人類活動所帶來的印跡，是要超越自然，如物質文明、精神文明等。人類文明的發生，就是人和社會作為一種文明形態從自然狀態中超拔出來，并且重新塑造自然的過程。將“生態”和“文明”這兩個相互背反的東西連在一起，是否可行？其內涵如何界定，等等，都還需要深入研究。③參見華中科技大學歐陽康教授、江蘇師范大學任平教授在第七屆中國社會科學前沿論壇：“生態文明與美麗中國”上的發言，2013年8月17日。學術界進一步強調，生態文明建設涉及到一個核心問題就是，在我們與自然相處時，到底是以自然為中心，還是以人類為中心？即使在我們加強對周邊生態環境、自然資源竭盡全力保護之時，我們的思想深處，是為了我們人類自身考慮，還是以自然界自身考慮？換言之，西方一些環境保護主義提出的不許人類對自然有任何侵犯、改造、利用的思想是否合理以及是否可行？“人的活動尤其是最終價值取向應該以自然為中心還是以人為中心？人類保護自然環境到底是為了讓自然界存在和發展得更好還是為了讓人類存在和發展得更好？”[注]歐陽康：《生態文明建設的悖論與反思》，載《第七屆中國社會科學前沿論壇：“生態文明與美麗中國”會議論文集》，中國社會科學雜志社、吉林大學，2013年8月16日打印稿。這也是我們現在生態文明建設的一個重要問題。筆者同意多數學者的觀點，認為，應當跳出人類中心主義還是自然中心主義之爭，兼顧人類與自然乃至整個地球的長期的、可持續的和諧發展，保護好自然資源，保護好生態環境。這才是生態文明建設的根本關鍵。[注]這也與中國古人提出的“天人合一”的傳統生態智慧是相一致的。對此，西北大學教授方光華有很好的論述，參見方光華：《中國傳統生態智慧與生態文明建設》， 載《第七屆中國社會科學前沿論壇：“生態文明與美麗中國”會議論文集》，中國社會科學雜志社、吉林大學，2013年8月16日打印稿。

在中國，“生態文明”問題的提出，源自21世紀初我們黨關于“科學發展觀”的內涵闡釋。2004年3月10日，胡錦濤同志在中央人口資源環境工作座談會上在論述科學發展觀問題時指出，“可持續發展，就是要促進人與自然的和諧，實現經濟發展和人口、資源、環境相協調，堅持走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，保證一代接一代地永續發展。”[注]http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64165/77585/77595/5432863.html，訪問時間：2013年9月14日。這里，“人與自然的和諧”、“生產發展、生活富裕、生態良好的文明”等話語，已經開始指向“生態文明”之用語了。至2007年10月召開的黨的十七大上，我們黨明確提出了“生態文明”的概念，在15日的工作報告中，胡錦濤同志專門就生態文明的內涵作了闡述，提出將建設生態文明作為實現“小康”社會的主要目標。在2009年9月，黨的十七屆四中全會上，我們黨進一步將生態文明建設與經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設合在一起，作為建設中國特色社會主義偉大事業的總體布局的重要組成部分。至2012年11月，在黨的十八大上，我們黨進一步提出了生態文明建設與經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設之“五位一體總體布局”，強調“不斷開拓生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路”，突出“加強生態文明制度建設”。

“美國中國”之用語，最早是由2008年上映的一部電視紀錄片《美麗中國》所使用的。這里，從詞義上說，“美”，甘也，從羊從大；[注]《說文解字》，《卷四·羊部》中華書局2000年版。“麗”為“美麗，漂亮，狀貌甚麗”之意。[注]《史記·平津侯主父列傳》，浙江古籍出版社2000年版。從整修詞語來看，“美麗”飽含著贊美之意，其中帶有著人們對未來的良好愿景。“美麗中國”的提出，其實就是全國人民對未來中國發展的美好構想。從黨的十八大報告的表述來看，“美麗中國”是一個有著豐富內涵、包容性極強而又開放的概念。[注]蔡尚偉、晏世經、李直飛：《“美麗中國”治國理念的文化及理論淵源》， 《第七屆中國社會科學前沿論壇：“生態文明與美麗中國”會議論文集》，中國社會科學雜志社、吉林大學，2013年8月16日打印稿。而生態文明建設和生態法律文明建設，則是實現“美麗中國”之夢想的重要內容和基本條件之一。一方面，建設“美麗中國”的根本目的，就是要讓人民過上幸福、健康、美滿的生活，而要讓人民過上這種生活，就必須保護好我們的生活環境，從目前“資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化”的嚴峻形勢中解放出來。因此，生態文明建設，突出了人與自然的和諧，強調了中華民族的可持續發展，而這恰恰是建設“美麗中國”的最終目標。而且建設“美麗中國”也是一個系統工程，除了生態文明建設之外，還有經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設，而將此五項建設合為一體的，就是建設“美麗中國”的目標。正如習近平總書記所指出的那樣：“走向生態文明新時代，建設美麗中國，是實現中華民族偉大復興的中國夢的重要內容。”[注]習近平：《習近平致生態文明貴陽國際論壇2013年年會的賀信》。另一方面，建設“美麗中國”，建設生態文明，必須要有法律可靠的、堅強的、系統的保障，這就是“生態法律文明建設”。由于生態文明建設、“美麗中國”建設，都不是孤立的、單向的、封閉的建設，而是一種系統的、開放的、復雜的建設工程，因此，其對法治的需求，是全方位的。這當中，既需要完善環境資源法律關系，也需要其他相應的法律如憲法，民法中的物權法和合同法、侵權行為責任法，經濟法中的國家宏觀調控法，刑法，訴訟法中的特別程序法，國際法中的相關環境、資源、生態等保護的條約、公約等等的協調和規范，還需要提高公民的環境資源保護意識和相應的法律責任意識。因此，本文標題沒有用“生態文明與法治建設”，而是用了“生態文明與生態法律文明建設”，就是想突出生態文明的法治保護是一個系統工程，涉及立法、執法、法律意識等方方面面，而法律文明建設的目標就是包括了法的各個方面的系統工程建設。

二、生態法律文明建設之立法完善

生態法律文明建設，首要的任務就是要構建為生態文明建設服務的法律體系。而在這方面的重點就是盡快完善環境、資源以及其他相關的立法。

(一)環境、資源領域的立法完善

應該說，經過改革開放30多年來的法制發展，我國的環境與資源立法已經取得了巨大成就，初步形成了一個比較完備的法律體系。據全國人民代表大會常務委員會委員、全國人大環境資源委員會主任委員毛如柏披露，截止2006年，我國已經制定了環境與資源保護法律26部，行政法規50多項、部門規章和規范性文件近200項，國家標準800多項，批準和簽署國際條約51項，地方性法規和規章1600多項，初步建成了符合我國國情的環境資源保護法律體系。[注]毛如柏：《我國的環境問題和環境立法》，《法學評論》2008年第2期。2006年以后，我國又推出了一批環境與資源法律和法規，僅國家層面的就有《全國污染源普查條例》(2007年)、《中華人民共和國水污染防治法》(2008年)、《規劃環境影響評價條例》(2009年)、《中華人民共和國自然保護區條例》(2011年)、《中華人民共和國海洋傾廢物管理條例》(2011年)、《放射性廢物安全管理條例》(2011年)等10多項。這些法律和法規，進一步彌補了環境資源法律領域中的空白，完善了其法律體系。盡管如此，由于我國環境資源立法起步較晚，現行的法律和法規中許多又都是出臺于計劃經濟和從計劃經濟向市場經濟轉型時期。因此，在環境資源立法領域，目前尚存在著不少問題，需要進一步發展和完善。

一方面，我國還沒有一部環境資源領域里的基本大法。我國現行的環境資源保護領域里最主要的法律或者說是名義上的大法是《中華人民共和國環境保護法》，但這部法律，只能說是一部單行法，因為它不象《刑法》、《刑事訴訟法》那樣，是由全國人民代表大會制定通過的，而只是由全國人大常委會制定通過。因此，它的法律效力與其他單行法律一樣，并沒有特別大的地方，它甚至還不如我國的《預算法》、《銀行法》等，它們都是由全國人民代表大會制定通過的，在效力層面上要高出一級。因此，學術界和立法界不斷呼吁，希望我國制定一部由全國人民代表大會制定通過的效力僅次于憲法的基本大法。這部基本大法，應該在環境資源保護領域里體現統領性、綱領性和指導性等特點。[注]王燦發、傅學良：《論我國〈環境保護法〉的修改》，《中國地質大學學報》(社會科學版)(武漢)2011年第3期。

另一方面，在我國現在的環境資源立法中，還有立法理念、法律內容和與其他相關法律法規沒有很好銜接等問題。比如，我國的環境資源立法，在理念上還存在錯位。我國早期制定的環境保護法律和法規，其主流理念還帶有濃厚的“人類中心主義”的價值取向、功利主義環境價值觀以及非可持續發展觀念的烙印，這一點在《環境保護法》第1條關于立法目的的表述上顯現得特別突出。該條規定：“為保護和改善生活環境與生態環境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現代化建設的發展，制定本法。”[注]2012年8月2日全國人大環境與資源保護委員會提交全國人大常委會的《中華人民共和國環境保護法修正案(草案)》，以及8月30日在全國人大常委會第28次會議審議時，對這一條仍然沒有做出任何修改。因此，為了體現對生態的保護，人與自然的和諧相處，以及社會可持續發展的生態法律文明建設，必須修改、完善《環境保護法》第1條的規定。尤其是必須將“可持續發展”的內容規定進去。[注]竺 效：《論生態文明建設與〈環境保護法〉之立法目的完善》，《法學論壇》2013年第2期。又如，在制定、頒布的法律與法律之間，經常會存在一些沖突、矛盾、不協調和不一致的地方。比如我國《民法通則》第124條規定:“違反國家保護環境防止污染的規定，污染環境造成他人損害的，應當依法承擔民事責任。”這一規定將致害行為的違法性作為環境民事責任的構成要件之一，而環境法及相關立法卻做出了不同的規定。例如《環境保護法》第41條規定:“造成環境污染危害的，有責任排除危害，并對直接遭受損害的單位或者個人賠償損失。”《大氣污染防治法》第62條規定：“造成大氣污染危害的單位，有責任排除危害，并對直接遭受損失的單位或者個人賠償損失。”我國環境立法中大都規定環境污染侵權行為僅以危害事實以及加害行為與危害事實間的因果關系為其構成要件，對致害行為有無違法性則無規定。這一立法的不一致、不協調，使司法實踐中環境民事責任的認定增加了難度。[注]薛惠鋒、張 強：《當前環境資源立法中的不足》，《中國環境報》2009年7月14日第3版。當然，作者的上述結論也不能認為是絕對的，因為也有一些環境資源立法是以違法性為構成要件的。參見《中華人民共和國水污染防治法》第六章“法律責任”。再如，許多場合環境資源立法未能跟上，出現了法律漏洞，使得我們在有些方面還無法可依。[注]劉愛軍：《生態文明與中國環境立法》，《中國人口 資源與環境》2004年第1期。比如，現在污染空氣的主要方面是PM2.5的污染，而檢測PM2.5空氣標準，目前尚沒有能夠入法。眾所周知，PM2.5就是指環境空氣中空氣動力學當量直徑小于等于 2.5 μm 的顆粒物，也稱細顆粒物。這個值越高，就代表空氣污染越嚴重。我國北京、上海等特大型城市的空氣質量近幾年不但沒有改善，反而進一步惡化(包括2013年北京的霧霾連創新高)，就是因為空氣中的PM2.5日益增多。近幾年，在國家的關心下，環保部出臺了《空氣質量新標準第一階段監測實施方案》(2012年5月24日)，對2011年實施的新的《環境空氣質量標準》進行了修訂，在全國，也建立了一批PM2.5監測儀器，對PM2.5進行監測并發布數據。但是，由于現行的《大氣污染防治法》(共66條條文)中，沒有一個字涉及PM2.5以及如何監測、防治，我們在以PM2.5等核心的大氣污染防治的法律規范方面，仍然是無法可依，一片空白。

(二)形成一個完善和諧的環境資源保護法律體系

建設生態法律文明，除了完善環境資源保護領域里的立法是不夠的，還必須修改和完善其他相關的法律法規，形成一個完善和諧的環境資源保護法律體系。這個體系，除了環境資源立法之外，還包括了憲法、經濟法、刑法和訴訟法等一系列相關的法律法規。

就憲法領域而言，我國1982年制定通過、經過多次修改的《中華人民共和國憲法》，已經對環境資源的保護利用做出了規定，如第9條規定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。第26條規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”“國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木”。但一方面，憲法的這些規定比較籠統，也比較抽象；另一方面，這種規定的立足點和出發點還停留在將自然資源和環境作為國家的財產，而反對任何組織和個人的侵占和破壞的層面，還沒有提升到人與自然與和諧共處這種高度。因此，為了貫徹國家生態法律文明建設的戰略，在今后的修改憲法中，應當將重點從以人為中心改變為“人與自然的和諧相處”上來，尤其是應當明確規定“國家實施生態文明建設戰略，建設美麗中國”等內容。

在刑法領域，1997年的修訂，雖然增加了對環境資源犯罪的規定，如根據犯罪同類客體的理論，將散見于1979年刑法、單行刑法、附屬刑法中的有關環境刑事立法集中加以規定，使刑法對于環境資源的保護更加系統、更加具有針對性；擴大了刑法對于環境資源保護的范圍；增加規定了“單位犯罪”，而單位在現在破壞環境資源方面比個人更加突出，等等。但整體而言，我國刑法對環境資源的保護仍然滯后于時代的發展。比如，我國刑法關于環境犯罪的規定比較注重對財產、人身的損害，而忽視了對生態的破壞；[注]如刑法第345條規定的盜伐、濫伐林木罪，都是數量多少來決定罪行的大小，而不是以對生態環境資源的破壞、生態效益得失之視角來定，等等。刑法第338條規定了重大環境污染事故罪，但對其罪過形式一直沒有能夠統一認識；[注]參見段啟俊：《重大環境污染事故犯罪的立法完善》，《學術界》2008年第2期。刑法關于環境犯罪的規定基本上是以“實害犯”為處罰對象，缺乏關于“危險犯”的規定；[注]“實害犯”就是已經造成了危害結果的犯罪；“危險犯”則是只具有破壞環境與資源的危險性、但還沒有造成實際危害結果的犯罪。將“危險犯”規定在環境資源犯罪之中，對于生態文明建設具有重要意義，詳見后文論述。刑法規定的環境犯罪刑罰體系不科學，如刑法關于“破壞環境資源保護罪”的刑罰規定普遍輕于類似的財產犯罪，而且刑罰的各類也過少；環境刑事立法的體例具有結構性的漏洞：歸類不盡準確、條文偏少；環境資源保護法律中的刑罰規定與刑法中刑罰的規定還不夠協調，等等。[注]何文初：《試析我國環境刑事立法的不足及其完善》，http://review.jcrb.com.cn/yhjcy/LT8.asp，訪問時間：2013年8月21日。

針對刑法的上述不足，學者提出建議：第一，貫徹“可持續發展”思想，樹立“生態價值觀”，調整部分罪名(如盜伐、濫伐林木罪、非法采礦罪、破壞性采礦罪等)的法定刑。第二，順應世界環境刑事立法的發展趨勢，增加規定環境犯罪的“危險犯”，[注]張素英：《對污染環境犯罪立法完善的思考》，《時代法學》2004年第5期。即將刑法第339條修改為“違反國家規定，向土地、水體、大氣排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他危險廢物，對他人生命、健康和財產造成嚴重危險的，處3年以下有期徒刑，并處或者單處罰金；造成重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡的嚴重的后果的，處3年以上7年以下有期徒刑，并處罰金。”第三，在立法體例上對環境犯罪在刑法中設專章規定，并且增設罪名，如破壞草原罪、破壞土地資源罪、噪音污染罪、故意提供虛假環境影響評估報告書罪等。第四，擴大財產刑的適用范圍，并設置“資格刑”。[注]何文初：《試析我國環境刑事立法的不足及其完善》，http://review.jcrb.com.cn/yhjcy/LT8.asp，訪問時間：2013年8月21日。第五，修改刑法第338條的規定，增加故意造成重大環境污染事故犯罪的條款；第六，協調環境資源保護法中的刑法規范和刑法的關系，在時機成熟時應制定單行的環境刑事立法。

在立法方面，除了完善上述憲法和刑法的規定，以支撐環境資源保護法的規范力度之外，還應增強環境資源保護領域里的財產權(物權)法意識，修訂完善相關的法律規定；修訂和完善環境資源保護方面的程序法規范，為環境資源保護法的執行提供法律的依據；遵從世界上關于環境資源保護的國際公約和國際條約的規定，修訂和完善相應的國內法規定；以及修訂和完善與環境資源保護相關的其他領域的法律和法規，確實發揮好我國社會主義法律體系在保護環境與資源方面的整體合力，為生態法律文明建設提供堅實的基礎。

三、生態法律文明建設之執法規范和意識提升

為了加強生態法律文明的建設，我們在完善立法之外，還必須強化我們的環境執法，以及提升國民的環境資源法律保護方面的意識。為此，我們必須做好兩個方面的工作：一是強化、嚴格執行環境資源立法的行政執法機關的責任；二是通過各種方式，全面提升國民的環境資源法律保護意識。

(一)嚴格環境執法

應該說，就我國目前的情況而言，與上述完善環境資源保護立法這一艱巨的任務相比，使我們現有的環境資源保護方面的法律、法規能夠得到切實的執行，即環境資源保護執法的任務更加繁重，工作更加艱苦。如上所述，我國的環境資源保護法律體系，雖然存在許多缺陷和漏洞，但畢竟已經形成體系。20世紀九十年代中葉，人們所普遍關注并為之呼吁的環境資源立法缺位的領域，如臭氧層物質管理、自然保護區、海洋傾廢物管理、太湖與淮河流域水污染防治、放射性廢物安全管理、陸生和水生野生動物保護等，[注]樸光洙：《我國環境立法存在的主要問題及其對策探討》，《中國環境管理干部學院學報》1996年第2期。經過近20年立法部門的努力，已經全部有了成文的法律和法規。我們現在的任務，就是要在繼續完善立法體系的同時，花大力氣，推動環境資源執法工作的不斷進步和日益到位，加快生態法律文明的建設。

環境資源保護執法，是指國家環境資源行政機關及其工作人員根據法律的授權，依照法定程序，執行或者適用環境資源保護法律法規，直接強制地影響行政相對人權利義務的具體行政行為，因而環境資源執法，一般也稱環境資源行政執法。具體又分為一般性的行政執法和準司法的環境行政執法，前者主要是指依法進行環境監督管理的行政行為(包括行政之處罰、處分、許可，行政性征收、環境行政監督檢查、行政處理等等)，后者則特指依法解決行政環境資源糾紛的環境行政調解、行政仲裁、行政裁決和行政復議。[注]馮錦彩：《論中國環境執法制度的完善——以中美環境執法制度比較為視角》，《法制經緯》2009年第3期。而環境保護司法，則是指司法機關處理環境資源案件的活動，它是在環境行政執法的基礎上，進一步以國家的強制力，加大對生態、自然等的保護力度。

經過20余年的艱苦努力，與改革開放之初相比，我國目前的環境執法和環境司法工作已經取得了長足的進步，但與建設生態法律文明的要求相比 ，還存在著諸多的問題。換言之，我國目前在通過執法和司法手段來保護自然、保護生態、保護我們生活的環境資源等方面，仍然存在許多缺陷。近幾年我國頻發的惡性環境資源破壞事件，如2005年11月在吉林和黑龍江兩個省發生的松花江苯類污染物污染事件(其影響波及俄羅斯)，2005年12月和2006年1月分別在廣東北江流域和湖南湘江流域發生的鎘污染事件，2007年5、6月間,江蘇太湖爆發的嚴重藍藻污染事件，2008年9月在全國各地爆發的含有三聚氰胺污染的毒奶品事件，以及2009年6月江蘇江陰港鐵礦石污染事件，2010年貴州貴陽造紙廠公然排污事件，2011年6月貴州桐梓楚米小學學生氯氣中毒事件等等，在一定程度上，都是由于我們環境資源執法缺位的結果。具體表現在：

第一，許多已經制定的法律沒有得到嚴格的執行。如早在1987年，我國就制定頒布實施了《中華人民共和國大氣污染防治法》，并在1995年和2000年進行了修訂、補充和強化，其第二章對大氣污染防治的監督管理，第三章對防治燃煤產生的大氣污染，第四章對防治機動車船排放污染等都做出了明確的規定，但一直到2006年底，大氣污染的問題仍然未能根本解決，全國監測559個大中城市中，空氣質量達到一級的不足5%，劣于三級標準的占近10%，全球污染最為嚴重的20個城市中，有16個在中國。[注]http://zhidao.baidu.com/question/114076757.html，最后訪問時間：2013年8月21日。從2006年至今，雖然時間過去了7年，各大城市的空氣質量仍然沒有大的改善，這無疑與不嚴格執法有極大的關系。上述《大氣污染防治法》第36條至第44條，對各類廢氣、塵以及惡臭氣體的排放禁止都規定得清清楚楚，非常明確，但我們的執法一直未能跟上。

第二，執法主體結構不甚合理，執法主體之間缺乏協調，帶來執法難、無人執法、無法執法等的問題。有學者指出：一方面，我們在縱向體制上混淆了環境質量管理與環境執法監督的界限。如按照現行的環保法律規定，一定區域的環境質量由所轄區域地方人民政府負責，同時又規定環境執法監督由同級人民政府的環境保護行政主管部門負責，而地方環保部門是同級政府的職能部門，對地方政府來說相當于自己監督自己，也使地方各級環保部門從體制上從屬于地方政府，其機構、人員、經費和一切行動也都依附或者受制于地方政府，必須看地方政府領導人眼色行事，失去了獨立行使環境執法監督權的地位。另一方面，在橫向體制上混淆了環境行政主管部門與相關部門的管理界限。現行環境法律規定，各級環保部門對轄區環境保護工作實施統一監督管理，其他相關管理部門按法律規定對環境污染防治和資源保護實施監督管理。但法律只規定了原則性要求，既沒有明確和環保部門統一管理與其他部門分工管理之間各自具體的管理范圍和內容、相應的管理手段和權力，也沒有明確統一管理與部門管理之間相互的主次關系和地位及性質。而且，由于資源是環境的組成部分，兩者的管理是重疊的，本身不可分開。而法律在管理授權上又把它人為分開，由此導致了環保部門與相關部門之間在環境管理與資源管理上的職責不清，主次不明，有時同一事項多頭管理，互相扯皮，議而不決，效率低下；有時針對污染事項，大家又都不管，互相推諉，從而影響了環境執法的力度。[注]李娟：《淺談環境執法存在的問題及解決措施》，《華章》2012年第30期。

第三，環境資源執法機制等方面存在的不足，如執法部門的聯動尚未形成長效機制，環保部門常常是“單打獨斗”；環境執法缺乏事前監督機制，許多問題都是執法部門事先決策不當引起；有效的獎勵機制還沒有形成。又如，環保執法部門缺少大量的高思想素質的、既懂法律又懂科學技術的環境資源執法人才，也是我國環境資源執法效率不高的原因之一。[注]王國珍：《環境執法的制約因素與對策探討》，《石家莊法商職業學院教學與研究》(綜合版)2010年第3期。再如，由于經濟利益之考慮，條塊分割的現狀，中央利益和地方利益的區別，以及加快GDP增長和保護生態環境之間的矛盾，等等，導致在環境資源問題上的地方保護主義盛行，使得環境行政執法部門步履艱難。[注]唐敏：《我國環境執法的困境及對策分析》，《湖南醫科大學學報》(社會科學版)2007年第2期。還如，技術手段的落后，硬件設施的跟不上，[注]如按照相關標準，我國環境執法部門應4個人擁有一輛辦公用車，但全國約4.5萬人的執法隊伍目前僅擁有3000多輛車，合15人才一輛車。還有相當多的基層環保部門甚至連執法車輛與取證設備都沒有。參見 王國珍：《環境執法的制約因素與對策探討》，《石家莊法商職業學院教學與研究》(綜合版)2010年第3期。環境稅收制度(環境稅費，能源資源稅費，生態補償制度)的空缺或者不健全，也是使我國環境資源保護執法方面未能盡如人意的一個重要原因。[注]比如，學術界一直在呼吁應該把“鼓勵企業投保環境污染責任險”寫入法律條文之中。但是在2013年8月18日截止的《中華人民共和國環境保護法修正案(草案二次審議稿)》中，這個建議仍然沒有能夠實現，這在一定程度上也影響了環境執法的氛圍。參見杜菲：“環責險能否‘入法’”，載2013年8月26日《中國保險報》第1版。

(二)提升生態法律文明建設意識

提升全民族的生態法律文明建設意識，主要涉及兩個方面，一是廣泛發動公眾參與環境資源立法和執法過程；二是積極引導公眾嚴格遵守環境資源法律，從而使人人做到從自己做起，努力推動人與自然的和諧。

努力創造條件讓公眾參與環境資源立法，是與環境資源立法的本質相聯系的。環境資源立法，涉及的并不只是一個行業或一個部門或某個群體的事務，而是涉及整個人類生存的問題，因此，只有政府機關主導而無公眾廣泛參與的環境資源立法模式，不僅會導致立法規定缺乏可操作性，也會因公眾參與的不足而使社會對環境資源法律、法規的認同度較低，不利于環境執法的開展。有學者指出：由于環境資源的公共物品性質，因而環境資源立法和執法對社會公眾的規制往往是基于公共環境利益而限制公民個人的私益，從而對個人的生產和生活等進行限制，而公民私益的受損在一定程度上會引致公民與社會的對抗。因此，只有在環境立法中引入公眾參與機制，在政府和公眾共同磋商的基礎上制定相應的行為規范，給予公眾一定的利益表達權利，才能從整體上保障環境資源立法的實施效果，使已經頒布實施的環境資源立法獲得嚴格執行，改變過去環境立法量多而無力執行的軟法狀態。[注]楊添翼、宋宗宇、徐信貴：《論生態危機視閾下的環境立法公眾參與》，《生態經濟》2013年第2期。作者在文中還強調，環境立法公眾參與中的最為重要的問題有二：建立和健全環境資源立法的聽證制度；環境資源立法過程中的信息公開。提升全民族的生態法律文明建設的意識，就是要積極引導公眾嚴格遵守環境資源法律。而在這方面，我們的任務要更為艱巨。應該說，近幾年我國生態環境、自然資源受到嚴重破壞、形勢嚴峻，除了立法不完善、執法不嚴格之外，國民尤其是企業的環境資源保護的法律意識偏弱，也是一個重要原因。就以水污染防治為例，全國人大常委會環境資源委員會近幾年在全國各地視察，發現，一個“偷排”行為就把所有的水污染防治法律制度都規避掉了。即工廠也做了申報登記，也有在線監測，也做了環境評價，領到了許可證，需要的手續和程序都完成了。只是，污水處理設備只是應付檢查用的，執法部門來了，“開機歡迎”；走了，“關機歡送”。 全國人大常委會環境資源委員會主任委員毛如柏認為，這種“偷排”行為，就是一種“最典型的企業缺乏環境責任意識的違法行為。”基于此認識，2008年對《水污染防治法》修改時，環境資源委員會就提交了一份完整的修正建議稿，試圖完善這方面的法律規定，以提升全民的環境資源保護方面的法律意識。經過5年之后，情況有所好轉，但問題仍然存在，違反法律污染環境、毀滅資源、破壞生態的事件仍然屢屢發生。最近湖北省環保廳就通報了一件重大環境資源污染破壞事件。2013年6月，浙江一化工企業將生產過程中產生的含有氯鉑酸(化學全名為乙烯基高沸，經環保部門檢測，該危廢品具有強腐蝕性)的150多噸廢料，非法轉移丟棄在湖北蘄春縣一隱蔽山坳中，部分危廢品發生泄漏，給生態環境造成嚴重破壞。按照規定，該公司必須到當地環保部門申報，并由當地環保部門開具轉運證明，并聯系有資質的固廢處置單位進行轉運和處置工作，這些危廢化工品的處置費用每噸大約為8000至10000元。為節省這筆費用，該公司避開環保部門的監督，以每噸900余元的運輸費對這批危廢品進行了私自處置。雖然，該企業實施上述環境資源破壞、損毀行為的8名犯罪嫌疑人受到了司法機關的懲處，但已經被破壞的生態環境在相當長的時間內是無法恢復了。

綜上所述，生態法律文明建設是一個長期的、艱巨的、反復的過程。對生態的關注，對自然的熱愛，實際上在人類早期就已經存在。一方面，人類本身就是從自然狀態中發展而來；另一方面，人類的生存、發展每一步又離不開自然的哺育和周邊生態環境的恩賜。因此，在中西方古人的作品中，關注生態和關注環境，強調人與自然的和諧是一個重要的話題。然而，人類成長的每一步，又都不得不對周邊的環境和資源帶來損害，因為人類的生存、發展必須從自然界獲得資源，必須改變生態環境。輕者開荒種地，伐木燒林，鋪路架橋，改變自然生態的面貌；重者則將各種人類在生活和生產乃至戰爭中產生出來的廢物：廢氣、廢水和有毒物品排入自然界，從而影響了自然生態的正常運轉。而這一過程，只要人類生存一天，就不會消失，只有當上述對環境和資源的破壞達到讓人類的正常發展所無法承受之時，人類再也無法忽視周邊世界，人類才真正開始重視起對生態環境的保護，對自然資源的珍惜。盡管要求愛護周邊環境、保護自然資源的呼聲自古至今一直都未曾中斷，盡管此時再來治理環境污染、保護自然資源已經有點為時過晚，但卻無法回避。而21世初葉的中國正處在這一歷史關鍵時刻。因此，黨的十八大提出的生態文明建設、美麗中國建設，就是為了讓中國在上述歷史關鍵時刻，能夠集中全國人民的智慧和力量，在治理污染和公害，保護環境和資源等方面，有所作為，從而為全人類的進步與幸福做出貢獻。而上述生態法律文明的建設，就是使生態文明建設、美麗中國建設健康順利進行的諸多保障之中的重要一環，也是擺在我國法學界面前的一項重大而艱苦的任務。