政策終結評估標準的立體透視

張麗珍

(淮陰師范學院 政治與公共管理學院，江蘇 淮安 223300)

政府機構是一個動力系統，它們為了有效運作需要依靠各種關系，包括對內在關系和外在關系、功能關系和新陳代謝關系等進行管理。通過政策評估將那些過時、無效、低效，或不公平、違法的政策、組織、項目進行終止或重組，以有利于組織機構的內在關系和外在關系、功能關系和新陳代謝關系的改善，進而維持機構的持續運轉。這里的政策指廣義的政策，包括法律、法規以及行政規范性文件在內的一切約束性制度。政策終結往往意味著對曾經認為正確的決策的逆轉和否定，因此政策終結決策是個艱難的選擇。在現實中，完全的政策終結很少，由于組織慣性、利益博弈、政治心理等因素，常說的政策終結實質上只是部分的終結，包括組織合并、組織功能的縮減、政策法律化等。綜觀國內外政策終結文獻，研究主要集中在兩方面。一是政策終結相關理論，如含義、內涵、作用、特征、方式等；二是政策終結的具體案例研究，如荷蘭生態長廊政策的嘗試性終結、美國加利福尼亞州的聯邦國際貿易項目終結、中國農業稅政策的終結等。關于政策終結的決策前政策評估研究不足，加之轉型期中國政策過剩與政策短缺悖論并存，亟需開展政策終結前評估與政策終結工作，本文研究著力于解讀作為政策終結確定依據與前提的政策評估標準。

一、問題的提出：政策評估屢遭質疑

政策科學有多學科性、明確的規范性和解決問題導向性。決定和判斷都在特定的情境中做出，環境的配置給每一個評估提供了結合它的特征的、最重要的、急迫的和特殊的情境。政策評估幾乎總是牽涉到政府處理該政策的官僚和政治家，并且還經常牽涉到政策子系統中的非政府成員。政策評估技術已投入了大量努力，但在很大程度上還是沒能突破理性分析的固有局限性，然而政策評估確實不可或缺。政策評估具有重要意義，它是檢驗政策效果、效益和效率的基本途徑，有利于合理配置社會資源；同時，也是決定政策走向的重要依據，構成了新政策運行的必要前提，是公共政策科學化、民主化的必由之路。

盡管決策者需要通過政策評估獲知政策結果以便作出改進，但由于政治的原因，大多數情況下行政機關不愿意收集信息并發掘決策的不足，有時也請私人公司從事評估，但若后者作出強烈批評那么以后就不會被雇傭。政策和方案的評估變得馬虎和表面化。①[美]戴維·H·羅森布魯姆，羅伯特·S·克拉夫丘克：《公共行政學：管理、政治和法律的途徑》，張成福等譯，中國人民大學出版社2002年版，第367頁。政府官員和政策方案的支持者善于尋找各種理由為政策負面效果的研究結論辯解。托馬斯·戴伊指出，他們會主張政策效果需要經歷一段時間才能顯現，不能當下就做出評估；方案效果多元化，難以用統一標準測評；不能確定政策的正面或負面效果，不是政策本身的問題，而是政策研究的問題，需要進一步追加政策投入，而不是終結政策；實驗研究不能進行，不給特定人群提供服務而作為實驗組來觀察政策效果對這些人來說是不公平的等等諸如此類。“行政文化傾向于無法忍受內部和外部的批評，因此，行政人員在內部層級、以往決策和現行程序遭到挑戰時會展開自我防御，極力抵制。”[注][美]戴維·H·羅森布魯姆，羅伯特·S·克拉夫丘克：《公共行政學：管理、政治和法律的途徑》，張成福等譯，中國人民大學出版社2002年版，第368頁。政府的政策或項目很少會半途而廢，即使對它們的評估結果是否定的，即使關于這些政策和項目的成本遠遠高于其效益的報道連篇累牘，這些政策或項目仍舊會茍延殘喘。政策框架、工程項目和組織都是異常“堅強牢固”的，通常他們最差的遭遇也就是被減少一些預算而已。雖然如此，政策評估仍是邁向科學決策的重要前提，目的在于通過對政策效果、效益和功能等方面做出判斷，為政策變化、政策改進或者政策終結提供依據，為政策提供再設計的可能性。“政策評估是一種反應性的經驗，如果要把一項實施不力或產生了不受歡迎的影響或非預計的結果的政策收回決策領域內，這是最后的機會。”[注]陳振明：《政策科學—公共政策分析導論(第二版)》，中國人民大學出版社2004年版，第352頁。如果沒有政策評估，就無法對政策的可靠性、科學性、執行人員的責任以及政策制定主體的職責做出判斷，只有進行合理的評估，才能為組織、功能、計劃或者項目的是否需要終結提供參考。

在此，筆者嘗試從政治、法律與管理三種維度對政策進行評估，這種視角并不是本源意義上的分類，而是對離散狀態的政策效果評估方式的一種集聚，便于研究分析。更為重要的是，政策評估在實踐中不被足夠重視的原因之一即是政策評估標準的科學性欠缺。由于政策目標的多元性、復雜性、模糊性以及政策評估主體價值觀的差異性，評估人員對政策評估的標準認識出現分歧。如果能夠有一套綜合的、科學的、系統的評估標準，政策評估的科學性將會有所加強，繼而有利于促進政策評估作為政策終結依據功用的發揮。

二、政治的要求：公共政策必須關照合法性與回應性

政治是一個有目的的行為領域，通過它，我們可以比目前生活得更好。作為研究課題，政治事件可以用理性分析，作為實踐的藝術，我們的價值可能對政治的實質有所改進。“社會主義在價值關系領域反對一切不公正現象，并力圖從社會整體的價值定位和制度設計上對其進行時代超越。”[注]鄭偉：《社會主義公正的價值緯度解析》，《山東社會科學》2012年第2期。然而，這只是應然狀態下的良好圖景，卻不是通常的實際狀態。 對“應該”的思考可以增進對“是”的理解，也可以更好得決定我們如何選擇。[注][美]萊斯利·里普森：《政治學的重大問題—政治學導論》，劉曉譯，華夏出版社2001年版，第5頁。漢弗萊(Hubert Humphrey)認為：“所有的政治實踐的開始，是一種把事物看作是它們應該如何的觀念。” “合理的分析有時必須是政治性的。它總是涉及包含一些事情并排除其他一些事情的選擇，并在其他遠景可能時以一種特定的方式來觀察世界”。[注][美]萊斯利·里普森：《政治學的重大問題—政治學導論》，劉曉譯，華夏出版社2001年版，第39頁。現實中，政府往往是不可控制的，它們常常抵制學者們就其處理的問題所提出的“專家”建議。在公共政策的現實世界里，分析的優越性往往要屈從于政治的需要。倫理和政治都與意識形態攪在一起。[注][美]艾爾·芭比(Earl Babble)：《社會研究方法(第十一版)》，邱澤奇譯，華夏出版社2010年版，第75頁。

許多觀察家都注意到一定程度上，政治是公共組織的核心。公共組織的政治途徑強調政治權力的分配、發展和持續，認為權力是行政組織的中心要素。公共組織必須培育這種要素，否則效率和效能得不到保證。委托代理理論，權力來自于人民的授予，因此必須回應人民訴求。在公共決策中由于行政管理者擔心目標明確會失去政治方面的支持或方案的終止，傾向于作出漸進決策。通過對多元的政治社團的回應，成為其政治上代表，同時也要吸納公眾參與。政治回應性是衡量善政程度的重要標準，善政要求公共政策應對公民需求進行負責任、有效的回應。[注]朱興豐，高軍：《善政：政府在預防與處置群體性事件中的價值取向》，《河南社會科學》2011年第1期。關于公共政策，政治途徑主張所有的政策應該建立在政治共識的基礎上，政治官員不僅要指導行政管理者，還要施加壓力使其采納政策。

公共政策乃至政府管理作為政治過程的產物，必然要遵循一定的價值規范，合法合理原則被認為是政治的最高原則。合法合理是一個問題的兩方面，通常對合理性有更多的傾向于科學化、技術化的理解；而合法性的問題，則更多地從屬于政治的理解。[注]張康之：《尋找公共行政的倫理視角》，中國人民大學出版社2003年版，第112頁。合法性表示的是與特定規范一致的屬性。韋伯提出的合法性將價值判斷和理性標準放在考慮之外，他認為只要政治得到公眾的支持，服從就有合法性，而不管政權性質，以及通過什么途徑贏得群眾支持和服從。因此，在他看來合法性問題上沒有正義和真理可言。哈貝馬斯認為一種政治包含著被認可的價值才是有無合法性區別。公共政策評估的政治角度提出回應性、代表性等價值和標準。回應性與代表性密切相關，要求公共政策要超越特殊利益團體的利益，要與社會整體的利益相一致。專業化的發展及技術和社會復雜程度的增加導致社會更加依賴文官，使得公眾與選舉官員之間的聯系疏遠，人們感到國家是由官僚統治的，以至于不能保證大部分政策問題具有相當高的政治代表性和回應性。[注][美]戴維·H·羅森布魯姆，羅伯特·S·克拉夫丘克：《公共行政學：管理、政治和法律的途徑》，張成福等譯，中國人民大學出版社2002年版，第482-483頁。政治系統中的個人逐步成為官僚組織化的國家的臣民，人民主權理論受到損害。美國全國績效評估委員會發表了同樣的觀點：傳統的行政機構并沒有將公眾放在優先考慮的位置，政府優先重視的是規則，其次是規則是否得到遵守，再次關注規則的制定者，公眾總是被放在最后。

三、法律的要求：公共政策必須實現平等保護和公民權利

法律關系是社會的基礎設施構成之一。法律權威常見的形式有：憲法、法律、規章、行政命令、協議等。憲法具有優先權，具有根本性地位。憲法“是種具有生命力的存在，無論是統治者還是被統治者都要接受它的約束”，憲法不僅限制政府行為，同時還負責政府的創建和界定，還負責賦予政府機構和行政官員以相應的權力。[注][美]菲利普·J·庫珀：《二十一世紀的公共行政：挑戰與改革》，中國人民大學出版社2006年版,第3頁。法律途徑對行政的影響如此之大，公共行政要理解憲法不言自明。信守憲法要比日常例行的行政工作更重要。[注][美]戴維·H·羅森布魯姆，羅伯特·S·克拉夫丘克：《公共行政學：管理、政治和法律的途徑》，張成福等譯，中國人民大學出版社2002年版。美國約束公共組織的專門法律還有行政程序法、公民基本權利保護法和一般行政支持與管理法等。我國對政府的約束缺少單獨的行政程序法，執行政策的程序往往是在其他法律法規中零散規定，未構成體系。

崇尚法治的國家，所有官員，無論級別高低，都是法律的產物，都必須遵守法律。現實中的法理權威，受到行為地點和行為類型的影響。例如，地方政府的行政官員必需受制于國家法律，上級政府的規定。而且由于國際性組織及區域性組織對一國政府影響力日益增強，因而影響某一具體行政行為的權威主體越來越多。公共行政必須以憲法為前提，具體的行政行為是對憲法的落實和細化，具有準立法、準司法特性。各級地方政府政策不僅要遵守憲法和法律，也要服從上級政府部門的安排，不能越權，不能不受法律限制。但在近幾年的城市化建設中，強制性甚至帶有暴力性質的拆遷不僅忽視產權所有者，即被拆遷戶的權利訴求，而且嚴重違反中央維穩的愿望，在一定程度上也違反了憲法原則，直接結果是群體性事件逐年增加。我們必須承認一個事實，“群體性事件逐年增加，矛盾沖突積累放大，維穩形式趨向嚴峻而不是緩和。”[注]魯鵬：《論政治現代化視閾中的社會管理創新》，《山東社會科學》，2012第3期。上述行為應該接受嚴格的法律限制。法律限制包括非司法途徑和司法途徑：前者也即替代性爭議解決機制，包括協商、調節和仲裁；后者包括司法審查(法院審查行政部門的行為是否合法合理)、禁令援助(法院通過發布禁令來阻止不當行為)、判定侵權責任(使政府和官員對其不法行為所造成的侵害負責)。[注][美]菲利普·J·庫珀：《二十一世紀的公共行政：挑戰與改革》，王巧玲等譯，中國人民大學出版社2006年版，第5頁。公共政策評估的法律視角主要關注政策主體、政策內容和政策程序三個方面是否符合法律規定，是否體現出公民權利和自由、平等保護和正當法律程序等，如果在這些方面做得不夠理想，則要考慮政策是否需要調整或者廢止。

表面上，法律顯得公平，但是行政管理人員可以用另一種方式講話。[注][美]萊斯利·里普森：《政治學的重大問題—政治學導論》，劉曉譯，華夏出版社2001年版，第113頁。法治的普遍性和法律的不周延性決定了法律表述上的不明確性。在許多情況下，法律的適用問題總是需要建立在進一步的司法解釋基礎上，這是對法的準確性、科學性和神圣性的否定。行政人員日常工作管理過程中的各種執行法律政策行為是進一步對法律政策等的解讀和適用，體現了必要的自由裁量權。問題是，自由裁量權的度和質很難評判和監督。法律視角的政策評估既針對政策制定，也針對政策執行；既要體現法的精神，也要追求法的基本目標。例2012年，《國有土地上房屋征收與補償條例(公開征求意見稿)》引起了社會廣泛關注，第二次公開征求意見稿與一稿相比有進有退，進主要指行政強拆將被取消，防止執行中公權力的濫用，政府與利益集團的合謀；退指立法理念、部分內容和執行程序中出現混亂、模糊。學者們就此也提出了各種看法，“政府和司法經常是左右手，政府向法院申請強拆，容易給人左手批給右手的嫌疑。有人提出，警惕政府一申請，法院就強拆”；“在很多城市，司法機構對于與強拆有關的訴求一律不受理，原因是地方一把手如此指示”；“在這種法律與國家制度和社會相互嵌入的情景中，絕不能將司法和立法自主運作的理想代替現實”。[注]朱曉陽：《警惕“政府—申請，法院就強拆”》，《南方周末》2010年12月30 日。不管如何，此政策從公開征求意見稿這一做法到部分具體內容的修改體現了政府在舊政策廢止、新政策制定過程中愈來越多地考慮正當的法律程序、公民權利、平等保護等法律標準。但考慮這些法律標準并不意味著具體的政策就會在這些政策方面當然做好。政府不能只追求象征意義，真正要達到實質還有很長路要走。

四、管理的要求：公共政策必須促進經濟、效率和效果

通過無數具體活動執行和管理政府決策的活動就是行政。行政是政府行為的總和，是依照制度化的方式和程序展開的管理活動。[注]張康之：《尋找公共行政的倫理視角》，中國人民大學出版社2003年版，第6頁。行政對我們生活的干預越多，我們就越想知道干預的效果。[注][美]戴維·H·羅森布魯姆，羅伯特·S·克拉夫丘克：《公共行政學：管理、政治和法律的途徑》，張成福等譯，中國人民大學出版社2002年版，第375頁。政策評估試圖提供我們政府干預的效果。如果政策評估結果是“失敗”，那么擺在政策面前的只有兩條路：終結或者改變。政策評估在我國面臨許多困難，是政策過程的薄弱環節。現有政策分析方法無法令人滿意地判斷政策影響，但并不意味著該政策無效，也許相當成功。同時，即使政策分析顯示政策有良好效果，行政人員應該記住分析一些沒考慮在內的因素，這些因素可能有助于政策的成功。有些政策的影響也許在短期是可以觀察的，但較好的政策分析通常必需考慮長期影響。從傳統的管理途徑出發，過多地考慮短期，如果邊際成本或者平均成本是上漲的，那么這樣的政策執行是不成功的，需要考慮調整或終結政策執行或者重新審視政策本身。

一般意義上所說的政策評估主要是指政策效果評估，政策效果評估主要分為對政策的直接效果、連帶效果和歷時效果的評估。這些評估得以進行需要一定的目標和指標指導，從管理角度看，3E(economy、efficiency 、effectiveness)，即經濟、效率、效果是政策評估的主要依據，表明政策是否達到了預期效果，是否符合成本效益，通過此檢測政策效用。政策效用被認為是政府在政策周期過程所產生的對社會的價值或有用性。效用本是指物質的使用價值或有用性，是物質的客觀屬性，現在也用來指管理、政策、服務的價值。3E體現著工具理性，當然工具理性的意義不能完全抹殺，前提是不能絕對化。法默爾認為“效率”是社會構造物，我們可以創造也可以放棄。政策價值一般要體現在當期社會福利的增加程度，經濟資源的宏觀配置程度，社會和生態環境的貢獻，更不能忽視未來的貢獻。[注]周鎮宏，何翔舟：《政府成本論》，人民出版社2001年版，第頁。當代中國，在構建和諧社會背景下，“效率價值應包括資源利用效率、環境保護效率、物質與文化產品生產效率以及給我們帶來的幸福指數。”[注]張親培，梅順達：《和諧社會視域中公共政策價值維度的考察》，《山東社會科學》2012年第2期。

管理角度的政策評估試圖真正權衡成本與收益。事實上，行政人員很少也很難計算服務的成本，如培訓一名新人員、處理一噸垃圾所需費用。更困難的是計算使社會發生一定變革所需要的支出，如將公共交通事故率降低一個百分點、失業率提高一個百分點所需要的支出。“要得知政府政策對社會產生的實際效果，就需要更急復雜而且成本更高的方案評估方法。”[注][美]托馬斯·R·戴伊：《理解公共政策(第十一版))，孫彩紅譯，北京大學出版社2004年版，第343頁。真正的困難在于要評估如果沒有實施方案會發生什么情況，沒有實施方案和實施方案之間的差距可能就是政策效果，但也要能夠排除其他變化的影響。盡管存在這些困難，但是經濟、效率、效益是不可放棄的基本參考要素。試想，如果一項政策可以不計成本，那么更多的政策能否也不計成本。應該說，沒有任何一個政府有足夠的財力不計成本地制定和執行所有政策，不計成本的政策畢竟是少之又少的。大多數政策評估都要考慮到政策的經濟、效率和效益標準。

五、結語

政策倫理和價值應該是當下政策研究中不能回避的重要背景。任何一項政策都涉及對相關利益的分配，這是公共政策價值的特性。政府要想成功地管理政策、協調社會，就必須發展出對社會包羅萬象的關懷。傳統的管理途徑強調成本效率的經濟效益，新公共管理關注顧客，政治觀點關心代表性、回應性和適宜性，而法律途徑關注個人或團體是否受到平等保護。[注][美]戴維·H·羅森布魯姆，羅伯特·S·克拉夫丘克：《公共行政學：管理、政治和法律的途徑》，張成福等譯，中國人民大學出版社2002年版，第407頁。許多政策具有象征意義，事實上不會改變目標群體狀況，只是讓這些群體感覺到自己被關懷。因此，政府不希望衡量政策的實際效果，可能會向目標群體傳達政策無效的信息，降低象征性價值。政策評估的管理、法律、政治視角之間會彼此沖突，一種視角下被認為合理的另一種未必，一種決策途徑接受某個理由時另一種可能并不接受。如政府在滿足公眾回應時，就很難滿足理性的效率標準。無論在理論上還是日常行政實踐中，由于政策的類型多樣化，包括外交事務、國家安全、宏觀經濟政策、經濟的重新分配、能源及國家資源的分配等，要評價哪類政策適合哪個視角幾乎是不可能的，但是可以用一兩種觀點建構不同政策。政策評估的結論也可以參照三種角度的三位一體綜合效果，這些建議對政策終結過程問題的分析會有幫助，有助于作出更全面的評估和決定。

為了防止利益共謀、權力尋租和優勢濫用，促進社會公正，公共政策必須進行慎重的政策評估，既包括政策執行前評估、也包括政策執行中和執行后評估；既要評估政策的管理效果，又要評估政策的政治和法律效果，及時發現政策瑕疵，作出正確調整或終止決定。換個角度講，公共政策過程必須接受更加嚴格的審視和檢驗，既包括正式制度的審查監督，應該也包括公眾的審視。科學的政策評估既要堅持價值主體需要的尺度，又要堅持公共行政價值客觀屬性的尺度，堅持合目的性與合規律性的有機統一。只有這樣才能在政策終結執行問題上統一思想，達成共識，避免思想上的單向甚至專斷，反映民情，體現民意，集中民智的社會環境，調動各方面積極因素。在確認和描述政策終結問題時，需要洞察力、想象力和創造力，也需要運用經濟學、管理學、法學和政治學等多學科知識。政策終結過程是模糊性與清晰性、延續性與間斷性、規范性與非規范性的統一。政策周期中，政策終結是重要而又常常被忽視的最后一環，緊跟政策評估。政策評估是政策終結的前提與條件，政策終結是政策評估的結果與選項。脫離了政策評估的政策終結毫無科學意義，經由科學評估證明某項政策已完成使命、過時、失效、或者違背公共利益，違法法律規定，違背客觀規律而不采取終結決定與行動的政府缺乏科學精神與糾偏勇氣。可以說，政策評估和政策終結聯系的如此緊密以至于離開評估談終結，或者離開終結談評估都沒有多大意義。政治、法律、管理維度的政策評估標準解讀有助于明晰政策評估的包容性與排斥性、規范性與工具性、概括性與分析性，以便為政策終結提供更加審慎的依據，最終促進政策新陳代謝，政府理性自覺。