關于健全與創新黨內民主制度體系的思考

吳長庚

（湖南女子學院，湖南 長沙 410004）

不斷健全和創新黨內民主制度是加強黨的建設的重要環節。黨的十八大強調：“黨內民主是黨的生命，要堅持民主集中制，健全黨內民主制度體系。”[1]P51黨內民主制度體系是發展黨內民主的可靠保障，沒有切實可行的制度作保障，黨內民主是靠不住的。“黨內民主發展和走向成熟的關鍵，是要實現黨內民主的制度化和法律化。”[2]P11在長期革命建設和改革的實踐中，我們黨在黨內民主制度體系建設方面積累了豐富經驗，取得了明顯成效。新世紀新階段，世情、國情、黨情發生了深刻變化，黨內民主制度體系也需要與時俱進，不斷進行制度創新，逐步形成完備管用的體系。

一 加強黨員民主權利保障制度建設

黨員是黨內民主的主體，黨員民主權利是黨內民主的根基，沒有黨員民主權利的充分保障，發展黨內民主就是一句空話。我們黨歷來重視黨員的民主權利，在歷次黨章中都有保障黨員民主權利的條款，尤其是2004年修訂頒布的《中國共產黨黨員權利保障條例》，是保障黨員的各項民主權利的強大武器。為了增強《條例》在實踐工作中的可操作性和約束性，有必要研究制定《條例》的實施細則，使其成為各級黨組織保障黨員民主權利的基本規范。此外，要加強黨內情況通報制度、黨內情況反映制度、重大決策征詢意見制度等制度的建設，使廣大黨員對黨內各項事務真正擁有知情權、參與權、建議權、監督權、批評權，以利于改進黨的工作，保障黨員的主體地位。

二 改革和完善黨的代表大會制度

黨的各級代表大會是廣大黨員直接行使或通過代表行使民主權利、管理黨內事務的最重要的場所和載體，黨的代表大會制度是黨的根本制度，也是黨內民主的一項基本制度。早在一百多年前，馬克思主義創始人就提出應當堅持每年召開一次黨代表大會，讓黨員每年有一次發表自己意見的機會。但是，建國以來，黨的代表大會基本上是每隔幾年召開一次，黨代表僅在黨代會開會期間發揮作用，這種狀況與發展黨內民主是極不相稱的，不利于代表養成代表意識，也不利于其行使民主權利。因此，改革和完善黨的代表大會制度勢在必行。1956年黨的八大曾做出實行黨代表大會常任制的決定，后來由于種種原因沒有堅持下去。從20世紀80年代末開始，中央有關部門在浙江、黑龍江等省的十多個市縣區進行黨代表大會常任制的試點。二十多年的試點經驗表明，黨代表大會常任制有利于推進黨內民主的發展，使黨的各級委員會定期向黨代表大會報告工作、接受它的質詢、批評和監督成為可能，同時也為彈劾罷免不稱職領導提供了合法程序和有效途徑。

因此，從黨的十六大到十八大都提出要擴大和深化縣級黨代表大會常任制的試點工作，黨的十七大提出實行黨的代表大會代表任期制，黨的十八大提出試行鄉鎮黨代會年會制。應當在總結試點經驗的基礎上，將黨代會常任制逐步擴大到市級、省級和全國代表大會。實行黨代表大會常任制，要堅持代表大會年會制、代表任期制等原則，另外，為了充分發揮黨代表的作用，要建立黨代會代表評議制度、視察制度、聯系群眾制度、向選舉單位定期述職制度等項制度。

三 完善黨的委員會制度

黨的各級委員會是由同級黨的代表大會選舉產生的黨的領導機構，在代表大會閉會期間負責領導黨的工作，是同級黨、政、軍、群等各類組織的領導核心。黨章規定，凡屬重大的問題都要由黨的委員會集體討論，做出決定。因此，黨的委員會制度是黨內民主的一項十分重要的制度，黨的委員會制度的健全與有效運作，是發展黨內民主的一個重點。毛澤東曾指出：“黨委制是保證集體領導、防止個人包辦的黨的重要制度。”[3]P1340但是，長期以來，全委會的作用沒有得到充分發揮，履行職責不充分，開會次數太少，常常存在著常委會代替全委會、書記辦公會代替常委會的現象，這嚴重損害了全委會的權威，容易造成一言堂、家長制等現象，不利于黨內民主的發展。因此，應該按照黨的十八大精神，強化全委會決策和監督作用，完善常委會議事規則和決策程序，完善地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制，要適當增加委員會全體會議召開的次數，以利于貫徹集體領導的原則。

強化黨的委員會全體會議的作用，要正確處理三大關系。一是要正確處理全委會與常委會的關系。黨章規定常委會在全委會閉會期間，履行全委會的職權，但不能讓常委會凌駕于全委會之上，常委會應當向全委會負責、定期向全委會做工作報告，接受全委會的評議和監督。二是要正確處理書記和委員的關系。在黨委會內，“書記和委員不是上下級關系，書記是黨的委員會中平等的一員”[4]P418。因此黨委會做出重大決策，應該按照少數服從多數的原則決定而不能由書記拍板、個人決定。三是要正確處理集體領導與個人分工負責的關系。黨章規定黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度，集體領導是黨的委員會議事和決策的基本原則，個人分工負責是根據集體的決定履行個人的職責。“堅持集體領導，并不是降低和否定個人的作用，集體領導必須和個人分工負責相結合，要明確地規定每個領導成員所擔負的具體責任，做到事事有人管，人人有專責。”[ 4]P418

四 改革和完善黨內選舉制度

黨內選舉制度是黨內民主的一項根本性制度，改革和完善黨內選舉制度是黨內民主建設的關鍵，也是建設高素質干部隊伍，形成朝氣蓬勃、奮發有為的領導層的重要途徑。黨內選舉制度是否真正體現黨員的意志是黨內民主化程度高低的重要標志。現行黨內選舉制度存在一些弊端，不利于充分表達廣大黨員的意志，不利于干部隊伍素質的提高，黨的十八大強調：“要完善黨內選舉制度，規范差額提名差額選舉，形成充分體現選舉人意志的程序和環境。”[1]P52

首先要改革和完善候選人提名制度。現在黨內選舉中，候選人的提名權尤其是黨委主要負責人的提名權掌握在上級手中，其授權形式依然是上級授給下級，這很容易導致對上負責對下不負責的作風，導致官僚主義、形式主義、行賄受賄等不良風氣和腐敗行為的滋長。要改革候選人提名制度，對候選人產生辦法制定明確而便于操作的細則規范，如嚴格規定候選人的資格條件、結構比例和產生程序，真正把組織提名和黨員提名結合起來，形成自上而下和自下而上相結合的提名制度，使廣大黨員成為真正的授權者。

其次，要大力減少任命制，確保民主選舉的權威性。黨章對在必要情況下上級黨組織可以實行任命制作了例外性規定，但在實際生活中，任命制或變相任命制屢見不鮮。因此，為了切實發揚黨內民主，尊重選舉人的意志，要盡量少用任命制，不能把“例外”當成“常態”。上級黨組織要尊重下級黨組織的選舉結果，對于由選舉產生的領導人，不應在任期內隨意調動或委任他職，以保證黨內選舉的權威性。

第三，擴大直接選舉的范圍。目前，黨內選舉還是以間接選舉為主。隨著廣大黨員素質不斷提升，他們對民主選舉的熱情和參與程度逐漸提高，要求直接選舉的呼聲也日益高漲。因此，要不斷探索擴大黨內民主直選的范圍，可以首先從基層黨組織開始，逐步提升和擴展開來。擴大實行民主直選的范圍，有利于黨員充分行使民主權利，有利于選舉人的意愿得到充分體現，有利于避免和防止以任命或變相任命代替選舉，有利于減少和消除破壞、損害民主權利的事情發生。目前，農村基層黨組織較普遍采用的“兩推一選”、“公推直選”等辦法，對于完善黨內選舉有積極意義，應當進一步完善和推廣。

第四，完善差額選舉制，探索實行競選制。實行差額選舉是民主選舉的一個基本要求。根據現實情況，要大力擴大差額選舉的范圍和比例，使選舉人有更大的選擇空間，黨內選舉要一律采取正式選舉差額，堅決杜絕變相等額選舉。同時，要使差額選舉成為真正的民主選舉，必須在差額的基礎上，在堅持德才兼備的前提下實行競選。長期以來，人們認為競選是資本主義的專利，這種理解太片面。因為競選是選舉的一種形式，無非是把優勝劣汰的競爭機制引入選舉，通過對候選人的介紹、宣傳和比較，增加選舉的透明度，使選舉人對候選人有更多的了解，減少投票的盲目性，以充分體現選舉人的意志。競選有利于保證當選人具有充分的代表性，有利于提高當選人的素質，有利于選民和選舉單位對當選人的監督。“沒有候選人之間的競爭，就等于沒有比較，沒有鑒別，沒有選擇，也就等于沒有選舉。因此，競爭機制是選舉制的重要內涵。”[5]P109把競選引入選舉制度，可以在試點的基礎上取得經驗，再推廣開來，逐步實行從下到上的黨委書記和領導班子成員的差額選舉制和競選制。

第五，完善候選人介紹制度，拓寬選舉人了解候選人的渠道。現行黨內選舉制度沒有詳細規定候選人介紹辦法，致使選舉對候選人的介紹往往過于簡單和粗糙，不利于選舉人對候選人的全方位了解。因此，為了切實保障選舉人的知情權，要完善候選人介紹制度，使選舉人對候選人的主要業績、領導能力以及廉政勤政情況有切實的了解，以便選舉能夠真正發揮其應有的作用，選出德才兼備的干部。要在新聞媒介上詳細介紹候選人的基本情況，實行候選人與選舉人見面交流制度，候選人必須答復選舉人提出的問題，便于選舉人和廣大黨員群眾的監督。

五 進一步完善黨內監督制度

黨內監督是黨內民主的一項重要內容，是保障黨員民主權利和實現黨內民主的關鍵，其實質是對權力的限制和約束。沒有健全的黨內監督制度，就無黨內民主可言。2003年底中共中央頒布的《中國共產黨黨內監督條例（試行）》，是我黨歷史上第一部專門的黨內監督法規，為實施黨內監督提供了強大的法規武器。但是，由于《條例》的一些規定比較原則和抽象，因此有必要制定《條例》的實施細則，將《條例》的一些原則性規定細化、具體化、程序化。《條例》指出黨內監督的重點對象是黨的各級領導機關和領導干部特別是各級領導班子主要負責人。現在對領導干部尤其是主要領導干部的監督不力已成為突出的問題，因此改革和完善黨內監督制度的重點是改革和完善對領導干部的監督制度，這一工作做好了，黨內監督就會成為名副其實的監督。改革和完善黨內監督制度，要做到以下幾點：

一是改革黨的紀律檢查體制。《中國共產黨內監督條例（試行）》規定，黨的紀律檢查機關是黨內監督的專門機關。但在實際生活中，黨的紀律檢查機關沒有發揮黨內監督應有的作用，這是由它沒有應有的地位決定的。黨的紀律檢查委員會隸屬于同級黨的委員會，這種狀況不利于紀律檢查委員會對黨的委員會的監督。近年來，主要領導干部犯罪率不斷上升，紀委無法有力監督黨委不能不說是一個重要原因。有效的監督必須以權力、權威作后盾，必須以合理的權力配置為基礎，否則所謂權力監督就是一句空話。“監督主體如果單方面處于監督客體的支配和控制之下，沒有與監督客體平等的地位，平等的權力，監督主體就會變成權力的附庸，監督制約就會失去應有的效力。”[6]P209因此，為了使黨內監督卓有成效，就要改革和完善黨的紀律檢查體制。改革的方向，應按照列寧的思想，將黨的紀律檢查委員會與黨的委員會置于同等的地位，二者同對黨的代表大會負責。同時，要完善紀委系統內的垂直管理體制，充分發揮紀委的監督作用。

二是建立健全領導班子內部監督制度。要建立一套剛性的領導班子內部監督制度，使得成員之間能夠自覺地相互監督。當前尤其要健全領導班子民主生活會制度，促使領導班子成員之間積極地開展批評與自我批評，達到班子成員相互監督的目的。批評與自我批評是黨內監督的有力武器。黨章規定開展批評是黨員的權利，領導班子成員和廣大黨員都應該充分運用這一有力武器，行使這一神圣權利。

三是要形成監督體系。要把黨內監督同群眾監督、輿論監督、民主黨派和無黨派人士的監督結合起來，把自上而下和自下而上的監督結合起來，逐步形成強有力的監督體系。

[1]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[R].北京:人民出版社,2012.

[2]林尚立.黨內民主及其邊界[J].新華文摘,2002,(4).

[3]毛澤東選集:第4卷[C].北京:人民出版社,1991.

[4]中共中央文獻研究室編.三中全會以來重要文獻選編[Z].北京:人民出版社,1982.

[5]甄小英,李清華.黨內民主建設問答[M].北京:中共中央黨校出版社,2004.

[6]王壽林.當代中國社會主義民主論[M].北京:中共中央黨校出版社,2002.