建立推動機制應對全球環(huán)境治理面臨的挑戰(zhàn)

尚宏博 王 華

(環(huán)境保護部環(huán)境與經濟政策研究中心國際環(huán)境政策研究所，北京 100029)

1 全球環(huán)境治理的現狀

1.1 對全球環(huán)境治理的理解

近幾十年來，特別是上世紀90年代以來，一些國際組織和西方學術界對“治理”的討論越來越多。在對治理的眾多理解中，聯(lián)合國全球治理委員會對治理一詞的定義相對比較全面，即，“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方法的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調和，并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程”，既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或符合其利益的非正式制度安排。聯(lián)合國全球治理委員會將治理的特征總結為:治理不只是一整套規(guī)則，也不只是一種活動，而是一個過程;治理過程的基礎不是控制，而是協(xié)調;治理既涉及公共部門，也包括私人部門;治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。

基于上述理解，可以說，治理一方面是指人類社會應對共同事務的各種方法的總和，因此它在不同的歷史階段有著不同的現實表現形式;另一方面是指更加強調協(xié)調、協(xié)商的應對共同問題的方式。

全球治理的說法是將治理的概念延伸到了全球范圍，如當前的聯(lián)合國體系及其他各種全球性國際組織和非正式的國際組織在制定和實施全球性規(guī)則。而全球環(huán)境治理則是全球治理在環(huán)境領域的體現。全球環(huán)境治理這一概念目前尚無一個統(tǒng)一明確的定義，但它已經被頻繁地在許多官方和非官方的場合使用。在這些被使用到的場合，全球環(huán)境治理往往被用來指為保護全球環(huán)境而建立起的一系列全球性組織機構、資金機制、規(guī)范、程序、公約、標準、措施和行動等的總和。

全球環(huán)境治理是隨著環(huán)境污染的加劇而逐步發(fā)展的。二十世紀的三十年代到六十年代，震驚世界的環(huán)境污染事件頻繁發(fā)生，如“八大公害”事件，引起全球公眾對環(huán)境問題的關注。1948年在聯(lián)合國體系外成立的國際自然與自然資源保護聯(lián)盟可以說是全球環(huán)境治理最早的萌芽，它的成員不僅包括政府、政府部門，還有非政府組織。之后，各種非政府環(huán)境組織越來越多地關注環(huán)境問題，使一些發(fā)達國家開始將環(huán)境問題提上政治日程并制定了相關法律。同時，各國意識到許多環(huán)境問題需要國際層面的行動去解決，從而開始推動國際合作。20 世紀60年代新建立的非政府環(huán)境組織，如世界自然基金會、地球之友、綠色和平等，都開始就一些環(huán)境問題游說各國政府。在這一時期，大量關于環(huán)境問題的書籍和文章也進一步激發(fā)了政府和公眾的環(huán)境意識，如1962年的《寂靜的春天》、1972年的《增長的極限》等。這些都逐漸使各國開始重視環(huán)境問題。

在上述背景下，大量聯(lián)合國專門機構開始關注環(huán)境問題，如世界衛(wèi)生組織、世界氣象組織、國際民航組織、聯(lián)合國糧農組織、國際海事組織等。但這些活動缺乏協(xié)調。為此，1972年，聯(lián)合國在瑞典的提議下召開了第一次人類環(huán)境會議。這次會議將環(huán)境問題提上了全球治理日程，會議通過了《人類環(huán)境宣言》，建立了聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署，全球環(huán)境治理可以說進入了全面發(fā)展的階段。之后，1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會和2002年可持續(xù)發(fā)展世界首腦會議將全球環(huán)境保護的共識和行動推向一個又一個新階段。國際社會積極推動實施《關于環(huán)境與發(fā)展的里約宣言》、《21 世紀議程》和《可持續(xù)發(fā)展世界首腦會議執(zhí)行計劃》，各種形式的國際和區(qū)域的環(huán)發(fā)合作深入發(fā)展，眾多國際環(huán)境條約應運而生，全球環(huán)境治理的廣度和深度不斷加強。

1.2 當前的全球環(huán)境治理結構

1972年聯(lián)合國“人類環(huán)境會議”以來，特別是1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會以來，全球環(huán)境治理快速發(fā)展，國際社會設立了負責全球環(huán)境事務的相關機構和機制，開展了應對全球環(huán)境問題的無數會議和談判，制定了眾多環(huán)境公約、協(xié)定和規(guī)則，建立了相應的資金機制，針對各種全球環(huán)境問題以國家為主體實施了應對全球環(huán)境問題的行動，以聯(lián)合國框架為主體的全球環(huán)境治理結構逐步建立和發(fā)展。當前，從動態(tài)的角度來看，全球環(huán)境治理主要包括三部分要素，即參與主體、制度與規(guī)則的制定、制度與規(guī)則的實施。

1.2.1 參與主體

在這里，全球環(huán)境治理的參與主體是指能夠參與全球環(huán)境制度與規(guī)則的制定和實施，并在其中發(fā)揮作用的相關方。當前，從實際情況來看，結合各方的觀點，參與全球環(huán)境治理的主體大致可以分為五類:一是聯(lián)合國體系內的相關機構和組織。聯(lián)合國系統(tǒng)內有30 多個機構和項目涉及環(huán)境問題和事務，形成了以聯(lián)合國大會和經濟社會理事會為最高決策機構，以聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署為核心工作機構，以聯(lián)合國各專門機構及其他機構如可持續(xù)發(fā)展委員會、環(huán)境管理集團等為主體的跨領域、多層次的體系，在全球環(huán)境治理中起著組織、協(xié)調和推動作用。二是非聯(lián)合國系統(tǒng)內的國際組織和機構，如全球環(huán)境基金、世界銀行和世界貿易組織。另外，也有許多非聯(lián)合國系統(tǒng)的政府間機構、組織、國家集團等積極涉足環(huán)境領域事務，它們常常是在一個領域或次區(qū)域范圍內活動，有自己獨立的環(huán)境方案，如歐洲委員會、經合組織、20 國集團等。三是主權國家。主權國家是全球制度與規(guī)則的制定和實施的主體，在全球環(huán)境治理中發(fā)揮著主要作用。四是全球性的行業(yè)協(xié)會和企業(yè)。這類主體既對全球環(huán)境規(guī)則的制定和實施發(fā)揮著重要影響力，也是許多全球環(huán)境規(guī)則的直接實施方。例如，國際獨立油輪船東協(xié)會(INTERTANKO)、國際干散貨船東協(xié)會(INTERCARGO)等就可以參加國際海事組織的正式會議并發(fā)言，而國際空運和海運企業(yè)就是有關海洋環(huán)境保護的國際條約和規(guī)則的直接實施者。 《氣候變化框架公約》設立的清潔發(fā)展機制下的溫室氣體減排量交易主體也是企業(yè)。五是非政府組織和機構。非政府組織在全球環(huán)境治理的整個發(fā)展過程中都發(fā)揮著重要的影響力，通過越來越多地參與和影響全球環(huán)境規(guī)則的制定和實施，其影響力在逐步增強。

1.2.2 規(guī)則的制定

全球環(huán)境原則、規(guī)則、程序、標準是全球環(huán)境治理的主要手段，其中最核心的是關于全球環(huán)境保護的原則、目標以及為實現這些目標而確定的各國責任和國際市場的企業(yè)責任。目前，關于全球環(huán)境保護的宣言、公約、議定書等已經形成一個非常龐雜的體系，而在國際社會確定的環(huán)境目標中，各方認為比較重要的已經達到了90 項。

在制定規(guī)則的過程和形式方面，國際社會制定這些規(guī)則所采取的模式基本是通過舉行有最大多數國家參加的國際會議，如締約方會議等，以各國協(xié)商一致為基礎制定相關規(guī)則，如臭氧層保護、氣候變化、生物多樣性保護等領域所制定的全球目標以及各國的履約責任。個別情況下的國際環(huán)境規(guī)則采取的是多數通過的模式，如國際海事組織制定的某些海洋環(huán)境保護的規(guī)則和標準就采取了多數通過的模式。但協(xié)商一致模式仍然是國際社會的通行做法，即全球環(huán)境保護的原則、目標和各國責任的分擔需要以各個主權國家的共識為基礎。

從全球環(huán)境治理的不同參與主體在有關規(guī)則制定過程中所發(fā)揮的作用來看，首先，目前絕大多數全球環(huán)境規(guī)則是通過主權國家的協(xié)商一致來制定的。因此，主權國家在全球環(huán)境治理中發(fā)揮著絕對的主導作用，而且由于采用協(xié)商一致原則，各國在規(guī)則制定中都具有不可小視的作用。當然，在這一過程中，有的國家發(fā)揮著推動作用，有的國家則比較被動地應對。其次，有關科研機構為全球環(huán)境規(guī)則的制定提供了非常重要的科學基礎，或者是科學建議，因此也發(fā)揮著不可或缺的重要作用。第三，非政府組織雖然不直接參與規(guī)則的制定，但其通過在規(guī)則制定過程內外利用自身的專長擺事實、拿證據和發(fā)表立場看法，對規(guī)則的直接制定者發(fā)揮著影響力。另外，跨國公司、國際行業(yè)協(xié)會、媒體、公眾等也在規(guī)則制定過程中發(fā)揮著場內外的影響力。

1.2.3 規(guī)則的實施

當前，正如全球環(huán)境保護的責任主要由主權國家為主體去承擔一樣，全球環(huán)境規(guī)則的實施，也主要以主權國家為主體去完成。在這一過程中，各國需要將各自承擔的責任轉化為國內法律法規(guī)或者政策措施，將責任分解到國內企業(yè)和公眾，完成各自承擔的目標，從而實現全球環(huán)境保護的目標。

在主權國家外，如上文提到的，跨國企業(yè)和國內企業(yè)由于在其商業(yè)活動中經常伴隨著跨國界的環(huán)境問題，由一個國家去管轄存在困難，因此全球環(huán)境規(guī)則也在越來越多地對這些企業(yè)進行直接規(guī)制。例如，從事國際運輸的船舶需要遵守海洋環(huán)境保護的有關國際規(guī)則和污染物排放標準，發(fā)達國家和發(fā)展中國家的企業(yè)可以依據清潔發(fā)展機制的有關規(guī)則開展溫室氣體減排量的交易，從事固體廢物進出口的企業(yè)要遵守國際上有關廢物進出口的規(guī)則，另外還有化學品進出口企業(yè)、瀕危物種國際貿易企業(yè)等等。雖然這些企業(yè)在違反規(guī)則后仍然需要由一個國家去處理，但不能否認這些企業(yè)作為全球環(huán)境規(guī)則實施主體的屬性。

從全球環(huán)境規(guī)則監(jiān)督機制的角度來看，負責管理、協(xié)調有關規(guī)則實施的全球性組織，如國際海事組織、相關公約秘書處等，也是全球環(huán)境規(guī)則的實施主體。另外，有些非政府組織被賦予了直接參與有關規(guī)則實施的資格。例如，世界自然保護聯(lián)盟為《瀕危野生動植物國際貿易公約》提供秘書處的只能。該機構在全球建立辦事處，在監(jiān)督野生動植物國際貿易方面發(fā)揮主要作用。

1.3 全球環(huán)境治理的成效

1972年人類環(huán)境會議40年以來，人類的全球環(huán)境保護意識逐步提高，可持續(xù)發(fā)展理念深入人心。世界各國在經濟與人口、資源、環(huán)境協(xié)調發(fā)展方面取得諸多積極進展，全球環(huán)境保護領域的國際合作不斷深入，以聯(lián)合國系統(tǒng)為主體的全球環(huán)境治理結構逐步得到完善，應對各種全球環(huán)境問題的國際條約應運而生。但與此同時，全球環(huán)境治理執(zhí)行力不足的狀況長期存在，區(qū)域經濟、社會發(fā)展很不均衡，生態(tài)惡化、環(huán)境污染趨勢未能得到根本扭轉，如期實現千年發(fā)展目標困難重重。發(fā)達國家高能耗的生活模式尚未得到改變，發(fā)展中國家高能耗、高污染的生產模式要得到轉變仍然面臨嚴重的資金不足、技術手段缺乏、能力建設薄弱等困難。國際金融危機、氣候變化、糧食和能源危機、自然災害等挑戰(zhàn)，進一步加重了發(fā)展中國家實現可持續(xù)發(fā)展的負擔。全球環(huán)境保護面臨著更為復雜的形勢和嚴峻的挑戰(zhàn)。

從國際社會設定的環(huán)境目標的實現程度看，多數情況是進展甚微。聯(lián)合國環(huán)境署2012年發(fā)布的《全球環(huán)境展望5》顯示，國際社會商定的90 項重要的環(huán)境目標中只有4 項取得了顯著進步，40 項目標取得了一些進步，但魚類種群破壞與退化、氣候變化與干旱等24 項目標幾乎停滯不前，還有8 項目標的情況還在繼續(xù)惡化。

根據上述情況，對全球環(huán)境治理在過去的成效可能有兩種評價結果，一種是國際社會商定的環(huán)境目標不夠實際，全球環(huán)境治理還是取得了在過去的歷史條件下其能夠達到的效果，另一種是，國際社會商定的環(huán)境目標在過去的歷史條件下是可以實現的，全球環(huán)境治理并沒有實現預期效果，因此需要得到改善。然而，不論是哪種評價結果，全球環(huán)境保護的目標仍然遠遠沒有實現是不爭的事實，國際社會對全球環(huán)境治理有進一步的期待，全球環(huán)境治理還有很長的路需要走。

2 全球環(huán)境治理當前面臨的主要挑戰(zhàn)

要實現全球環(huán)境保護的目標，全球環(huán)境治理面臨著什么樣的挑戰(zhàn)?關于這一問題的討論幾乎伴隨著全球環(huán)境治理發(fā)展的始終，延續(xù)到了2012年6月份舉行的聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會上，而且將在未來繼續(xù)下去。在針對這一問題的觀點中，既有發(fā)達國家和發(fā)展中國家的觀點，也有研究人員和非政府組織的觀點。結合1972年人類環(huán)境會議以來國際社會在環(huán)境與發(fā)展領域的合作進展，著眼全球環(huán)境與發(fā)展的未來，全球環(huán)境治理當前面臨的挑戰(zhàn)主要有以下幾方面:

2.1 全球環(huán)境規(guī)則的執(zhí)行力不足

在2012年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會前后，各方形成的比較普遍的共識之一，就是各國在過去眾多的全球環(huán)境規(guī)則下所作的承諾沒有很好地兌現，全球可持續(xù)發(fā)展的執(zhí)行力不足。發(fā)展中國家認為發(fā)達國家未能履行其出資承諾。1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上，為幫助發(fā)展中國家改善環(huán)境，發(fā)達國家承諾提供達到其國民生產總值0.7%的資金，即每年約1200 億美元，但這些承諾一直遠遠沒有兌現。而發(fā)達國家則認為發(fā)展中國家未能改變其不可持續(xù)的經濟增長模式，沒有足夠重視環(huán)境和經濟政策以及管理部門間的協(xié)調。在既定的全球環(huán)境保護目標方面，如上文提到的，國際社會商定的90 項重要的環(huán)境目標中只有4 項取得了顯著進步，40 項目標取得了一些進步，但魚類種群破壞與退化、氣候變化與干旱等24 項目標幾乎停滯不前，還有8 項目標的情況還在繼續(xù)惡化。

2.2 聯(lián)合國系統(tǒng)的效率不高

在當前全球環(huán)境治理以聯(lián)合國系統(tǒng)為中樞的情況下，聯(lián)合國系統(tǒng)的效率不高的后果就是全球環(huán)境治理的效率不高。這一問題涉及兩個方面:一是聯(lián)合國系統(tǒng)內各組織機構本身的整體工作效率不高;二是各國通過聯(lián)合國系統(tǒng)在環(huán)境問題上進行決策、執(zhí)行的效率不高。國際上的討論主要關注的是前一個方面。從二十世紀九十年代起，國際社會對全球環(huán)境治理的關注和討論越來越多。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署使用了國際環(huán)境治理的概念。2000年5月，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署理事會特別會議通過了《馬爾默部長級宣言》，各國環(huán)境部長表達了對國際環(huán)境治理問題的關注。2002年2月，第7 屆環(huán)境署特理會就國際環(huán)境治理問題通過了《執(zhí)行主任的報告:國際環(huán)境治理》。與此同時，聯(lián)大開始對國際環(huán)境治理問題進行討論。2005年，聯(lián)大第60 屆會議決議指出，聯(lián)合國系統(tǒng)的環(huán)境活動需要提高效率、加強協(xié)調、鞏固科學基礎等等。但是，由于各方立場的差異，之后的一份關于“加強聯(lián)合國系統(tǒng)環(huán)境活動”的決議草案在聯(lián)大不了了之。近年來，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署開始了又一輪關于國際環(huán)境治理的討論。由于各方在國際環(huán)境治理問題上的不同立場，以及該問題本身的復雜性，這一討論目前未取得實質性進展。

至于后一個方面，2012年的聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會可以說是聯(lián)合國系統(tǒng)決策效率不高的典型體現。此次大會后，包括“綠色和平”在內的許多民間環(huán)境團體對“里約+20”峰會作出了尖銳的負面評價，認為此次峰會是一次失敗的會議。綠色和平認為此次峰會是一次“歷史性的失敗”，牛津饑荒救濟委員會將此次峰會稱為“鬧劇”。與1992年同樣在里約召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會相比，與民間環(huán)境團體的理想期待相比，此次峰會只是決定繼續(xù)討論此次會上已經在討論的相關問題，并沒有就可持續(xù)發(fā)展目標、綠色經濟等問題達成可執(zhí)行的具體目標。

2.3 全球發(fā)展不平衡和傳統(tǒng)的發(fā)展模式尚未改變，全球層面缺乏環(huán)境與發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調

一方面，發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間發(fā)展不平衡的狀況沒有得到改觀，南北差距仍然存在，甚至進一步拉大。另一方面，許多發(fā)達國家在本國內實現了清潔生產和較好的環(huán)境質量，在污染物排放和環(huán)境質量等方面可以采取較高的標準，但那主要是因為其過去不可持續(xù)的產業(yè)和生產方式轉移到了發(fā)展中國家，其高消耗的生活方式仍然在繼續(xù)。而處于國際產業(yè)鏈底端的發(fā)展中國家深度鎖定在傳統(tǒng)的發(fā)展模式上難以自拔，經濟轉型異常困難，面臨著比發(fā)達國家更復雜的脫貧、促進就業(yè)和保護環(huán)境等多重挑戰(zhàn)。發(fā)展不平衡的狀況導致各國在全球環(huán)境保護的預期和能夠實施的國內行動方面存在明顯差異，同時由主權國家主導的全球環(huán)境治理又缺乏對科研、政策、資金和技術的統(tǒng)籌協(xié)調機制，全球環(huán)境治理中的統(tǒng)籌決策和行動面臨多重復雜的困難。

2.4 對國際競爭的顧慮成為全球環(huán)境治理的瓶頸

目前的全球環(huán)境治理主要由秉持國家利益至上理念的各國政府主導，缺乏類似一國中央政府這樣的權威有效的全球協(xié)調機構，同時更為直接的眼前的國家利益仍然遠遠大于尚不那么明顯的全球環(huán)境保護能給各國帶來的共同利益，氣候變化、生物多樣性流失等全球環(huán)境問題也沒有經濟危機給人們的感覺更加緊迫。各國雖然認識到全球環(huán)境保護需要國際合作，但各國在全球經濟體系中同時又是激烈的競爭對手，而且后者在多數情況下是首要考慮因素。發(fā)達國家為了維持本國和本國企業(yè)的競爭優(yōu)勢，難以為了全球環(huán)境利益向發(fā)展中國家提供實質性的經濟和技術援助，也使發(fā)展中國家無法輕易作出那些將增加其經濟成本的承諾。這也是發(fā)達國家一直試圖否定“共同但有區(qū)別的責任原則”的主要原因之一。本來就有的顧慮，加上發(fā)達國家不履行承諾的現實，使不同發(fā)展水平國家之間在全球環(huán)境治理中的不信任和隔閡進一步加深，全球合作更加困難。

2.5 全球環(huán)境治理缺乏推動力量

如前文所述，當前的全球環(huán)境治理的制度和規(guī)則，主要是由接近200 個主權國家按照協(xié)商一致的原則通過全體討論確定的。這一過程中，各個國家由于國情不同，發(fā)展水平不同，各自的考慮和利益訴求千差萬別，而全球環(huán)境保護的核心目的往往就淹沒在這些不同的利益訴求中。雖然為了便于訴求接近的國家先行形成共識，提高全球協(xié)商的效率，各個主權國家目前已經形成了多個國家集團，如G77 +中國、傘型集團、小島嶼發(fā)展中國家集團等等。但是，由于全球環(huán)境治理的主要矛盾集中在發(fā)達國家對環(huán)境的訴求和發(fā)展中國家對發(fā)展的訴求，而這一矛盾在全體討論之前基本沒有得到發(fā)達國家和發(fā)展中國家的有效協(xié)商和提出方案，仍然留給了全體討論去解決，而經驗已經證明全體討論在這一主要矛盾上效率并不高。因此，目前的全球環(huán)境治理，在主要的具有代表性的一些發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間缺乏站在全球層面的深入協(xié)商，從而缺乏解決當前主要矛盾的推動力量。雖然中美、中歐之間，金磚四國、經合組織、G20 等的交流也包括了環(huán)境問題，但這些交流并沒有有意識地就全球環(huán)境問題中的主要矛盾進行深入協(xié)商，也未形成解決方案，因此沒有對全球環(huán)境治理形成明顯的推動力。

綜合考慮以上各種挑戰(zhàn)，可以說，執(zhí)行力不足是全球環(huán)境治理在過去效果不好的直接表現，也是全球環(huán)境治理面臨的直接挑戰(zhàn)，但這并不是根本原因。各國通過聯(lián)合國系統(tǒng)在全球環(huán)境問題上進行決策的效率不高也是全球環(huán)境治理面臨的挑戰(zhàn)之一，但這也只是表象。發(fā)展不平衡、傳統(tǒng)發(fā)展模式難以轉變、對國際競爭的顧慮限制了國際合作等深層原因才是導致執(zhí)行力不足和效率不高的實質原因，也才是全球環(huán)境治理需要應對的根本挑戰(zhàn)。以2012年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會為例，綜合考慮此次峰會的歷史和當前背景，此次峰會結果的不理想，并不是由于各國談判代表有意為之，而是有著歷史的必然性。客觀來看，全球可持續(xù)發(fā)展是一個涉及了環(huán)境、經濟和社會等多個方面的復雜問題，在各國發(fā)展水平不一，認識不同，發(fā)展需求不同的情況下，就這一復雜問題達成全球性的方案并不容易。全球環(huán)境與發(fā)展領域的國際合作多年來進展非常緩慢，當前又正值全球金融危機、歐債危機持續(xù)蔓延，全球經濟非常不穩(wěn)定的時期，各國政府當前關注的首要問題是經濟增長和促進就業(yè)，一些發(fā)達國家甚至提出要進行“再工業(yè)化”，環(huán)境問題在這樣的時期難免會被置于相對次要的地位。在這樣的狀況下，短短幾天的峰會能夠取得的結果其實也在意料之中。

3 全球環(huán)境治理的改善

在2012年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會的過程中，改善全球環(huán)境治理已成為各國的普遍共識。在此次大會的成果文件《我們希望的未來》中，各國強調，“必須加強可持續(xù)發(fā)展體制框架，使其能夠一致有效地應對當前和未來的挑戰(zhàn)，同時高效率地彌合可持續(xù)發(fā)展議程執(zhí)行工作中的差距。可持續(xù)發(fā)展體制框架應均衡整合可持續(xù)發(fā)展的三個層面，通過加強一致性、協(xié)調性、避免工作重疊、審查落實可持續(xù)發(fā)展的進展等途徑來加強執(zhí)行工作。我們也重申，這一框架應該具有包容性、透明度和有效性，應該針對可持續(xù)發(fā)展的全球挑戰(zhàn)找到共同解決辦法。”同時，各國重申，“必須在可持續(xù)發(fā)展體制框架內加強國際環(huán)境治理，以促進均衡整合可持續(xù)發(fā)展的經濟、社會和環(huán)境層面的工作。”但是，如何加強全球層面環(huán)境與發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調、如何在不影響全球市場公平競爭的前提下加強對發(fā)展中國家的資金援助和技術轉讓，這些問題在此次會議上仍未形成解決辦法。如何應對全球環(huán)境治理當前面臨的深層矛盾和挑戰(zhàn)，仍需要進一步尋求解決方案，形成共識。

3.1 加強全球層面環(huán)境與發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調

加強環(huán)境與發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調，不論在全球層面還是在國家層面都已經呼吁了很多年。但兩者有一定的區(qū)別。在國家層面統(tǒng)籌環(huán)境與發(fā)展，一般是指統(tǒng)籌一國的環(huán)境和發(fā)展政策。而全球層面由于并沒有一個全球政府以及具有強制實施效力的全球環(huán)境與發(fā)展政策，因而全球層面的環(huán)境與發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調，其對象應當是全球性的環(huán)境和發(fā)展領域的原則、目標、公約、協(xié)議、規(guī)則及其實施機制等，以及通過全球性的約定對國家層面的環(huán)境與發(fā)展政策的統(tǒng)籌和協(xié)調。具體來說，主要應包括以下幾方面:

一是基于各國環(huán)境和發(fā)展狀況，就各國在全球層面的共同利益形成共識，統(tǒng)籌協(xié)調全球層面的環(huán)境目標和發(fā)展目標。我國提出的“在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展”的思想，在全球層面也可以適用。全球環(huán)境保護目標以及各國責任的確定，應統(tǒng)籌考慮各種全球環(huán)境要素的近、中、遠期保護閾值，以及全球發(fā)展狀況以及各國發(fā)展狀況，在不突破全球環(huán)境保護閾值的條件下實現各國和全球的發(fā)展目標。全球經濟、社會發(fā)展目標應在全球環(huán)境目標的條件下，以人為本進行制定，如使各國人民生活達到一定的水平，并使這種生活水平能夠持續(xù)下去。超過這種水平的生產和消費，應視為浪費性的生產和消費，應在全球層面受到約束。最終，使全球環(huán)境目標和發(fā)展目標形成一種良性關系。2012年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會已經決定啟動一項包含各利益相關方的政府間進程，討論全球可持續(xù)發(fā)展的目標和指標，并在2013年提出相關建議。然而，短短一年的時間，這一進程是否能夠提出統(tǒng)籌全球環(huán)境與發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展目標和指標，尚屬未知。

二是統(tǒng)籌協(xié)調為實現全球環(huán)境目標和發(fā)展目標而建立的全球環(huán)境保護機制和經濟發(fā)展機制。全球環(huán)境和發(fā)展領域的國際公約、協(xié)議和規(guī)則，應有利于發(fā)展中國家綠色經濟的發(fā)展和全球產業(yè)結構的優(yōu)化，實現全球環(huán)境和經濟的雙贏。例如，在某些全球化程度較高的行業(yè)實施各國企業(yè)都有能力實施的全球環(huán)境標準，不但有利于全球環(huán)境目標的實現，也可以促進經濟領域的“綠化”。在一些國際化程度較低的行業(yè)實施發(fā)展中國家企業(yè)沒有能力執(zhí)行的全球環(huán)境標準，為了不對這些企業(yè)的發(fā)展造成毀滅性打擊，可以通過在環(huán)境公約下建立資金和技術援助機制，以及通過在國際經濟規(guī)則下促進跨國企業(yè)在發(fā)展中國家的投資，促進發(fā)展中國家的綠色發(fā)展，包括傳統(tǒng)產業(yè)的綠化、環(huán)保產業(yè)的發(fā)展等，使發(fā)展中國家企業(yè)有能力執(zhí)行全球環(huán)境標準。這可以說就是通過經濟機制促進環(huán)境機制的實施，促進全球環(huán)境和經濟的雙贏。在《我們希望的未來》中，各國強調需要創(chuàng)造有利環(huán)境，促進環(huán)保型技術的開發(fā)、改造、傳播和轉讓。但遺憾的是，該文件只是提到各國注意到外國直接投資、國際貿易和國際合作在環(huán)保型技術轉讓方面的作用，以及各國認識到應從根本上改變社會的生產和消費方式并承諾逐步淘汰有害的、低效的化石燃料補貼，因這種補貼鼓勵浪費性消費，損害可持續(xù)發(fā)展，但并未啟動一項進程對如何統(tǒng)籌協(xié)調和完善全球環(huán)境規(guī)則和經濟規(guī)則進行具體研究和討論。

三是促進全球環(huán)境和發(fā)展信息的共享以及全球層面的環(huán)境和發(fā)展研究工作，促進各國對基本事實的理解達成一致。統(tǒng)籌全球的環(huán)境和發(fā)展目標，完善全球的環(huán)境和經濟機制，都需要全球層面的充分的信息和數據支持，同時需要全球層面的環(huán)境和發(fā)展研究工作提供決策支持。雖然當前全球的信息化程度已經很高，但眾多發(fā)展中國家的信息和數據統(tǒng)計能力仍然有待提高。而全球層面的環(huán)境和發(fā)展研究，由于信息的欠缺，以及發(fā)展中國家專家能力的不足和參與程度較低，對全球環(huán)境和發(fā)展決策的支持作用仍不明顯，各國仍然主要在依據各自的研究去參與全球環(huán)境治理。在各國對全球環(huán)境和發(fā)展的基本事實的理解仍不一致的情況下，就難以制定有效的全球環(huán)境規(guī)則。在2012年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會上，各國已經認識到，關于可持續(xù)發(fā)展的有科學依據的全球綜合信息很有必要。“在這方面，我們請聯(lián)合國系統(tǒng)有關機構在各自的任務范圍內支持區(qū)域經濟委員會收集匯編各國的投入，以便為這項全球努力提供依據。我們還承諾為完成這項工作，調集財政資源，開展能力建設，尤其是為滿足發(fā)展中國家之需。”相對于全球環(huán)境與發(fā)展領域的信息和研究的重要性和緊迫性，這一安排比較模糊、籠統(tǒng)和缺乏具體措施，顯得不夠認真。

3.2 探索不影響全球市場公平競爭的資金和技術援助機制

如前文所述，對國際競爭的顧慮已經成為當前全球環(huán)境治理的瓶頸。對于當前的全球政治經濟形勢，借用我國《國民經濟和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》的判斷，和平、發(fā)展、合作仍是時代潮流，世界多極化、經濟全球化深入發(fā)展，世界經濟政治格局出現新變化，科技創(chuàng)新孕育新突破，國際環(huán)境總體上有利于我國和平發(fā)展。同時，國際金融危機影響深遠，世界經濟增長速度減緩，全球需求結構出現明顯變化，圍繞市場、資源、人才、技術、標準等的競爭更加激烈，氣候變化以及能源資源安全、糧食安全等全球性問題更加突出，各種形式的保護主義抬頭。也就是說，政治上來看，和平仍然是當今世界的主流。但經濟上來看，全球經濟發(fā)展面臨困難，各國競爭更加激烈。在這種情況下，發(fā)達國家對發(fā)展中國家提供資金和技術援助以促進發(fā)展中國家綠色發(fā)展的意愿變得更弱，而發(fā)展中國家承擔超出自身能力的國際責任的意愿也變得更弱，對國際競爭的顧慮成為制約全球合作和統(tǒng)籌全球環(huán)境和發(fā)展的最突出因素之一。在這種情況下，國際社會除了迫切需要對全球環(huán)境和發(fā)展目標形成共識，統(tǒng)籌全球環(huán)境和發(fā)展規(guī)則外，還急需找到能夠同時容納國際市場公平競爭和提高發(fā)展中國家企業(yè)環(huán)境保護能力的方案。實際上，我國在國內不同發(fā)展水平地區(qū)之間協(xié)調市場競爭、發(fā)展援助和提高企業(yè)環(huán)保能力方面的經驗，以及歐盟在其成員國之間促進經濟一體化和通過發(fā)展援助提高成員國環(huán)保能力方面好的經驗，都可以作為全球層面的借鑒。正如我國國內發(fā)達地區(qū)和歐盟發(fā)達成員國作出一定程度的經濟利益犧牲促進整體發(fā)展和共同受益那樣，全球環(huán)境的保護也需要發(fā)達國家的全球戰(zhàn)略遠見和一定程度的經濟利益犧牲。同時，需要考慮的是，用于提高落后產業(yè)和落后地區(qū)的環(huán)保能力的機制，應通過創(chuàng)新融資機制和利益共享機制，保障市場的良性公平競爭。

3.3 建立全球環(huán)境治理體系中的推動機制

總結全球環(huán)境治理過去的經驗，如前文所述，給人印象最深刻的是世界各國在聯(lián)合國框架下的協(xié)商過程中由于發(fā)展狀況不同、認識不同和國際競爭等實質性矛盾而導致經常出現的決策效率低，執(zhí)行力弱的狀況。在未來關于制定全球環(huán)境和發(fā)展目標(可持續(xù)發(fā)展目標)、完善全球環(huán)境和經濟規(guī)則、以及實施什么樣的不影響全球市場競爭的全球環(huán)境機制的協(xié)商過程中，如果僅僅是延續(xù)過去的在聯(lián)合國框架下進行全體協(xié)商的模式，可以預見，過去的決策效率低的狀況仍然難以改觀。為了提高全球環(huán)境治理的效率，可以考慮在聯(lián)合國體系的框架下設立比較靈活的推動機制，即“主要國家協(xié)商機制”，通過主要國家的協(xié)商加快推動全球層面形成共識，從而提高全球環(huán)境治理的效率。在關于全球環(huán)境治理的重大問題出現僵持時，由涉及該問題的主要爭議國家按照協(xié)商一致的原則進行協(xié)商，在主要國家間形成共識方案后，將該方案提交全體會議進行討論，形成全球共識。主要國家的協(xié)商，可以在全球會議期間舉行，也可以在全體會議休會期間舉行。同時，這一協(xié)商機制既包括政府、國際組織、企業(yè)、非政府組織之間的協(xié)商會議，也應包括為這一協(xié)商過程提供支持的聯(lián)合研究活動。當然，這一機制只是聯(lián)合國框架下的全體協(xié)商的推動機制、輔助機制，而不是對全體協(xié)商的替代，也不應因此不考慮“非主要國家”在相關問題上的訴求和立場。

1999年成立的20 國集團的非正式對話機制是“主要大國協(xié)商機制”在全球經濟領域的現實版的范例。20國集團的國家都是主要國家，如氣候變化(20 國集團的化石燃料排放占全球的80%以上)、生物多樣性保護等。因此，可以考慮在現有的20 國集團機制下設立環(huán)境議題，就全球環(huán)境治理中的重大問題進行討論，形成共識，如全球環(huán)境和發(fā)展目標的制定和統(tǒng)籌、全球環(huán)境和經濟規(guī)則的統(tǒng)籌完善等、資金援助和技術轉讓機制等，從而推動全球方案的形成。

［1］張小平．全球環(huán)境治理的法律框架［M］．法律出版社，2008，6，210－248．

［2］亞當－羅伯茨，本尼迪克特－金斯伯里．全球治理:分裂世界中的聯(lián)合國［M］．中央編譯出版社，2010，4，308－361．

［3］EsraBanuSipahi，2010，Environmental Governance as an Alternative Solution to Global Environmental Problems，paper for BALWOIS 2010 conference．

［4］孫鳳蕾．全球環(huán)境治理的主體問題研究．山東大學博士學位論文，2007．