農(nóng)村社區(qū)建設與基層秩序重建
——關于農(nóng)村社會管理創(chuàng)新的探索

王 一

(吉林大學 哲學社會學院，吉林 長春 130012)

改革開放以來，中國農(nóng)村經(jīng)歷了深刻的社會變遷，基層社會的體制碰撞已經(jīng)成為毋庸置疑的社會事實。特別是農(nóng)業(yè)稅的全面取消，不僅意味著國家對鄉(xiāng)村的資源提取告一段落，還意味著國家—農(nóng)民關系的根本性改變，國家的合法性基礎需要由“汲取”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺铡薄５l(xiāng)村基層社會的“鄉(xiāng)政村治”管理格局，在“村務”、“政務”混同管理的體制障礙和群眾性自治組織的職能局限下，既不能與傳統(tǒng)規(guī)范相融合，又不能與現(xiàn)代國家的公共規(guī)則相銜接，致使國家難以對鄉(xiāng)村進行有效的社會管理，國家基層政權(quán)在村一級迷失了①潘嘉瑋:《村民自治與行政權(quán)的沖突》，中國人民大學出版社2004年版，第87－88頁。。現(xiàn)實的鄉(xiāng)村社會中，“無錢辦事”、“無人管事”的“癱瘓村”，國家法律、司法、行政都難以進入的“專制村”、“失控村”屢見不鮮，鄉(xiāng)村基層社會的穩(wěn)定有序受到嚴重威脅，鄉(xiāng)村秩序在一定程度上處于“體制性失控”的邊緣。因此，農(nóng)村社會管理作為社會管理體系的重要組成部分，必須通過體制創(chuàng)新進行改良與重構(gòu)。目前正在全國推廣的農(nóng)村社區(qū)建設以公共服務下沉為載體重新整合鄉(xiāng)村基層社會管理體系，符合新時期國家與農(nóng)民關系的總體定位，對于修正農(nóng)村社會管理運作邏輯，促進國家政權(quán)與村落自主性的有效整合具有重要的實踐價值，為農(nóng)村社會管理創(chuàng)新提供了一種可能。

一、鄉(xiāng)村治理的歷史沿革與現(xiàn)實困境:現(xiàn)代國家建構(gòu)與鄉(xiāng)村自生秩序的碰撞

從古至今，中國鄉(xiāng)村社會的治理格局大致經(jīng)歷了由“皇權(quán)止于縣政”向“政權(quán)下鄉(xiāng)”、人民公社、“鄉(xiāng)政村治”轉(zhuǎn)變的過程，在此過程中，國家政權(quán)試圖通過各種路徑不斷強化其向鄉(xiāng)村社會的滲透，增強國家對鄉(xiāng)村社會的控制和動員能力。傳統(tǒng)中國是由官僚體系和鄉(xiāng)土社會共同構(gòu)成的，國家政權(quán)的正式權(quán)力只到縣一級，“皇權(quán)止于縣政”，縣以下的鄉(xiāng)村基層社會主要依靠鄉(xiāng)村權(quán)威在非制度層面上進行管理，形成“縣官治縣，鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)”的權(quán)力格局。國家政權(quán)對鄉(xiāng)村基層社會的關注只限于征收賦稅和維持治安，鄉(xiāng)村社會的日常管理則主要依賴鄉(xiāng)村權(quán)威，由族長、鄉(xiāng)紳等地方精英構(gòu)成的鄉(xiāng)村權(quán)威是鄉(xiāng)村社會的非官方控制系統(tǒng)，通過他們對鄉(xiāng)村社會的管控以確保傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會日常生活的有序運行。因此，傳統(tǒng)中國的政權(quán)結(jié)構(gòu)是國家—鄉(xiāng)紳—農(nóng)民的三層結(jié)構(gòu)，是由自中央、地方政府到鄉(xiāng)紳的政治系統(tǒng)與自農(nóng)民到鄉(xiāng)紳并向上延伸的社會系統(tǒng)共同組成的，兩個系統(tǒng)在結(jié)構(gòu)功能上分化明顯，在日常生活中互不干涉。當時國家對鄉(xiāng)村社會的控制力和影響程度與現(xiàn)代國家相比都是十分有限的，從縣衙門口到每戶家門口之間是國家管理的真空地帶。①費孝通:《鄉(xiāng)土中國·生育制度》，北京大學出版社1998年版，第78頁。

20 世紀初，西方入侵的戰(zhàn)爭和經(jīng)濟壓力使“國家權(quán)力企圖進一步深入鄉(xiāng)村社會”②杜贊齊:《文化、權(quán)力與國家:1900—1942年的華北農(nóng)村》，江蘇人民出版社1994年版，第1頁。，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的治理結(jié)構(gòu)與運作邏輯開始發(fā)生改變，中國由此開啟了現(xiàn)代國家之路。近代中國的“政權(quán)下鄉(xiāng)”始于清末，開展于民國時期。“政權(quán)下鄉(xiāng)”作為現(xiàn)代國家建構(gòu)的重要途徑，旨在通過國家政權(quán)逐步向鄉(xiāng)村社會的滲透進行控制。由于國家政權(quán)機構(gòu)向下延伸，上級官僚開始掌握鄉(xiāng)村社會管理人員的任免，國家也就有立場要求他們背離鄉(xiāng)村利益而服務于國家利益，致使傳統(tǒng)社會的地方權(quán)威日益“官僚化”。傳統(tǒng)類型的、以村莊庇護人形象出現(xiàn)的士紳逐漸消失，被新興的“劣紳”所代替，他們以對村莊的搜刮掠奪為能事。事實上，“政權(quán)下鄉(xiāng)”極大地激化了鄉(xiāng)村基層社會與國家之間的對立情緒，疏離了農(nóng)民與國家的關系。國家不僅未能通過“政權(quán)下鄉(xiāng)”對鄉(xiāng)村社會進行有效整合，反而失去了對鄉(xiāng)村社會的控制，直接危及到國家政權(quán)賴以存在的基礎條件。

1949年，中華人民共和國的成立標志著中國的歷史翻開了嶄新的一頁。新中國的現(xiàn)代國家建構(gòu)采取的是“政黨下鄉(xiāng)”策略，通過黨組織向基層的延伸，將農(nóng)民整合到國家政權(quán)體系之中，從而實現(xiàn)了國家對鄉(xiāng)村社會的整合重建與有效控制。“政社合一”、“三級所有，隊為基礎”的人民公社體制，進一步鞏固了國家對鄉(xiāng)村社會的管控能力，農(nóng)民直接處于國家政權(quán)的嚴密控制之中，原來三層的社會結(jié)構(gòu)被簡單的兩層結(jié)構(gòu)所替代，共產(chǎn)主義的“總體性”體制籠罩了整個中國農(nóng)村，最終導致國家權(quán)力淹沒一切，國家對鄉(xiāng)村基層社會的整合達到了前所未有的程度。然而這種過分依賴意識形態(tài)力量的模式不僅制約了農(nóng)民的自主性和積極性，而且破壞了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，注定是難以持久的。

20 世紀70年代末80年代初，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推廣和政治環(huán)境的轉(zhuǎn)變導致人民公社體制逐步解體。農(nóng)村基層社會的公共事務處于無人管理的狀態(tài)，急需一種能夠適應經(jīng)濟體制變動的新的治理結(jié)構(gòu)。在此背景下，村民自治應運而生。村民委員會“作為人民群眾自我教育、自我管理、自我服務的組織，辦理公共事務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安”③彭真:《彭真文選》，人民出版社1991年版，第477頁。，具有明顯的民主特點。國家將發(fā)端于鄉(xiāng)村基層社會的村民自治制度加以總結(jié)提升并向全國推廣，以此來重構(gòu)鄉(xiāng)村秩序，是一個以民主的方式重新整合鄉(xiāng)村社會的“民主下鄉(xiāng)”過程。

在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)逐步發(fā)展演變的過程中，國家政權(quán)不斷強化其向鄉(xiāng)村社會的滲透，增強國家對鄉(xiāng)村社會的控制和動員能力，村民自治體制使鄉(xiāng)村社會的整合方式由一體化整合向民主化整合蛻變。然而，村民自治體制在運行當中，不斷暴露出現(xiàn)實局限性，最為突出的矛盾就是“鄉(xiāng)村關系”和“兩委關系”。簡單地說，村委會是村民自治性組織，國家政權(quán)對其沒有領導權(quán)限，但卻因掌握著多種資源能夠?qū)ζ涫┘訅毫Γ@導致一方面村委會作為自治組織很難在行政壓力下保持其處理“村務”的自主性，另一方面又使國家行政處于無法向鄉(xiāng)村進行有效滲透的境地，這就是“鄉(xiāng)村矛盾”。村黨組織領導人是通過上級黨組織委任或黨員選舉產(chǎn)生的，而村委會負責人的權(quán)力則來自于村民選舉，權(quán)利來源的不同直接導致了合法性和利益取向的差異，也就出現(xiàn)了通常所說的“兩委矛盾”。

無論是“鄉(xiāng)村矛盾”還是“兩委矛盾”，其實質(zhì)都是現(xiàn)代國家建構(gòu)與鄉(xiāng)村自生秩序之間的矛盾，這種矛盾實際上源于村民自治體制自身的局限性。現(xiàn)代國家的建構(gòu)是一個“民族—國家”和“民主—國家”的雙重建構(gòu)過程，但中國作為后發(fā)國家，其民族—國家建構(gòu)與民主—國家建構(gòu)是非均衡和非協(xié)調(diào)的。按照吉登斯的國家建構(gòu)理論，現(xiàn)代國家具有國家與社會高度融合的重要趨勢，現(xiàn)代國家建構(gòu)追求的是整體性和強制性，需要國家強化對鄉(xiāng)村社會的控制。要想建立一個完整的國家政治體系，政府就必須以一種前所未有的方式滲入社會的各個角落，通過在國家最基層的單元建立具有政權(quán)意義的組織形式，進而“下沉”到廣袤的農(nóng)村。而民主—國家的建構(gòu)則基于多樣性和自主性，村民自治的成長需要現(xiàn)代國家給予鄉(xiāng)村社會一定的自主性空間，即“放權(quán)于民”。民族—國家建構(gòu)與民主—國家建構(gòu)的非均衡性使國家陷入了對鄉(xiāng)村社會是“控制”還是“放權(quán)”的兩難境地。在實踐層面，“鄉(xiāng)政村治”體制下國家政權(quán)機構(gòu)只到鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層次，沒有直接觸及到行政村。村一級的管理由社會自治性質(zhì)的村民委員會負責，然而作為群眾行使“社會自治權(quán)”的基層組織，村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關系僅限于“指導”、“支持”、“協(xié)助”，沒有上下級的管理關系，也就是說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)力直接落在了村民身上。這直接導致了村委會在治理“公共事務”時具有相當寬泛的權(quán)力，而這種權(quán)力缺乏必要的監(jiān)督管理，客觀上存在著形成國家行政和法律都很難進入的“獨立王國”。而在現(xiàn)實中，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行使眾多行政村的集體經(jīng)濟瀕臨瓦解，治理費用缺乏，特別是農(nóng)業(yè)稅費改革后，村兩委普遍陷入無錢辦事的“治理危機”中，國家行政如何進入廣大農(nóng)村和基層農(nóng)戶成為一個懸而未決的問題。另外，為維護國家的合法性基礎，讓農(nóng)民“同步共享改革發(fā)展成果和現(xiàn)代文明”，政府不斷為農(nóng)村提供各種由國家埋單的農(nóng)村公共設施、公共事業(yè)、公共服務項目。愈來愈多地以國家名義出現(xiàn)的公共事務將進入鄉(xiāng)村，但村民自治的資源整合和公共服務能力都很弱，這就會對公共權(quán)力的下沉產(chǎn)生要求，迫切需要通過新的機制彌補村民自治組織的局限性，直接架起政府與農(nóng)民之間的橋梁。

面對困境，村民自治的基本走向之一就是國家權(quán)力的延伸，建立現(xiàn)代政治溝通機制①徐勇:《現(xiàn)代國家的建構(gòu)與村民自治的成長——對中國村民自治發(fā)生與發(fā)展的一種闡釋》，《學習與探索》2006年第6期。。但這種權(quán)力延伸并不意味著片面地加強管制，提供公共服務成為一種新的更重要的方式。與此同時，中國的鄉(xiāng)村治理體制也必須實行現(xiàn)代國家建構(gòu)意義上的轉(zhuǎn)型，需要在村民自治的基礎上整合各種資源，達到國家治理與鄉(xiāng)村自治的有機結(jié)合，并致力于在此過程中推動村民自治的發(fā)展。在此背景下，農(nóng)村社區(qū)建設承載著公共服務下沉、調(diào)節(jié)國家—農(nóng)民關系的歷史使命被提上日程。

二、農(nóng)村社區(qū)建設實踐邏輯的考察:多元理念指導下的路徑探索

農(nóng)村社區(qū)建設有廣義和狹義之分，廣義的農(nóng)村社區(qū)建設實際上就是鄉(xiāng)村社會建設，是由政府主導推動對鄉(xiāng)村社會的政治、經(jīng)濟、文化、社會各領域進行的整體性建設，20 世紀30年代梁漱溟提出的“鄉(xiāng)村建設運動”，以及韓國的“新村運動”、英國的“社區(qū)重建”都屬于這個范疇。狹義的農(nóng)村社區(qū)建設則強調(diào)共同體意義上的社區(qū)化管理與服務，注重公共服務的有效供給和參與式的社會管理。我國狹義的農(nóng)村社區(qū)建設在21 世紀之初開始試點，2006年10月，黨的十六屆六中全會討論通過的《中共中央關于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中首次完整提出“農(nóng)村社區(qū)建設”的概念，要求“積極推進農(nóng)村社區(qū)建設，健全新型社區(qū)管理和服務體制，把社區(qū)建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”。自此，農(nóng)村社區(qū)建設在全國迅速鋪開。本文對于農(nóng)村社區(qū)建設的論述正是在狹義的范疇中展開的。

學術界關于狹義農(nóng)村社區(qū)建設的討論大都在共同體語境下展開。自1887年滕尼斯提出“共同體”的概念，社區(qū)就被認為是建立在“一定的地域”基礎上，基于“共同的紐帶”及“認同意識”而形成的共同體②于燕燕:《社區(qū)自治與政府職能轉(zhuǎn)變》，中國社會出版社2005年版，第5頁。。學者們普遍認識到，農(nóng)村社區(qū)圍繞如何形成新型社會生活共同體而構(gòu)建，是一個比鄉(xiāng)政村治體制更有彈性的制度平臺。通過這個平臺，自上而下的國家管理與農(nóng)村社會的自我管理能夠?qū)崿F(xiàn)良性互動，公共財政支持的公共服務與社區(qū)的自我服務能夠?qū)崿F(xiàn)互補，從而形成管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。③徐勇:《在社會主義新農(nóng)村建設中推進農(nóng)村社區(qū)建設》，《江漢論壇》2007年第4期。總體上來看，目前學術界對農(nóng)村社區(qū)建設的討論更多地趨向于宏觀抽象，對于農(nóng)村社區(qū)建設的內(nèi)在邏輯和運作機制等實踐過程中不可回避且亟待厘清的問題討論不足。鑒于此，本文在實地考察和經(jīng)驗材料的基礎上，考察目前國內(nèi)幾種農(nóng)村社區(qū)建設的典型模式，分析其具體的內(nèi)在邏輯和運作機制。

模式一:德州的“村莊合并社區(qū)”模式

德州于2008年開始部署新型農(nóng)村建設，通過三個步驟實現(xiàn)了“村莊合并社區(qū)”。第一步，合并村莊。按照《村民委員會組織法》和《山東省行政區(qū)劃管理辦法》等法律法規(guī)的規(guī)定，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、地理環(huán)境等具體情況，把條件適合的若干個村合并成一個農(nóng)村社區(qū)。合并村莊后，原建制村的土地承包關系，各類承包、租賃合同及合理優(yōu)惠政策，村級資產(chǎn)、債權(quán)債務，村民的福利待遇保持不變。第二步，組織選舉。重新組建社區(qū)黨支部，書記一般由副科級鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擔任。依法選舉產(chǎn)生新的社區(qū)村民委員會，各自然村至少有1 人進入社區(qū)村民委員會。第三步，建設社區(qū)。建設社區(qū)服務中心，為轄區(qū)內(nèi)村民提供醫(yī)療衛(wèi)生、經(jīng)濟發(fā)展、社會保障、計劃生育等多方面的服務，同時積極引導農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，利用“并居住”的優(yōu)勢，促進每個社區(qū)打造自己的主導產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

德州模式是在重新整合鄉(xiāng)村基礎治理單元的基礎上，通過政黨下沉的方式整合農(nóng)村社區(qū)的管理體系，社區(qū)的服務內(nèi)容涵蓋公共服務、經(jīng)濟發(fā)展等多方面內(nèi)容。

模式二:舟山的“社區(qū)管理委員會”模式

舟山的社區(qū)建設模式也是首先按照實際情況，將若干個村合并后建設社區(qū)。社區(qū)的管理體系包括原有的“村兩委”、“經(jīng)濟合作社管委會”和新設的“社區(qū)管理委員會”四個部分。新設的“社區(qū)管理委員會”主任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)按照干部任用程序進行選派，成員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)選配，一般由“村兩委”的主要領導擔任，通常在5 名左右。“社區(qū)管理委員會”的人員經(jīng)費和工作經(jīng)費由市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(街道)三級財政共同承擔，管委會成員完全職業(yè)化。舟山市委2005年1 號文件規(guī)定:社區(qū)管委會對本社區(qū)區(qū)域“履行統(tǒng)一的服務、管理職能”。①《中共舟山市委關于建立漁農(nóng)村新型社區(qū)的若干意見》，http://www.zsxync.go。

在舟山模式當中，社區(qū)管委會事實上是作為基層政權(quán)的派出機構(gòu)而存在的，凌駕于原有的“村兩委”和“經(jīng)濟合作社管委會”之上，對所轄范圍進行綜合管理。相當于在農(nóng)村以社區(qū)為單位設立了一級“政府”。舟山模式是在重新整合鄉(xiāng)村基礎治理單元的基礎上，通過政權(quán)下延的方式整合農(nóng)村社區(qū)的管理體系，社區(qū)的服務內(nèi)容涵蓋公共服務、社會管理等多方面內(nèi)容。

模式三:寧波的“聯(lián)合黨委”模式

與上述兩種模式不同，寧波保留了原有行政村體制不變，再根據(jù)實際情況在若干行政村的范圍內(nèi)構(gòu)建統(tǒng)一的公共服務平臺——農(nóng)村社區(qū)服務中心。實際上就是在不改變原有基層鄉(xiāng)村管理體制的前提下，設置了一個為鄉(xiāng)村社會提供公共服務的場所。農(nóng)村社區(qū)服務中心為轄區(qū)內(nèi)的村民提供包括醫(yī)療衛(wèi)生、社會救助、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、勞動就業(yè)、社會保障、社會治安、文化教育、科技法律在內(nèi)的各種服務。

寧波將“社區(qū)聯(lián)合黨委”作為區(qū)域內(nèi)管理公共服務相關事宜的機構(gòu)，確保農(nóng)村社區(qū)公共服務的有效供給，社區(qū)聯(lián)合黨委的最高領導是“黨委書記”，一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道干部兼任，各村黨支部書記作為聯(lián)合黨委委員共同參與管理。服務中心的實際運行管理由聯(lián)合黨委副書記、綜合支部書記和中心主任共同負責。中心主任負責中心的日常工作，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道選聘專職社會工作者擔任，各行政村的大學生村官兼任駐村代理。

寧波模式是在維持原有鄉(xiāng)村基礎治理單元的基礎上，通過政權(quán)下延的方式整合農(nóng)村社區(qū)的管理體系，社區(qū)的服務內(nèi)容涵蓋公共服務、社會管理等多方面內(nèi)容。

模式四:長春的“一村一社區(qū)”模式

長春的“一村一社區(qū)”模式完整地保留了原有的“村兩委”體制，以行政村為單位，在各級政府資金和政策支持的基礎上建設農(nóng)村社區(qū)綜合服務中心。原村委會主任作為社區(qū)負責人，原村委會成員作為社區(qū)工作人員。農(nóng)村社區(qū)綜合服務中心的服務內(nèi)容涵蓋醫(yī)療衛(wèi)生、社會救助、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、勞動就業(yè)、社會保障、社會治安、文化教育等諸多方面。

長春模式不同于以上任何一種模式，其農(nóng)村社區(qū)的建設沒有涉及任何基層政權(quán)的下延，相當于增加了“村兩委”的公共服務職能。

通過對以上四種模式的分析，可以看出目前的農(nóng)村社區(qū)在機構(gòu)設置和服務內(nèi)容上存在著明顯的差異。多種實踐路徑的探索造成了現(xiàn)有的農(nóng)村社區(qū)在機制方面，有的維持原有的村民自治體制，有的通過基層政權(quán)下延進行管理，有的通過政黨下沉進行管理;在職能方面，有的僅限于公共服務職能，有的還包括公共管理或指導經(jīng)濟發(fā)展的職能。這說明農(nóng)村社區(qū)建設還未形成關于內(nèi)在邏輯和運作機制的統(tǒng)一認識，致使農(nóng)村社區(qū)的定位不清晰，發(fā)展方向不明朗，按照目前的發(fā)展態(tài)勢，很容易使農(nóng)村社區(qū)建設成為一次短暫而混亂的試驗，難以實現(xiàn)基層社會秩序的重建。

三、農(nóng)村社區(qū)建設的內(nèi)在機理與運作機制:重構(gòu)鄉(xiāng)村基層治理結(jié)構(gòu)

從國家提出農(nóng)村社區(qū)建設戰(zhàn)略的歷史背景來看，農(nóng)村社區(qū)建設是政府為了適應農(nóng)業(yè)稅費改革后國家—農(nóng)民關系的變化，促進鄉(xiāng)村自生秩序與國家權(quán)力的有效銜接，對鄉(xiāng)村基層治理結(jié)構(gòu)進行的改良與重構(gòu)。而目前的農(nóng)村社區(qū)建設更多地立足于根據(jù)實際情況打造公共服務平臺，其社會管理和重建公共秩序的功能并未得到充分發(fā)揮。當前的時代背景和現(xiàn)實情況需要農(nóng)村社區(qū)完成的歷史使命至少包括以下三點:通過為農(nóng)民提供公平合理的公共服務奠定國家的合法性基礎;實現(xiàn)好鄉(xiāng)村自生秩序與現(xiàn)代國家建構(gòu)的有效銜接，促進國家權(quán)力滲入與村落自主性之間的良性平衡;確保自身運轉(zhuǎn)的可持續(xù)性，構(gòu)建有效的組織保障和資金支持體系。基于以上三點，本文希望能夠提出一些農(nóng)村社區(qū)建設的基本原則。

一是形成社區(qū)管理“政務”、村委會管理“村務”、村黨支部負責“黨建”的管理體系，促進鄉(xiāng)村自生秩序與現(xiàn)代國家建構(gòu)的良性互動。在“鄉(xiāng)政村治”體制下，鄉(xiāng)村社會的管理主體是“村兩委”，具體的執(zhí)行主體是村民委員會，這一體制最直接的弊端就是“村務”、“政務”統(tǒng)籌管理。村委會作為基層群眾性自治組織，并不具備管理政務的合法性和合理性。因此，農(nóng)村社區(qū)的首要任務應該是將“政務”從村民委員會的職能中剝離出來，將公共服務供給和公共事務管理納入農(nóng)村社區(qū)服務中心，“村兩委”不應再負責低保、治安、計劃生育等公共事務，村委會應該強化和完善“村民自治”，完善民主管理制度，開展公共服務監(jiān)督評價活動，村黨支部應搞好基層黨建的相關工作。最終形成社區(qū)管理“政務”，村委會管理“村務”，村黨支部負責“黨建”的管理格局，各部分職能分工明確，做到既要避免交叉，又要相互監(jiān)督制衡。至于農(nóng)村社區(qū)服務中心的建設是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，還是以行政村或其他范疇為單位，仍有待進一步的考察與探討。

二是上移農(nóng)村社區(qū)建設責任主體，保障資金來源。探討農(nóng)村社區(qū)的資金來源必須從我國的財政稅費政策談起。農(nóng)業(yè)稅費改革之前，我國的農(nóng)業(yè)收入屬于地方財政，地方政府有為農(nóng)村提供公共服務的責任。農(nóng)民需要繳納“三提五統(tǒng)”的費用，所謂的“三提五統(tǒng)”就是“三項村提留、五項鄉(xiāng)統(tǒng)籌”，具體包括:村集體經(jīng)濟組織從農(nóng)民生產(chǎn)收入中提取的用于村級維持或擴大再生產(chǎn)、興辦公益事業(yè)和日常管理開支費用的公積金、公益金和管理費，以及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))向所屬單位(包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦企業(yè)、聯(lián)戶企業(yè))和農(nóng)戶收取的用于鄉(xiāng)村教育辦學、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓練、修建鄉(xiāng)村道路等民辦公助事業(yè)的款項①甘信奎:《中國當代新農(nóng)村社區(qū)建設的現(xiàn)實條件及路徑選擇》，《理論學刊》2007年第1期。。可見，在農(nóng)業(yè)稅費改革之前，“三提五統(tǒng)”是農(nóng)村公共事業(yè)和公共服務的資金來源。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，“三提五統(tǒng)”成為歷史名詞。這就意味著國家不再向農(nóng)民收錢，而是由政府的公共財政體系來負擔鄉(xiāng)村的公共建設。因此，村民由“自我服務”轉(zhuǎn)變?yōu)檎疄槠涮峁吧鐣铡保纬闪送ㄟ^中央及上級政府的轉(zhuǎn)移支付來負擔農(nóng)村公共事業(yè)建設的局面，農(nóng)村公共事業(yè)的支出責任也在調(diào)整和改革中逐漸上移。農(nóng)村社區(qū)作為管理鄉(xiāng)村“政務”的載體，主要職責就是管理公共事務和提供公共服務，而完成這兩項職責的資金應該來源于中央與上級政府。國家可以通過財政轉(zhuǎn)移支付、稅收支持等多種方式為農(nóng)村社區(qū)建設提供資金支持。當然，在實際運作過程中，基層政府、村集體和村民也可以以各種方式參與到農(nóng)村社區(qū)建設當中，但農(nóng)村社區(qū)建設責任主體的上移已經(jīng)是毋庸置疑的事實。

三是農(nóng)村社區(qū)建設需要處理好與農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會的合作關系，有效整合強制性制度變遷和誘引性制度變遷過程。從制度建設層面來看，強調(diào)國家權(quán)力的強制性制度變遷和強調(diào)市場作用的誘引性制度變遷是相輔相成的。以強制性為開端的制度變遷，最終需要市場作用機制進行補充，以誘引性為開端的制度變遷，最終需要國家權(quán)力的認可。農(nóng)村社區(qū)建設顯然是一項政府主導的強制性的制度變遷過程，自然也會需要市場的激勵在制度供給中發(fā)揮作用。目前，在鄉(xiāng)村社會中發(fā)揮重要作用的經(jīng)濟組織就是各類農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會，這是一種新型的農(nóng)民自愿組成的互助合作性組織，既有在國家政權(quán)或政策引導下成立的，也有農(nóng)民自發(fā)成立的。無論哪種形式的農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會，都正在鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會生活中扮演重要角色，不僅是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的重要組織形式，還成為政府與會員之間的溝通橋梁。農(nóng)村社區(qū)建設應該在為農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會提供有效服務和政策支持的基礎上，整合協(xié)會力量，發(fā)揮協(xié)會作為市場機制的補充作用，進一步促進農(nóng)村社區(qū)的健康發(fā)展。

本文無意提出某種農(nóng)村社區(qū)建設的具體模式，因為面對復雜的鄉(xiāng)村社會，本來就應該有各種因地制宜的模式，只是希望能夠提出農(nóng)村社區(qū)建設應該遵循的相對明確、統(tǒng)一的內(nèi)在機理和運作機制，促進農(nóng)村社區(qū)建設的良性發(fā)展，并以此為突破路徑創(chuàng)新農(nóng)村社會管理體制，最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定有序。