構建與社會管理創新相適應的群眾工作機制

單衛華

(山東警察學院 政治理論教研部，山東 濟南 250014)

加強和創新社會管理，是適應我國經濟社會發展新特征的時代課題，也是落實科學發展觀、全面建成小康社會的基本條件。20世紀90年代中后期，黨和政府在高度重視政府職能轉變的過程中就開始關注、重視社會管理體制的改革創新問題。2004年黨的十六屆四中全會更明確提出要“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”，對社會管理體制改革的總體布局作出了決定。之后，社會管理創新便成為學術界研究的熱點。圍繞社會管理創新的內涵、價值、理念、方式及體系等，學術界展開了積極有益的探究。

社會建設和社會管理創新作為一項復雜的社會系統工程，關鍵是要把群眾工作放在首位，創新群眾工作機制。因為社會管理說到底是對人的服務和管理，從社會管理的內容、目標、手段等各個方面來看，社會管理都與群眾密不可分，許多工作都圍繞著群眾的切身利益而展開，其目標也是為了解決群眾密切關心的民生問題?？梢哉f，社會管理工作本質上就是一種群眾性工作。在當前社會轉型時期，構建群眾工作新機制，是社會管理創新的題中應有之義。

一、創新群眾工作機制，是社會管理轉型時期群眾工作新態勢提出的客觀要求

面對社會管理的新形勢新挑戰，我們必須傳承黨的優良傳統，重視和做好群眾工作。勿容置疑，新時期做好群眾工作首要的是創新群眾工作機制，因為新時期無論黨的群眾工作環境、工作對象以及黨的自身建設都發生了復雜而深刻的變化。

(一)管理主體的轉變對現行群眾工作機制提出的挑戰

改革開放以來，隨著政府職能的轉變和社會結構的變遷，我國社會管理的主體由一元轉向多元。改革前，中國是一個比較典型的“整體性社會”，政府職能被無限放大，全面壟斷經濟社會資源，在社會管理方面可謂“一統天下”。隨著市場機制的導入，一種新的、具有自由性和可變性、以職業身份為標志的身份體系正在逐漸取代以往的“兩大階級，一大階層”社會關系結構。人民群眾的經濟利益、政治利益、思想觀念日趨多元和開放，人民群眾的獨立性、民主意識、參與意識大大增強，民間組織和公共領域迅速成長。面對社會管理領域的這種變化和需求，單一的社會管理主體顯然不能適應。而且不同階層之間相同的認同感缺失，“階層意識在階層的整體層面上反映出來的是日益明顯的沖突性或對立性?！雹亳R廣海：《存在、認同與沖突：轉型期我國社會的階層意識概覽》，《山東社會科學》2011年第5期。對此，我國 “十二五”規劃綱要明確提出：“堅持多方參與、共同治理，統籌兼顧、動態協調的原則，完善社會管理格局，創新社會管理機制，形成社會管理和服務合力。”也就是說，在社會管理事務中，社會管理主體具有多樣性，既包括政府，也包括各種社會組織和群眾個人。在此情況下，社會成員關系不再如以前干群劃分那般單純，不同主體間的利益分化、利益矛盾和利益沖突加劇，使整個社會的進一步發展搖擺不定，社會和諧與社會穩定、社會管理面臨嚴峻挑戰。由利益分化和競爭所帶來的整合危機，對現行群眾工作機制提出挑戰。

(二)管理職能的轉換對現行群眾工作機制提出的挑戰

中國正經歷的社會轉型實質上是一種整體和全面的結構性變遷?，F在，我國的改革已從經濟層面向社會層面和政治層面延伸，日漸滲透到行政管理和社會管理中，社會的管理職能在時代的要求下，由管制型向服務型轉換。改革開放前，國家權力的觸角滲透到社會的各個角落，人們的生產勞動、政治活動、家庭生活均實行高度集中統一管理。管理者具有絕對的行政權威，并被賦予國家強力機器保障的專政職能。改革開放后，市場取代國家成為主導性的資源配置方式，行政機關的控制地位被打破，社會自治在市場競爭下日趨活躍，公共輿論在信息時代影響力擴展，人們除了物質生活之需外，有了更多的精神要求。與此相適應，自由參與、自主管理、平等競爭、自我決定、個性時尚成為時代潮流。社會管理更多的不是控制，而是服務。實施法律的管理職能已不再是過多地依靠行政命令，而是依法、公開、人性化，保障群眾的言論權、辯護權、申訴權、監督權。管理職能的這種轉換對現行群眾工作機制提出挑戰。

(三)管理手段的轉變對現行群眾工作機制提出挑戰

改革前，中國是一個總體性社會，國家對各種社會資源實行全面的壟斷和控制，政治、經濟和意識形態三個中心高度重疊，社會相對封閉，全體公民處于一種有組織的狀態之中。中央政府可依托基層黨委、政府，依靠自上而下的行政命令和社會計劃控制協調干群關系，化解群眾矛盾，組織群眾參與，實施國家規劃。改革開放后，國家對社會控制的范圍縮小、控制的力度減弱、控制的方式變化。這在很大程度上弱化了社會成員對政府權力的依附關系，社會成員更多地以“社會人”而非“單位人”的面目出現，群眾工作對象日趨多元化和復雜化，群眾管理不能再像以前那樣靠簡單的行政命令和行政計劃處理與公眾的關系，但是事實上，由于“計劃經濟體制下政府權力過分集中的制度慣性”，使政府管理職能的轉變明顯滯后于市場經濟發展的客觀要求，“無論在觀念上，還是在實際操作中，不少方面的政府工作已被證明不適應新形勢，不能有效發揮作用的管理方法仍在沿用?！盵注]郝立忠：《當前我國政府社會管理的兩個薄弱環節及其原因和對策》，《山東社會科學》2010年第5期。因此，改變強制管理手段，適應公共領域擴展，強化互動協調，創新群眾工作機制已成為時代挑戰。

(四)管理環境的轉變對現行群眾工作機制提出挑戰

今天的群眾工作，處在世情、國情、黨情深刻變化的歷史起點上。在我們黨執政60多年的今天，社會發展進程體現為“兩個三十年”的不同發展階段。從1949年到1979年，傳統社會發展的邏輯起點是奉獻和服從。社會發展的計劃性、同質性、封閉性、單一性的特征，使社會的差異性較小，群眾之間利益關系單一，沒有明顯的利益矛盾，人們的追求單一而純粹。傳統社會的戶籍制、檔案制和身份制固化了人們的行為模式，社會管理環境相應簡單而凝固。

從1979年至今，改革開放、現代化建設、市場經濟所引起的社會轉型，使社會發展的邏輯起點表現為利益驅動。一種新的、具有自由性和可變性、以職業身份為標志的身份體系正在逐漸取代傳統社會“兩大階級，一大階層”的社會關系結構。在此情況下，社會成員關系不再如以前那般單純，不同主體間的利益分化、利益矛盾和利益沖突加劇，社會管理環境復雜，使社會和諧與社會穩定面臨嚴峻挑戰。社會公共安全的嚴峻，多元化利益追求的沖突，使傳統身份定位無法整合彼此的認同，對現行群眾工作機制提出挑戰。

二、現行群眾工作機制的反思

(一)政府主導下的群眾工作機制

政府強勢控制為主的群眾工作是我國社會治理的傳統，當政者通過中央集權制和地方科級分層制實行自上而下的社會管理。這種政府控制模式下的群眾工作機制，是一種“小管理”、封閉性、單向性的工作機制，提倡以德服人、以權樹威來管理群眾。主要時通過選拔政治精英行使公權力，通過層級管理，形成“金字塔”式結構。該結構所形成的各階層、各利益集團缺乏開放互動，地方、部門特色突出。這一工作模式下的人們習慣于服從權威的安排和上級的控制，不愿意脫離秩序各行其道，更樂意循規蹈矩。

政府主導下的群眾工作機制的優勢，首先是利于選拔優秀的管理者。這些社會精英的管理者，不僅以其人格魅力樹立較高權威，保證國家制度的順利實施；還能以其深厚的管理經驗、創新力、執行力，保障社會穩定和發展。其次是能在短時間內集聚大量資源，形成強大凝聚力，充分發揮“1加1大于2”的社會整體效應。三是這種政府強勢的社會管理模式，易于制度規范的推行，完成社會管理基本目標。四是這種層級式的群眾管理，利于把群眾工作的重點落實在基層；將社會矛盾的萌芽化解在基層，社會不易形成大規模的群體事件和社會動蕩。

政府強勢下的自上而下的集中管理，自然存在著體系漏洞和管理缺陷。其主要缺點在于：科層式的中央集權管理，往往會導致權力的集中和壟斷；權力的擴大和集中會導致監督和制約的缺失，引起的后果就是社會管理的失靈，甚至導致社會矛盾的加劇，引起社會動蕩。

(二)群眾主導下的工作機制

群眾主導和積極參與的社會管理模式是對政府強勢下群眾工作缺點的矯正，賦予群眾和黨政官員相抗衡的權力和渠道，分散和化解政治精英權力的集中，增強群眾對權力的監督制約，矯正社會管理者錯誤的決策和情緒化的行為，制約官員不正當執行法律的權力尋租和政治腐敗，形成動態、自助、分散、靈活、多元、開放的社會管理，克服自閉系統的宿命。它的特點是“大管理”模式，群眾主導性和民主平等性強。

群眾主導下工作機制的優勢恰恰彌補了政府強勢型工作機制的不足。主要通過群眾社團和公共輿論，強化對官員權力尋租和社會不正之風及腐敗現象的監督，促進權力在陽光下運行，以保障群眾利益不被強權侵犯及其群眾訴求的合理表達，矯正政府管理的失靈和法律實施的偏差。通過群眾在公共領域的自治，利于群眾公共利益和自身權益的保護和伸張，不僅能提高群眾的社會主體意識，也能夠及時有針對性化解群眾的內部矛盾，暢通群眾言論的表達，解決群眾遇到的各種問題，保障群眾最基本的尊嚴和人權。當然，群眾主導型工作機制也有無法克服的弱點。群眾主導型工作機制一旦出現偏差，往往會轉化成暴民政治，形成群眾不合理輿論，出現社會集體非理性的情況，導致如文化大革命這樣極其破壞性的社會運動，引起社會失控，以至于社會出現退步。

三、創新群眾工作機制的對策

在社會轉型大背景下，應對群眾工作四大挑戰的根本之道，在于借鑒“政府主導”和“群眾主導”兩種社會管理模式各自的優點，開創政府主導、兼容并包、多元互動、開放自由的“大管理”模式。其中最為關鍵的是健全群眾工作機制。

(一)暢通民意表達渠道，健全利益訴求表達機制，建立集中民智、反映民意、了解民情的科學民主決策機制

針對新形勢下群眾利益訴求方式的新特點、新變化，我們要利用信息化大眾傳媒的多樣性，搭建各類型群眾利益訴求表達平臺，實現黨員和群眾之間良性的溝通和互動，確保民意得到全面、準確、及時的收集，讓人民群眾理性、有序地表達其心聲。因為，“從政治學角度看，社會管理是這樣一個過程，其中互相沖突的利益能夠公開表達，并由此可以做出調整，從而使各界各方面利益能夠得到最大限度的實現。若要如此，就必須存在一個公開參與的過程，使各界各方面利益能夠得到表達并綜合成為公共政策”[注]魯恂·W·派伊：《政治發展面面觀》，天津人民出版社2009年版，第99頁。，這樣才能不斷增強社會管理的前瞻性、主動性和有效性，進而建立精確、敏捷、高效的社會管理決策機制，調動群眾的積極性，充分動員各方力量，快速有效的解決社會問題。相反，如果社會底層群體通過正常途徑進行正規的利益表達渠道受阻”，他們“要么保持沉默，要么時而采取暴力的或激進的手段來使人們聽到他們的呼聲”[注]加布里埃爾·A·阿爾蒙德、小G·賓厄姆·鮑威爾：《比較政治學——體系、過程和政策》，東方出版社2007年版，第206頁。，不利于社會管理與建設。步入21世紀以來，我國群體性事件的多發頻發，便是例證。

(二)創新矛盾化解機制，把矛盾解決在基層和萌芽

社會轉型，新舊矛盾互相糾結，只有建立積極穩妥的矛盾調處機制，才能使社會矛盾及時、就地化解，避免重大群體性事件的發生。首先，要建立完善矛盾糾紛排查調處機制。其次，要建立人民調解、司法調解、行政調節相結合的化解矛盾大調解工作機制。第三，要健全完善矛盾糾紛解決機制。此外，還要建立矛盾糾紛應急處置機制，確保關鍵時刻能處置有力，盡量把事態消滅在萌芽、消滅在基層。如河北“廊坊模式”：河北廊坊檢察院自2007年以來，已建成了以11個縣級法院法律服務大廳為龍頭，以153個鄉鎮法律服務中心為支柱，以1253個重點村街法律服務站為支點的三級法律服務網絡，實現鄉村全覆蓋。設立11支下訪巡訪小分隊，把矛盾化解在萌芽狀態。優化初次接訪、規范處訪流程，探索建立“受理分流、分級調處、轉辦督辦、銜接配合”的處訪工作模式，實行各部門聯合辦訪的信訪協調機制。[注]鄭博超、李澤君、王哲：《廊坊模式：善做群眾工作 有效化解矛盾》，《檢察日報》2010年11月4日。

(三)構建群眾工作網絡，健全密切聯系群眾工作機制

新形勢下，健全密切聯系群眾的工作機制，就要構建聯系群眾工作大網絡，確保黨政工作重心下移，人員下移，深入基層，實現問題解決在基層，工作創新在基層，成效體現在基層，矛盾解決在基層。社區是城鄉居民日常起居的共同體，是社會管理體系最基礎的細胞，在社會管理系統中發揮最重要的作用。因為，隨著經濟社會的轉型，越來越多的“單位人”變成了“社會人”，社區逐步變成各種社會組織的落腳點、各種群體的聚集點和各種利益關系的交匯點。社區群眾工作如何，直接關系到整個社會管理鏈條的正常運轉與否，關系到和諧社會的構建。因此，從一定意義上講，健全密切聯系群眾工作機制，就是要加強和創新社區群眾工作。如江西上饒市構建“大聯系、大臺帳、大幫帶”鄉村群眾工作網絡。[注]吳曉?。骸稑嫿ā按舐撓?、大臺賬、大幫帶”群眾工作網絡》，人民網http://theory.people.com.cn/GB/41038/11123930.html,2010年07月16日。

(四)建立群眾監督考核評價機制，讓群眾成為黨政干部考核評價的決定性力量

科學的群眾考核評價體系是完善黨風政風，提升服務群眾工作能力的有效手段。黨政各項政策的落實情況，法律制度的執行情況，黨政決策的正確與否，各項工程的建設效果，黨政干部的領導能力和清廉狀況等，人民群眾最有實際感受，最有發言權、監督權、評價權。因此，要建立科學的政績考評指標體系，強化民生指標和群眾滿意考核，注重長期效益和持續、協調、全面發展。

(五)健全服務人民群眾機制，切實維護群眾權益，實施多種民心工程

黨的十八大報告提出，加強社會建設，“必須從維護最廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務體系。”[注]胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》，人民出版社2012年版，第34頁。這表明社會管理的重要任務之一就是在管理的過程中提升社會服務能力。當前，提升社會服務能力，健全服務群眾機制，關鍵是通過引入社會工作，建立服務群眾網絡，有效地動員、引導社會的力量，拓寬服務渠道，扎實推進民心工程，完成政府無力單獨負擔的公共服務，讓人民群眾過上安定、舒適、幸福的生活，贏得人民群眾的信任、擁護和支持。例如面對我國現階段人口老齡化問題，寧波市海曙區以“政府扶持、非營利組織運作、社會參與”的思路，探索出一條“社會養老居家化”的低成本親情化養老路子，大大提高了老年人的生活水平和生命質量。[注]潘小娟、白少飛:《中國地方政府社會管理創新的理論思考》，《政治學研究》2009年第2期。

(六)完善動員教育群眾機制，構建公民社會，建立合理的群眾利益調節機制

教育、組織群眾是我黨的優良傳統和政治法寶。只有不斷提高宣傳引導、教育組織、動員激勵群眾能力，建立發動教育組織群眾機制，才能改進群眾工作方式、做好群眾工作。在新的歷史條件下，人民群眾對政府的隔離，對政治的冷淡，對官員的不信任，讓政府對群眾的動員、教育和組織舉步維艱。這就要求我們必須完善動員教育群眾工作機制，即要組織、發動、宣傳、教育群眾，讓群眾成為社會實踐的主體和社會發展的決定性力量，又不能簡單灌輸和發號施令。要建立公民社會，拓展公共領域，與群眾平等交流，搭建新的與群眾溝通的平臺，運用新興媒體開展群眾工作。另外還要建立合理的群眾利益調節機制，保障社會公平正義。做好群眾工作的關鍵是保障社會公平正義，保障人民群眾的尊嚴，而非讓社會資源壟斷在少數人手里，貧者愈貧，弱者愈弱。因此，要消減市場失靈和市場壟斷，發揮政府在調節社會利益關系中的主導作用，公平分配社會發展成果。要對初次分配后的利益格局進行必要的調整，提高中低收入者的水平，減小低收入者的比例，擴大中產階級，調節高收入者的收入。

總之，最好的服務就是最好的管理。創新群眾工作機制的關鍵就是要樹立以人為本的理念，建立服務法治型政府領導下的群眾參與社會管理網絡，讓民意和民生成為社會管理的基礎。正如黨的十八大報告提出的：“加強社會建設，必須以保障和改善民生為重點”，必須“充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用”。在社會管理創新的實踐中，各級政府必須堅持為民服務的宗旨，重視群眾的力量，發動、引導群眾主動參與社會管理，構建多元化、交互式“大管理”群眾工作機制，以加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，推動社會主義和諧社會建設。