村鎮銀行運行格局、發展偏差及應對策略＊

王修華，劉志遠，楊 剛

（湖南大學金融與統計學院，湖南 長沙 410079）

一 引 言

作為現代農村經濟的核心，農村金融的發展滯后，已經成為當前農村經濟發展的主要瓶頸。為從根本上解決農村金融供給不足問題，切實提高農村金融服務質量和水平，2006年12月銀監會發布《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，更好地支持社會主義新農村建設的若干意見》（以下簡稱《意見》），按照“低門檻，嚴監管”的原則，積極引導各類資本到農村地區投資設立村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社等新型農村金融機構。這次具有增量改革鮮明特色的農村金融新政因承載著破解農村金融困境的重任，而被監管層寄予厚望。

村鎮銀行是本次農村金融增量改革的主要成果，截止2011年7月底，全國共發起設立三類新型農村金融機構542家，其中村鎮銀行490家，占比達到90.4%。基于此，本文以批準設立的490家村鎮銀行為考察對象，嘗試通過把現實運行情況與政策設計初衷進行對照，科學評價村鎮銀行的實踐效果，探究其制度安排中存在的問題以及發展中的偏差，推動改革的進一步完善和深化。

二 村鎮銀行運行的基本格局

村鎮銀行的試點設立是增量改革的重要舉措，是吸引民營資本進入銀行業、支持農村金融發展的重要途徑，同時也是促使農村民間金融陽光化的重要路徑。在政策層面已經經歷首批試點準入、擴大試點及完善配套政策等三個階段。下面從地區分布、發起機構種類、注冊資本等方面對村鎮銀行運行基本格局進行分析。

（一）地區分布情況

全國村鎮銀行地區分布中，東部地區11個省市設立204家，中部地區8省共設立146家，西部12個省份共設立140家，三者比例為41.6：29.8：28.6。如表1所示。總體來看，盡管村鎮銀行在中西部率先試點，但中西部的數量和東部有差距，兩相比較，都沒有東部地區多。由于資本的逐利性，在擴大試點階段銀行業金融機構更愿意在經濟發達的東部地區設立，而中西部欠發達地區投資動力不足。盡管銀監會實施了“東西掛鉤、城鄉掛鉤”政策，即主發起人在全國百強縣或大中城市發起設立村鎮銀行的，原則上與國定貧困縣實行1：1掛鉤，或與中西部地區實行1：2掛鉤；在東部地區規劃設立村鎮銀行的，原則上與國定貧困縣實行2：1掛鉤，或與中西部地區實行1：1掛鉤，但并沒有改變原有格局。

（二）發起機構類別情況

不同類型的銀行機構由于戰略導向不同，在發起設立村鎮銀行的態度上存在顯著差異。從表2可以看出，發展空間受限制的城市商業銀行設立的最多，為246家。農村商業銀行和農村合作銀行緊隨其后，分別設立85家和44家，三者合計共占76.5%。全國性股份制商業銀行設立38家，四大國有銀行積極性不高，共設立29家。外資銀行設立9家，國家開發銀行作為政策性銀行轉制而來的商業銀行，沒有機構網點，發起設立7家。總體上看，城市商業銀行、農村商業銀行和合作銀行等地方性中小銀行是設立村鎮銀行的主力軍。

表1 2011年7月底村鎮銀行地區分布情況

__表2 村鎮銀行主發起行機構類別（單位：家）

（三）注冊資本情況

在銀監會頒布的《意見》中，要求低門檻設立村鎮銀行，如在縣（市）設立的村鎮銀行，其注冊資本不得低于300萬元人民幣；在鄉（鎮）設立的村鎮銀行，其注冊資本不得低于100萬元人民幣。但當前設立的村鎮銀行其注冊資本普遍走高，注冊資本均值為6535萬元，如表3所示，很多村鎮銀行的注冊資本

單位：家達到了新設城市商業銀行或農村商業銀行的要求①依《商業銀行法》，設立城市商業銀行的最低資本金限額為1億元人民幣，設立農村商業銀行的最低資本金限額為5000萬元人民幣。。相對較低的注冊資本金門檻并非各類主發起行新設村鎮銀行的主因。

圖1 注冊資本金的分布情況（單位：家）

（四）支農情況

根據《村鎮銀行管理暫行規定》，村鎮銀行發放貸款應首先滿足縣域內農戶、農業和農村經濟發展的需要。村鎮銀行成立時間不長，相關數據不易于取得，本文根據公開資料取得的數據進行整理，以此對村鎮銀行的支農情況進行分析。

表3 村鎮銀行服務對象情況

從表3可以看出，村鎮銀行主要的服務對象主要是農戶及縣域中小企業，即村鎮銀行較好地執行著其歷史使命，但又有著結構上的區別。這些村鎮銀行對中小企業發放貸款的比例將近一半，為46.1%，最高比例為87%，對農戶和涉農企業貸款的比例分別為31.8%和13.4%，對農戶發放貸款的最低比例為6.6%，有的村鎮銀行還沒有發放涉農企業貸款的記錄。這些村鎮銀行對農戶及涉農企業的貸款比例總和低于對中小企業貸款的比例，村鎮銀行在發放貸款方面傾向于中小企業等具有較大貸款規模的客戶［1］。

三 村鎮銀行發展過程中的偏差分析

作為“草根”金融機構的代表，村鎮銀行充分利用自身擁有的信息優勢、機制優勢和文化優勢，在緩解農村金融服務不足、提高農村金融網點覆蓋率、強化農村金融市場競爭等方面發揮了積極作用，顯示出良好的發展態勢和頑強的生命力。然而，由于現行制度安排的缺陷和不完善，不僅使村鎮銀行的發展進程與與政策初衷相差甚遠，而且導致已設立村鎮銀行發展出現偏差，表現出諸多不好的傾向，在解決當地三農貸款難上還未能起到應有的作用。

（一）向東部發達地區集中，布局不合理

我國村鎮銀行發展出現“東快中西慢”的不均衡態勢［2］。從圖2可知，東部地區共204家，中、西部地區分別為146家和140家，東部地區的數量分別高于中部地區數量和西部地區數量。中國城鄉之間、區域之間經濟發展不平衡、產業結構不協調等狀況，決定了金融產業政策的導向是引導金融資源由東部聚集向中西部地區擴散。村鎮銀行作為金融產業的一部分，其布局應當根據當前經濟發展的特征，吸引金融資源向中西部欠發達地區合理布局，進而推動經濟的協調發展。因此，村鎮銀行的這種地區分布與國家的金融產業資源布局導向不匹配，也與國家監管部門的初衷相背離。因為金融服務嚴重不足和空白點的地區基本上位于中西部地區，如此分布不能緩解我國廣大中西部農村地區有效金融服務缺乏和農村金融競爭不充分的矛盾［3］。

圖2 村鎮銀行的區域分布（單位：家）

（二）支農目標偏移，村鎮銀行不“村鎮”

如表3，村鎮銀行支農貸款只占45.2%，農戶和涉農企業并沒有成為村鎮銀行的服務主體。部分村鎮銀行不愿意發放小額貸款，傾向于“傍大款”，做大額批發業務與對公業務，如邛崍國民村鎮銀行注冊資本僅為5000萬，單筆貸款金額達到120萬，儀隴惠民村鎮銀行注冊資本僅3000萬，單筆貸款達到200萬。自貢農商村鎮銀行與當地政府簽訂了銀政合作協議，將資金投向當地的專業閥門制造企業華夏閥門有限公司。部分村鎮銀行支農目標偏移，表現出村鎮銀行不“村鎮”的一面［4］。

究其主要原因在于，這些主發起行設立的動機不純所致。以城市商業銀行為代表的地方性中小銀行表現出極大的熱情，但如果我們考察其發展過程就不難理解個中緣由。城市商業銀行組建之初，出于防范風險考慮，只許在所在市（區）城區范圍內設立分支行，不允許跨區域經營。盡管近年來政策有松動，但對大多數城市商業銀行而言，要想突破政策限制是有很大難度的，如今有這樣一舉兩得的機會他們自然是不會錯過的。可謂是“借新設之名，行擴張之實”，同時由于響應政策號召在監管層面前也積攢了一些“政策籌碼”。外資銀行熱衷設立村鎮銀行也是“醉翁之意不在酒”。由于分支機構設置受到較為嚴格的限制，假借村鎮銀行的形式可以規避政策限制，間接實現機構布局的擴張。仔細分析目前外資村鎮銀行的選址和股本結構情況，其跟蹤大客戶、配合各地分行開展業務的意圖就非常明顯了。目前所有的外資村鎮銀行都以全資控股形式設立。選址首要考慮經濟效益，多以當地經濟是否發達，是否有潛在黃金客戶資源為標準［5］。如北京密云匯豐村鎮銀行選址密云縣新東路，而密云經濟開發區匯集了伊利、太子奶、今麥郎、韓國萬都等知名企業。湖北隨州匯豐村鎮銀行選在有武漢健民集團、波導隨州公司和一些出口型企業的隨州經濟開發區。內蒙古和林格爾村鎮銀行選在蒙牛集團的總部所在地。國有大型銀行對于重返農村金融領域一直持猶豫態度，設立村鎮銀行更多地是出于對政策的策略性回應和社會責任的履行。事實上，正是因為農村地區不符合四大行的比較優勢，設立村鎮銀行對于機構網點眾多的國有大型銀行而言，商業價值并不大，1999年以來從農村的大規模撤離就是生動的證明。從首次發起設立時間與設立地點看，全國性股份制商業銀行與國有大型銀行類似，發起設立的政治表態大于商業意圖。

從以上分析可以看出，這些銀行參與設立村鎮銀行并不是出于真正的誠心誠意，致使新設機構經營出現偏差是再自然不過的事了。

（三）基礎設施不完備，經營面臨“短板”

存、貸、匯是銀行的基本功能，由于村鎮銀行難以達到中央銀行對銀行業金融機構進入其支付結算系統設置的標準，大部分村鎮銀行無法進入到中央銀行的支付結算系統，進而導致村鎮銀行面臨匯兌業務、人民幣票據憑證等現代化的結算功能缺失和資金清算系統不完備等困難；目前村鎮銀行尚處于獨家網點經營階段，客戶把錢存入村鎮銀行難免為其流動性擔憂，使得人們對村鎮銀行持懷疑態度。［6］如果村鎮銀行的現代化結算功能長期缺失及基礎設施得不到改善，不但村鎮銀行的新客戶會望而卻步，老儲戶也會流失，甚至出現資源枯竭的可能，極不利于村鎮銀行發展。同樣作為支農惠農的主體，村鎮銀行沒有享受到與農信社同等的優惠待遇，如沒有獲得人民銀行的扶貧貼息貸款支持；在征稅方面多是參照商業銀行的標準，使得村鎮銀行在與當地農信社等農村銀行業金融機構的競爭中處于劣勢，給村鎮銀行的發展帶來了較大的壓力。

（四）民間資本參與熱情不高，設立速度緩慢

目前銀監會對村鎮銀行的發起機構有嚴格的規定，要求必須是銀行業金融機構。這種制度安排的初衷：一是引進銀行業金融機構作主發起人、最大股東能確保機構安全運營、健康發展，有效防范金融風險［7］，防止重蹈上世紀九十年代農村基金會的覆轍。二是引進和利用銀行的運營、管理經驗和技術、網絡優勢，使村鎮銀行從設立開始就具有良好的發展基礎。這種制度安排體現出監管層的審慎原則和防范風險的大局意識，可謂用心良苦。從保障村鎮銀行設立后安全運營的角度看，銀監會的規定不無道理。然而，這樣的制度安排對民間資本過于審慎，導致其參與熱情不足。民間資本不能作為主發起人，持股比例也有限制，《意見》規定，單一境內銀行業金融機構持股比例不得低于20%，單一自然人持股比例、單一其他非銀行企業法人及其關聯方合計持股比例不得超過10%。任何單位或個人持有村鎮銀行、農村合作金融機構股份總額5%以上的，應當事先經監管機構批準。村鎮銀行的董事長由發起行的行長兼任，監事長、行長、風險執行官及財務科長也都由主發起行下派。無論從村鎮銀行的實質所有者來分析，還是從其高管來源來考察，村鎮銀行都受控于母行［8］。民間資本在村鎮銀行實際上沒有話語權，導致民間資本投資村鎮銀行的熱情度銳減，這也是村鎮銀行設立緩慢的重要原因所在。［9］

四 村鎮銀行可持續發展的應對策略

村鎮銀行的試點推廣增加了農村金融供給，一定程度上填補了農村金融服務空白，對農村金融市場起到了一定的“鯰魚”效應，有助于緩解農戶融資難的狀況。但由于制度設計存在缺陷，村鎮銀行的發展偏離了政策設計初衷，其可持續性也令人堪憂。因此，需要完善相關政策措施，防止村鎮銀行支農目標偏移，促進村鎮銀行可持續發展。本文認為應從以下幾個方面著力：

（一）有序引導民間資本進入，拓寬市場準入深度

2011年5月13日，國務院頒布《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（又稱“新36條”），給予民間資本更大的“活動空間”。第十八條明確規定允許民間資本興辦金融機構。在加強有效監管、促進規范經營、防范金融風險的前提下，鼓勵民間資本發起或參與設立村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等金融機構，放寬村鎮銀行或社區銀行中法人銀行最低出資比例的限制。然而，一年半過去了，金融領域并沒有實質性放開，“新36條”成為“白條”。現在監管層應拿出智慧，不失時機地將貫徹落實國務院 “新36條”文件精神與加快發展村鎮銀行結合起來，改變民間資本參與的制度瓶頸，在發起設立資格、持股比例等方面給予平等的權利和預期，以漸進的方式有序引導達到一定準入門檻的民間資本作為主發起人到中西部地區試點設立村鎮銀行，激發民間資本參與的積極性，同時也有助于扭轉“東快中西慢”的不平衡態勢。政府要做的就是完善規則制度，加強監管，限制其負面效應。

拓寬發起機構的范圍，推動村鎮銀行多元化發展。銀監會在《關于加快發展新型農村金融機構有關事宜的通知》（銀監發2010﹝27﹞號）中，提出允許資產管理公司發起設立村鎮銀行，可視為放松村鎮銀行發起設立限制的嘗試。監管當局可以進一步降低村鎮銀行準入門檻，允許信托投資公司、證券保險類機構等符合條件的非銀行金融機構發起設立村鎮銀行；同時，也允許境外非銀行金融機構作為第一大股東發起設立村鎮銀行。允許運行績效良好的社團法人發起設立村鎮銀行，給予它們平等的市場準入資格，破解銀行機構參與積極性不高、動機不純，而企業和社團法人等民間資本參與積極性高卻被排除在外的矛盾，逐步形成多種所有制、多元化主體發起設立村鎮銀行的競爭格局。

（二）加快配套扶持政策措施出臺和落實的步伐

村鎮銀行作為新興事物，其發展壯大離不開良好的外部運營環境和相關配套扶持政策。一是加快全國性統一的支付結算系統及征信系統的上線推廣工作，對村鎮銀行通過間接方式加入清算系統進行統一規范，允許村鎮銀行借助其主發起行平臺開通個人及企業征信系統，實現個人和企業信用查詢功能；人民銀行也應盡早將村鎮銀行納入主流支付結算系統。二是統一稅收優惠政策。目前國家尚未正式下發文件明確對村鎮銀行的稅收優惠政策，部分地方政府同意村鎮銀行參照信用社的稅率繳納所得稅和營業稅，而大部分地方政府因未接到財政部的正式文件仍按正常稅率征收。應爭取將村鎮銀行作為服務三農的社區性金融組織，比照農村信用社享受所得稅減半和營業稅減免的優惠政策。三是拓寬資金來源渠道。給予村鎮銀行更低的存款準備金率及支農再貸款、再貼現的專項支持，以解決村鎮銀行支農信貸資金不足的難題；地方政府應增加在村鎮銀行的財政存款，作為對積極發放涉農貸款的獎勵；鼓勵村鎮銀行以同業拆借、協議貸款等方式從郵政儲蓄銀行、農業銀行和信用社等借入資金，加強與當地銀行合作。四是加快財政支農激勵機制建設。落實《財政部關于開展縣域金融機構涉農貸款增量獎勵試點工作的通知》，擴大縣域金融機構涉農貸款增量獎勵試點范圍；加大涉農貸款財政貼息力度，充分發揮財政資金杠桿作用，提高村鎮銀行 “三農”信貸投放的積極性。

（三）健全涉農貸款激勵約束機制

銀監會應加快研究制定村鎮銀行支農考核辦法，加大對村鎮銀行支農比例達標的獎懲，通過考核來強化對村鎮銀行服務“三農”情況的監督管理。對考核排在前列的村鎮銀行，實施正向激勵機制，在網點設置、業務開展方面給予一定獎勵，糾正村鎮銀行偏離設立初衷和市場定位的行為，敦促村鎮銀行切實為所在區域農民、農業和農村經濟發展服務。

監管部門要進一步明確主發起行對村鎮銀行可持續發展的職責，建立主發起行支持村鎮銀行發展效果的后評價機制。主發起行要在創新與風險防控等方面，從創新金融工具、金融技術、金融產品、金融服務方式等方面對村鎮銀行進行支持，滿足新農村建設的資金需求。同時，盡快出臺具體的獎懲措施和標準，對發展方向偏離“三農”或出現經營風險的村鎮銀行的主發起行，要采取限制其發起設立村鎮銀行等約束機制；對發展狀況良好、支農貸款達標的村鎮銀行，給予其主發起行相應的獎勵措施。

（四）探索建立村鎮銀行分層監管模式

銀監會在負責對銀行業金融機構進行監管的同時，還承擔著推動農信社改革的重任。在村鎮銀行數量的快速增長的背景下，銀監會在基層原本就比較分散的監管力量會更加薄弱，統一監管的模式難以有效兼顧對村鎮銀行的監管。根據村鎮銀行主發起行類型及資本實力的差別，可以嘗試設置兩層監管模式。由國有大型銀行、股份商業制商業銀行及外資銀行發起設立的村鎮銀行，鼓勵其發展村鎮銀行子銀行和采取控股公司模式，繼續由銀監會及其分支機構進行監管，在監管對象上，突出對控股公司或村鎮銀行管理總部的監管；在監管方式上，主要采取非現場監管，強調管理總部或控股公司對子銀行的自律管理。

城市商業銀行、城市及農村信用社等區域性商業銀行發起設立的村鎮銀行，由地方政府設立專門的監管部門實施監管，縮短監管鏈條。監管機構可以根據當地實際情況，制定靈活的監管標準和發展計劃。地方政府要著重加強基層監管能力的建設，提升基層監管人員的業務素質，加大對村鎮銀行的現場監管力度，保障監管的有效性。在民間資本獲準發起設立村鎮銀行后，也可以將其納入地方政府監管范圍。

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