低碳經濟下公共工程項目績效評價內涵探析＊

李 林，朱沙沙，王雨婧

（湖南大學 工商管理學院，湖南 長沙 410082）

一 引 言

近年來，“溫室效應”使越來越多的人意識到溫室氣體對環境巨大的破壞作用。發展以低能耗、低污染、低排放為基礎的“低碳經濟”正是產生于人們溫室氣體減排意識覺醒的大背景之下。現在，低碳經濟的理念越來越為國際國內社會接受與重視。而我國政府對公共工程項目進行大規模的投資時，由于較少從低碳經濟的角度考慮公共工程項目的績效，導致項目在促進經濟迅速增長的同時，也引起諸多的環境問題。

目前國內外學者對低碳經濟理論和公共工程績效評價理論作了大量的研究，也取得了豐碩的成果，但沒有將兩者結合起來，即：在進行公共工程項目績效評價的時候沒有考慮低碳經濟理念，不能對公共工程項目的資源利用效率、碳排放量、碳污染等方面進行有效地評價。這顯然與低碳經濟的發展趨勢不符合，也與我國兩型社會的建設理念不相符合。

隨著政府對公共工程項目投入的不斷加大，將低碳經濟理念融入公共工程項目績效評價中已經越來越重要。本文從“低碳經濟”的內涵和現有公共工程績效評價理論入手，在總結分析低碳經濟的概念、特征以及現有的公共工程項目績效評價成果之上，分析低碳經濟發展對我國公共工程項目績效評價的要求，提出績效評價的目標和評價內容，綜合闡述了低碳經濟背景下公共工程項目績效評價的內涵。

二 低碳經濟的內涵

低碳經濟的概念是2003年提出，只有短短七年。同時，由于低碳經濟內涵豐富、涉及的學科廣泛，如經濟學、社會學、環境能源學等，各學科從不同的角度對低碳經濟的內涵進行了解釋，先后可見到國內外各方的多種定義。

魯賓斯德認為，低碳經濟是市場機制下通過制度框架和政策措施的制定，推動能效技術、節能減排技術、可再生能源技術的開發和運用，以實現低污染、低消耗、低排放和高效能、高效率、高效益的綠色經濟模式［1］。這是一個被普遍認同的觀點。李勝、陳曉春等人認為“低碳經濟”的核心內涵是通過政策創新及制度設計，提高節約能源技術、可再生能源技術和溫室氣體減排技術，實現生產、流通、分配和消費四個低碳化體系［2］。付允等人認為低碳經濟是通過技術創新和制度創新，減少溫室氣體排放，實現經濟和社會的清潔發展和可持續發展［3］。劉曄、耿涌認為低碳經濟是一種促進社會經濟朝向高能效、低能耗、低碳排放模式轉型和生活消費朝向低碳、節約、文明方式轉變的新的經濟發展模式和生活消費方式［4］。

目前各國學者對實現低碳經濟的模式和途徑也進行了廣泛而深入的研究和探討。國外學者主要是從微觀的技術層面來研究實現低碳經濟的途徑，包括：節能減排技術、可再生能源技術、碳捕獲和存儲技術（CCS）（Barbara和 Katja，2009）、清潔發展機制（CDM）（Patrick 2008）［5］、碳信用額度交易等。我國學者除了對低碳經濟的定義進了詳盡的研究之外，還從宏觀方向研究探討實現全社會低碳經濟的途徑，即建立低碳城市、低碳建筑。這些都是低碳經濟內涵的擴展和延伸。

此外，低碳經濟既然是一種經濟模式，就必須從經濟學的角度探討這種經濟模式對社會經濟的整體影響。最新的低碳經濟研究集中于減少碳排放、改變能源結構與經濟增長之間的關系。如Dagoumas和Barker（2010）［6］利用宏觀經濟“能源—經濟—環境”混合模型，以英國政府實現不同深度碳減排目標為例，通過建立模型表明不同程度碳減排目標對整體經濟GDP的影響不同。

綜合各位學者的觀點，低碳經濟的內涵可以被認為是：通過能效技術、節能減排技術、可再生能源技術以及碳捕獲和存儲技術，提高碳生產率和碳匯，降低二氧化碳排放，最終實現經濟社會發展和生態環境改善的一種新的發展理念和新興經濟模式。具體的發展模式包括建立低碳建筑和低碳住宅，發展低碳社區和低碳城市。

三 公共工程項目績效評價理論

公共工程項目績效評價理論可以從政府管理的角度和企業管理的角度討論。

（1）從政府管理的角度看，公共工程項目績效評價主要體現在政府對大型公共工程項目的管理中。目前，國內對政府項目管理績效評價的研究主要側重于績效評價技術的微觀層面。李林（2007）利用平衡記分卡法、邏輯框架法對公共工程項目績效評價指標體系進行了研究［7］。羅輝（2007）認為公共支出項目的績效評價要從“3E＋1F”原則出發來構造具有公共支出項目特點的績效指標［8］。

（2）從企業管理的角度看，關于工程項目的績效評價，主要涉及到兩個方面。①不同類型項目的評價框架和評價指標選取。如John（2007）研究了香港地區合作建設項目的績效評價指標體系［9］。②評價模型的選擇，這是學者重點關注的內容，出現了許多新方法。如Gabriel ＆Rafael（2007）采用一個能同時衡量實際成本和時間的績效控制曲線方法［10］，Han（2008）采用6δ原則建立績效改進目標和評價績效改進的度量方法［11］。

盡管目前的這些理論取得了豐碩的成果，為本文的研究提供了重要的參考依據，但是，這些理論和評價方法都沒有結合低碳經濟的特點，不適合低碳經濟下公共工程項目績效評價的要求。

四 低碳經濟下公共工程項目績效評價的內涵

低碳經濟背景下公共項目績效評價的內涵，就是根據低碳經濟的內涵和特征，明確公共工程項目績效評價的目標，在此基礎之上，確定符合低碳經濟發展要求的項目績效評價指標內容。

（一）低碳經濟下的公共工程項目評價目標

低碳經濟下公共工程項目評價有其直接目標和間接目標。直接目標是從低碳經濟的角度，衡量我國政府管理各項公共工程項目的效率，尤其是減少碳排放的效率，這樣有利于加快我國低碳城市的發展，實現我國既定的碳減排目標，為我國在國際上贏得碳交易主動權做準備。

間接目標是喚起政府相關部門和公眾的低碳意識。首先，由于我國絕大部分公共工程項目是由政府主導和管理，從低碳經濟角度評價公共工程項目，能夠幫助政府相關部門加強環境保護意識，開展生態保護等低碳工程的建設，樹立低碳消費的模范作用，推進低碳城市的建設。其次，社會大眾是公共工程項目的參與者和被影響者，低碳公共工程項目宣傳的低碳知識能夠讓社會大眾意識到環境保護的重要性，推動他們選擇低碳生活方式和使用低碳產品，從而在全社會都樹立低碳生活的理念。

（二）低碳經濟對公共工程項目績效評價的要求

（1）項目績效評價要順應低碳經濟發展、低碳城市建設的趨勢。哥本哈根氣候大會之后，低碳經濟發展模式已經成為許多國家、許多城市經濟發展的主流模式。在建立低碳社會的過程中，發展低碳公共工程項目、低碳建筑也應該成為公共項目建設的主流方向。所以，在公共工程項目績效評價的過程中，要綜合考慮項目的理念、設計是否與城市發展方向相吻合。

（2）項目績效評價更注重評價項目建設的全過程，以及項目完成以后對社會的影響。低碳經濟要求項目的全過程都要降低二氧化碳的排放量，提高石化能源的利用效率。低碳經濟也不僅僅只是針對正在建設中的項目，對已經完成的項目是否能繼續使用清潔能源、新項目是否有利于周圍群眾低碳意識和低碳生活模式的形成等等問題，也要在公共工程項目績效評價指標上體現出來。

（3）項目績效評價要提高政策前瞻性，推動結構性改革，推進提高增長質量的深層次改革措施，應包含就業、收入、社會保障、環境、能耗等評價內容。同時對碳排放、新能源、環保等方面給予更大的重視。

（4）項目績效評價需要一套碳排放評價標準來有效控制和降低項目的二氧化碳排放量。比如，建筑類項目在建設過程中，各種機械設備、化石能源的利用會排放大量的二氧化碳，項目使用過程中的建筑采暖、空調、通風、照明等方面的碳排放量也很大，因此，在項目績效評價的時候，就必須建立一套碳排放評價指標來有效控制和降低項目的二氧化碳排放。

（三）低碳經濟下的公共工程項目評價內容

（1）技術績效評價

技術績效評價包括兩個方面：a.提高能源利用效率的技術，清潔能源和可再生能源的開發技術。主要的指標內容：項目是否采用了提高能源效率的技術，包括提高供能效率方面的技術和用能效率方面的技術，采用的程度如何。項目是否采用（采用程度）新能源和可再生能源開發和應用技術；溫室氣體回收利用技術；廢棄能源回收技術；二氧化碳清理和存儲技術；資源節約技術的創新和突破；項目中節能工藝的創新等等。

b.能源消費結構指標，即項目所消耗的非煤能源在項目消耗的整個能源利用總量中所占的比例。眾所周知，煤是含碳量最高的化石能源，在利用的過程中排放大量的二氧化碳，所以，非煤能源在公共工程項目的能源中所占的比例越高，則碳排放量越少。在考察和評估公共工程項目的績效時，必須要考察這些內容：非煤能源占總能源消耗的比例；推廣應用煤炭的清潔高效利用技術的程度；節能產品、設備和機械的使用率等等。

（2）經濟績效評價

從表面看，溫室氣體減排、開發新能源等可能增加成本，但是它提高了能源的利用效率，能夠降低營運成本，又可最大限度的減少碳排放量，能為項目贏得后發優勢。低碳經濟下公共項目經濟績效評價指標內容包括：低碳公共項目對所在地區的GDP增長的貢獻率；項目周圍居民綠色消費價格指數；能源結構高度化指數；單位產值二氧化碳排放；單位產值能耗；高新技術增加值等等。

（3）社會績效評價

目前國內各個低碳城市將建筑、交通、工業這三大主要碳排放源的低碳規劃納入城市的整體運行規劃中，希望減少城市的碳排放量。雖然我國目前至少有100個城市提出了打造“低碳城市”的口號，但發改委官員姜克雋2010年5月在接受中國青年報專訪時表示：“我國并沒有一個真正意義上的低碳城市”。可見，為了符合低碳城市發展的需要，公共項目必須建立科學的低碳社會績效評價指標，如項目能否引導群眾使用節能產品、是否幫助群眾樹立了節能減排意識；是否有利于低碳經濟理念的傳播；清潔能源、低碳能源等技術進步對工業、建筑能源利用的影響；項目對環境的影響效果；社會公眾的滿意度；對公眾傳播低碳意識的效果；對群眾綠色消費觀念和生活方式的影響；對人文發展指數，包括人居環境指標和社會發展指標等等內容。另外可將低碳建筑、低碳交通、低碳工業等指標融入公共項目績效評價指標體系當中。

（4）生態績效評價

根據低碳經濟的概念可知，公共工程項目生態績效評價的內容必須重點突出：項目直接產出物的生態環境績效指標；減少對林木的砍伐以及植樹造林所增加的碳匯；項目對碳平衡的影響；項目對生態重建和生態系統保護的影響；項目對周邊景觀的影響；項目建成區綠化覆蓋率；環境污染損失比重；廢棄物碳排放強度等。

（5）可持續發展績效評價

低碳經濟背景下公共工程項目績效評價必須滿足自然、社會、人類的可持續發展的要求，必須要建立一些可以衡量項目可持續發展的績效指標。可持續發展績效評價指標的主要內容包括這些方面：反映項目促進可持續人口居住發展的指標；項目對區域人均收入增長的貢獻；對區域投資綠色GDP的貢獻；項目對區域低碳可再生能源的貢獻；能源創新能力的貢獻；自然資源可持續利用的貢獻；二氧化碳的回收和資源化再利用貢獻；環境整體質量改善等等。

五 結 語

在低碳經濟、低碳城市的發展模式下，建立一套符合低碳經濟發展要求的公共工程項目績效評價體系已經勢在必行。本文系統分析了低碳經濟的概念和特征，將其應用到公共工程項目績效評價中，明確了低碳經濟發展對公共工程項目績效評價的要求以及績效評價目標。最后從技術績效、經濟績效、社會績效、生態績效和可持續發展績效五個方面分析低碳經濟背景下公共工程項目績效評價的內容，構建了低碳經濟下的公共工程項目績效評價體系的大體框架。當然，具體的公共工程項目績效評價的指標還需要根據項目本身的特點和要求，在大框架的基礎之上，建立實際可操作、詳細的考評指標。

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