論生態型政府的價值與范式

余超文

(中共韶關市委黨校，韶關 512026)

生態文明，作為人類對日益嚴重的生態危機的深刻反思后提出的一種新的文明理念和形態，正日益成為人們的普遍共識。2007年以來，在黨的十七大將“生態文明”正式寫入報告的政治語境下，國內對生態問題的研究和關注成為一種新的理論與實踐動向。黨的十八大報告則進一步將生態文明建設放在“五位一體”的總體布局的高度來論述，表明建設生態文明已被提升為國家發展戰略并開始付諸實施。政府是生態文明的主要建設者和生態責任的主要承擔著，并履行生態保護與生態管理的政府職能。作為一種學術策應，一種體現生態文明、呼喚綠色政府的“生態型政府”的話語理論便應運而生。而生態性，也必然同民主性、法制性、責任性、服務性、透明性等一樣，成為現代文明政府的重要標志之一。

1 生態文明:多重理解與當代定位

關于生態文明的基本定義和屬性特征等，研究者從不同的學科立場和視角有不同的觀點和見解。第一種是基于人與自然二元分離的立場對生態文明的傳統理解。這一立場始于前工業社會尤其是工業社會對人與自然關系的認識，即“改造”與“被改造”的關系，而文明的含義也相應地被解釋為人類在認識和改造世界的活動中所創造的物質的、制度的和精神的成果的總和。基于對文明的傳統理解，不少學者對生態文明的定義予以了闡釋，比較具有代表性的是:“生態文明就是人類在改造自然以造福自身的過程中為實現人與自然之間的和諧所作的全部努力和所取得的全部成果，它表征著人與自然相互關系的進步狀態。”該定義以人與自然二元分離為理論前提，強調以更文明的方式對待自然，改善人與自然的關系。第二種是基于人與自然和諧統一的立場對生態文明的現代理解。這種見解強調人與自然的和諧統一，但有兩個基本的立場，即統一于人還是統一于自然、以人為本位還是以自然為本位的問題。前者以人的發展為前提，著眼于人類社會的生存發展狀況，要求在社會發展中處理好人與自然、人與社會、當代人與后代人的關系，最終實現人的根本利益。后者則堅持以自然為中心，認為自然界是一個相互依存的系統，作為一種自然存在物，人和人類社會必須服從和統一于自然，促進自然－社會系統的和諧。第三種是基于人與自然全面和諧的立場對生態文明的理解。目前學界比較認同和經常引用的定義是潘岳所提出的:“生態文明，是指人類遵循人、自然、社會和諧發展這一客觀規律而取得的物質與精神成果的總和;是指人與自然、人與人、人與社會和諧共生、良性循環、全面發展、持續繁榮為基本宗旨的文化倫理形態。”［2］這一闡釋強調了人、自然和社會三者的全面和諧、共生共榮，較全面地概況了生態文明的本質屬性。也有論者基于文明內涵的擴展，將生態文明內涵闡釋為:“生態文明是人類遵循人、自然、社會三者和諧發展的基本準則，在自然環境中謀求生存與發展的過程中所形成的自然的和物質的、制度的、精神的成果總和。”該闡釋著眼于人類社會與生態環境構成的整體系統，將人類賴以生存的生態環境以“自然的成果”納入生態文明的定義，表明了對自然內在價值的肯定，擴展了生態文明的內涵［3］。

上述對生態文明的理解雖視角立場不同而闡釋有異，但大都表明了一些共同的基本觀點:第一，生態文明是基于對工業文明的反思而形成的一種新的文明形態，旨在消除和恢復工業文明對生態造成的危害，緩解生態問題給人類生存和發展帶來的壓力。第二，生態文明強調對生態保護的責任，強調人與自然的和諧與可持續發展。第三，生態文明不僅體現為一種理念和思維方式，而且還體現為一系列的制度、手段和措施等，以建設良好的生態運行機制和生態環境。

誠如美國學者A.H.Aurrell 所言: “全球環境變化和生態環境問題對現有政治經濟構成的挑戰，向我們提出了世界重新設計和組織的嚴肅課題，環境問題和生態政治可能正在改變占支配地位的偏好和價值，創造新的思維空間。”隨著對工業文明和現有發展方式深刻反思，特別是對中國特色社會主義實踐和認識的不斷深化，生態文明正不斷調整和改變著執政黨的執政理念和社會發展的布局定位。黨的十七大提出了生態文明的理念和建設生態文明的目標，要求從文明進步的新高度認識和解決生態環境問題，為促進全面建設小康社會和社會主義和諧社會提供動力和保障。在此基礎上，黨的十八大將生態文明建設納入中國特色社會主義事業總體布局，正式形成了包括經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設在內的“五位一體”的總體布局，共同推動中國特色社會主義事業發展。“五位一體”的布局定位，凸顯了生態文明建設的基礎性地位，并融入和貫穿于政治、經濟、文化和社會等各領域，產生包括生態政治文明、生態物質文明、生態精神文明等生態文明成果，極大地推進了中國特色社會主義文明進步的狀態。

2 現代政府:生態文明的承載者與保障者

生態文明建設的核心是對公民環境權利的保護。公民的環境權是指公民享有在不被污染和破壞的環境中生存和發展的權利，是隨著人類對工業文明的反思進而上升為生態文明的進程中不斷被提出和確認的基本權利。以1972年《聯合國人類環境會議宣言》為標志，優良環境享有權、惡化環境拒絕權、環境知情權和環境參與權等四項基本環境權被國際社會所認可，并被多數國家以憲法的形式明確下來，這意味著保護公民的環境權成為各國政府的一項基本義務。如我國憲法第9 條第2 款規定:“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人利用任何手段侵占或者破壞自然資源。”第26 條規定:“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”這是我國公民環境權的憲法根源，屬于公民的基本權利。按照近現代憲政主義的基本理念，政府是公眾讓渡個人權力形成的公共權力機構，承擔著維護公共利益的基本職責;憲法所確認的公民基本權利，必然要在政府公共權力的運作中得到體現。因此，憲法對公民基本環境權的確認，其實是對政府基本生態責任的明確。

生態文明建設的實質性內容是生態公共產品的供給。生態環境屬于典型的公共產品，包括各種環境物品、環境服務和環境質量。公共性是政府的基本屬性，實施公共管理、提供公共服務、增進公共利益是政府的基本職能，而提供公共產品則是政府公共職能的實質性內容。正如布坎南所指出的，實際生活中政府所供給的公共產品包含公共性程度從0 到100%的各類商品和服務。因此生態公共產品的提供是政府的一項基本職責，生態職能亦是政府的一項基本職能，其在推動生態文明建設與進步中的作用是任何組織和個人無法替代的。當然，需要指出的是，生態公共產品的政府提供和政府生產并不是一回事，前者強調的是政府在生態公共產品提供上的責任主體性，后者則是指政府提供的方式選擇，即政府不一定親力親為，而通過契約外包等方式利用私人生產商進行生產。但不論選擇何種方式，其責任主體仍然是政府。

政府引領著生態發展的方向，其對自然的態度決定著自然環境的基本狀況。多年來政府所采取的粗放型經濟增長方式，不僅造成資源過度消耗、生態環境不斷惡化的后果，而且導致一系列社會問題的發生;科學發展觀則要求轉變經濟發展方式，統籌經濟與社會、統籌人與自然，走可持續的生態文明發展之路。政府是自然干預的主要力量，政府對待發展所持的不同的理念，對待生態環境所持的不同的態度，決定了生態文明建設的成敗。解決生態環境問題不在于知識與技術先進與否，而在于協調不同群體的環境利益訴求。政府對待短期利益與長遠利益、對待局部利益與全局利益、對待當代利益與后代利益的態度，是否有效提升公眾的生態意識、是否支持公眾生態參與并有效保障參與的權力和渠道，是推動生態文明建設的關鍵環節。政府對待生態文明的意識和態度，決定著生態文明建設的效率。只有充分認識生態環境的文明價值，公正地對待自然，切實履行好生態管理、生態服務與生態發展的責任，才能有效引領和推動生態文明建設。

生態問題和生態治理的復雜化，使政府成為生態文明建設的最重要主體。高小平教授認為，生態問題的全面升溫，突出地表現為“政治化”、“全球化”、“內部化”的特征。所謂“政治化”，是指生態保護的層次由經濟、社會問題上升為政治問題，由各國的內政問題日益演變為國際政治問題;所謂“全球化”，是指生態保護的意識已由局部走向全球，沒有哪個國家或公民能置身生態危機之外;所謂“內部化”，是指生態保護的動力正在由外部壓力轉為內部機制，即通過有效的政府管理實現“生態公共產品化”，同時通過市場機制實現“生態成本內部化”。由此可見，生態問題及其治理已經成為一個社會發展的重大公共問題。這不僅意味著生態文明建設的長期性和艱巨性，也意味著在生態文明建設中必須著眼于社會的公共利益、整體利益和長期利益，并需要一系列的思想觀念、法律法規、制度機制、政策措施予以保障。一個具有合法性與權威性、具有較強的宏觀調控能力、擁有公共權力并承擔公共職能的政府，便成為無可替代的生態文明的承載者、生態公共利益的維護者和生態文明建設的主要責任者。

3 生態型政府:現代文明政府的一個必然形態

以上理論與現實的邏輯表明，生態文明是人類發展的必然選擇;承載生態文明、履行生態職責、重塑人與自然全面和諧關系、推進人類文明進步的主導力量只能是政府。體現生態性是現代文明政府的重要標志，生態型政府則是現代文明政府的一個必然形態。

3.1 生態文明、政治文明與生態型政府

政治文明的發展是一個動態的、歷史的過程，是一定社會的人與自然、人與社會以及人與人的關系等多種因素相互作用的結果。在各種因素或變量中，自然環境與政治文明發展的關系也許是最為基礎的。因為“從根本上而言，協調人與自然的自然性關系是解決其他社會關系的首要前提。”因此如何協調人與自然的矛盾成為政治文明發展的最核心內容之一。傳統農業社會的人與自然的關系，主要處于一種人對自然的順應與服從狀態，其政治文明的發展遵從天命自然的政治哲學觀;近代政治文明則產生于工業文明時代人類對自然的控制與改造的背景中，體現為一種非生態甚至反生態的價值傾向，因而它不可能有效解決人與自然的矛盾，進而引發一系列的社會問題或危機。進入后工業社會以后，政治文明的轉型與發展必然要體現出對生態文明的呼喚，從而引導人類政治生活、經濟生活與社會生活的生態化轉型，解決工業文明給人類帶來的生存和發展的壓力，有效協調人與自然的關系，全面推進人類的文明進步。

然而，“抽象的政治文明只有在公共管理導向的政府文明的承載和關懷下才能實現和發展”。因為政府是政治體系的核心，是政治發展的主體，政府文明是政治文明的本質內容。因此，政治文明對生態文明的呼喚，必然體現為政府文明的生態化轉向和政府部門的生態化運行。而生態型政府，即將生態文明、生態責任納入到政府倫理與行為規范，追求人與自然全面和諧的政府，則是現代政治文明發展的一個必然結果。生態型政府既體現了政治的文明性，又體現了發展的生態性，是“文明性”與“生態性”相契合的典型反映，是現代文明政府的一個必然形態。

3.2 生態型政府的基本價值訴求

任何時期、任何類型的政府，其背后都有一套基本的價值體系作支撐，它規定著政府以什么樣的方式來運行，包括部門設置、職能定位、政策決策、政府行為等。因此可以說，行政價值是公共行政的靈魂。作為一個追求人與自然全面和諧的生態型政府，必然要全面體現“生態性”這一本質屬性，將“生態優先”的根本價值取向貫穿于政府運行之中，將生態文明融入政府文明和政治文明之中。以“生態性”為價值根本、以“文明性”為價值導向，研究和分析生態型政府的基本價值訴求，不僅有利于深化對生態型政府的認識，也有利于進一步探討生態型政府的范式轉換與建構邏輯。筆者在認真總結與反思學界現有研究成果的基礎上認為，生態型政府的基本價值訴求應指向以下四個方面:

第一，生態優先的責任政府。責任政府首先是基于民主政治話語中政府作為“受托人”對公眾所承擔的義務和職責，是一種道義上、政治上和法律上的責任，它處于價值理念的層面，因而是一種最基本的責任內涵。建設生態文明是政府的一項基本公共職能，也是現代民主政府對公眾所擔負的基本責任。政府的生態責任最直接體現為政府對自然的責任，但本質上還是對人的責任。因為生態環境狀況直接關系到人類的生存狀態和可持續發展的能力。生態型政府作為生態文明建設的責任主體，必須全面考慮人類的整體利益和長遠利益，跳出工業文明時代狹隘的社會價值觀，既要注重經濟效益和社會效益，更要注重生態效益。也就是說，當經濟效益、社會效益和生態效益發生沖突時，應優先發展生態效益，因為生態效益是經濟效益和社會效益的基礎，同時生態效益也內含著經濟效益與社會效益。正如黃愛寶所言，現代政府既是不直接參與經濟的特殊經濟主體，又是生態環境保護的最主要責任者，其價值取向從根本上趨于生態效益還是經濟效益，是區分生態型政府與非生態型政府的一個基本標志［10］。從這個意義上說，只有堅持生態優先價值取向的政府，才是一個有遠見和負責任的政府，才是一個有高度人文關懷的文明政府。

第二，保障生態公共利益的服務型政府。生態型政府的服務性與責任性緊密相關，或者說是責任性的延伸。作為一個負責任的政府，它必然以最大限度滿足公共利益、提供公共服務為己任。生態型政府的服務性訴求，集中體現在以服務理念為指導，以促進人與自然的全面和諧為價值目標，為公眾提供優質的生態公共產品和生態公共服務。這就要求政府不斷加強自身改革創新，從傳統生態管制型政府向生態服務型政府轉變。這一轉變也契合了新公共管理運動的邏輯轉向。傳統管制型政府模式下，政府控制甚至壟斷一切生態環境資源，控制生態公共產品和公共服務，公眾環境權利的實現對政府形成了絕對的依賴。20 世紀70年代后所興起的新公共管理運動則明確主張“顧客至上、民眾優先，刪減法規、簡化程序，授予權能、追求結果，節約成本、提高效能”。這就意味著新公共管理運動背景下的生態型政府，必須樹立“公民權利本位”理念，降低生態管理成本，提高生態服務效率，維護和實現生態公共利益的最大化，即不僅保障絕大多數人的生態公共利益，同時要確保他們在享有生態公共利益服務上的公平性。

第三，環境信息公開的透明政府。透明性不僅是現代政府的基本特征，而且是生態型政府的基本價值訴求。首先，環境信息公開是保障社會公眾環境權利，實現生態參與的前提。知情權是公民的一項基本人權，是公民實現其它權利的前提和基礎。同樣公眾的環境知情權也是實現其它環境權利的前提和基礎。只有政府環境信息公開，才能滿足公眾的環境知情權，公眾才有可能利用所獲得的信息資源行使其它環境權利。同時，只有當環境信息資源實現共享，才能使生態治理各主體間實現有效的協商與合作。其次，環境信息公開有利于社會公眾對政府的監督，增強政府環境決策的科學性和有效性，同時減少或避免因環境信息不對稱所導致的“道德風險”。再次，通過環境信息公開，讓公眾了解和探討政府面對的生態環境問題，理解政府的難處并讓公眾參與決策，既可促環境成問題的有效解決也能讓公眾提前預期可能的政策結果，得到公眾的諒解。

第四，支持社會參與合作的善治政府。善治的本質特征就在于它是政府與社會公眾對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者合作的最佳狀態。［12］生態型政府是生態責任的最重要主體，但不是唯一主體;生態型政府必然是一個善治的政府。生態型政府的善治訴求意味著政府與公眾、社會組織、企業等其他治理主體的密切合作，共同治理生態環境，共享生態利益，共擔生態風險。生態治理是一項艱巨而復雜的工程，傳統政府單一管理模式難以為繼，沒有參與合作便沒有生態善治。因此在生態治理中實現多元治理主體間的密切合作不僅意義重大，而且是實現生態善治的唯一出路。并且多元治理主體間的合作不再是自上而下的單一向度，而是一種平等協商與伙伴關系，他們在地位上相互尊重，在參與中相互支持，以實現公共利益的最大化。這就意味著社會參與合作各方不僅有參與民主決策的機會，而且應保證首先有參與民主決策的權利。因為相對政府來說，公眾、社會組織或私人機構等更貼近基層，對所在區域的生態狀況更為了解，也更容易作出反應，對涉及自身的環境權利也最有發言權，因而在合作治理中他們不可能只是被動服從的一方。

3.3 生態型政府建構的范式轉換

自上世紀90年代以來，生態問題政治化與政治思維生態化的趨勢日益明顯。特別是近年來隨著生態問題的全面爆發，國際國內社會尤其是執政者對生態問題的關注達到了前所未有的高度。作為對現實問題的理論性回應，國內學者進而提出了構建“生態型政府”的設想。但生態型政府的構建是一個復雜的過程，意味著對傳統政府體制的全面改造，涉及一系列的理念、制度與實踐操作的創新。這實際上已經涉及到政府范式系統的全面轉換。按照美國科學史家托馬斯· 庫恩(ThomasS.Kuhn)的范式轉換理論，特定范式的變遷必須從觀念、規則和操作等三個層面實現對原有范式的顛覆與創新，其中觀念范式是核心，規則范式是中間結構，操作范式是外圍，彼此相互嵌套，形成一個有層次的、相互作用的范式系統［13］。

與上述范式理論相對應，我國生態型政府構建應包含以下三個方面:一是政府生態性價值觀念的確立與加強;二是政府生態性規則制度的建立與完善;三是政府生態性操作行為的規范與優化。

首先，在觀念層面上，樹立生態文明理念，強化生態優先的發展意識和生態效益為重的責任意識。要將生態文明的理念與意識內化為自身的主觀認識，并融入和貫穿于一系列的規則制度和操作行為;如果不能形成生態文明的主觀認識和強烈的生態責任意識，生態效益往往會讓位于經濟效益。在生態價值觀念的培養上，當前尤其要注重將生態價值理念與落實科學發展觀、統籌人與自然協調發展，以及黨的十八大提出的“大力推進生態文明建設”、“把生態文明建設放在突出地位”、“更加積極地保護生態”等政治理念的引領密切結合起來，把生態價值理念上升到建設生態文明“關系人民福祉”、“關乎民族未來”、決定“中華民族永續發展”的認識高度。同時要注重將生態道德建設與生態法制建設有效結合起來，進一步鞏固與強化政府生態價值觀念。

其次，在規則層面，建立和完善生態法律法規、生態政策、生態規范、環保標準，以及一系列確保生態型政府高效運行的體制機制等，努力實現各類規則的有機結合。生態規則的建立要充分體現生態價值理念，并為政府具體操作提供行為規制。當前在規則層面尤其應注重生態環境的立法工作，以及各種環境資源的開發、保護與管理的基礎性制度建設，如國土空間開發保護制度，最嚴格的耕地保護制度、水資源管理制度、環境保護制度等;要注重生態公共政策的制定，包括經濟政策、區域開發政策、生態補償政策等，并確保各項政策的連續性與穩定性;要注重保障與補救機制建設，如生態環境問責制度、生態績效考核制度、環境利益訴訟制度、生態道德規范等。

再者，在操作層面，重構政府職能的整體框架，快速推動政府職能的生態化轉向，并實現各職能間的協調與統合，提升政府生態管理與生態服務能力。在實踐中，政府的生態操作要體現對生態價值理念的貫穿，體現對生態規則的遵守與執行。當前最重要的是深刻領會黨的十八大關于“大力推進生態文明建設”的精神要義，加快制定推動生態文明建設的法規政策，將生態文明的理念、規則等具體化為生態型政府構建的實際舉措和行為。概言之，只有當生態性觀念、生態性規則、生態性操作這一范式系統全面確立，并實現三個層面之間的相互嵌套、有機互動，生態型政府才能從設想變為現實——一個全面體現生態性的現代文明政府。

4 研究小結

以上研究表明，生態文明是人類基于對工業文明和現有發展模式的深刻反思后提出的一種新的文明形態。現代政治文明的發展必然體現出對生態文明的呼喚。政府既是生態文明的主要承載者和責任者，又是政治文明的核心和主體。因此生態型政府便成為現代文明政府的一個必然形態，生態性也成為現代文明政府的一個重要指標。生態型政府體現生態性、文明性、服務性、透明性、善治性的基本價值訴求，其構建必須從觀念、規則和操作等三個層面實現對原有范式的顛覆與創新。為此，我國生態型政府構建應包含以下三個方面:首先，在觀念層面上，樹立生態文明理念，強化生態優先的發展意識和生態效益為重的責任意識;其次，在規則層面，建立和完善生態法律法規、生態政策、生態規范、環保標準，以及一系列確保生態型政府高效運行的體制機制等，努力實現各類規則的有機結合;再者，在操作層面，重構政府職能的整體框架，快速推動政府職能的生態化轉向，并實現各職能間的協調與統合，提升政府生態管理與生態服務能力。

總而言之，只有當生態性觀念、生態性規則、生態性操作這一范式系統全面確立，并實現三個層面之間的相互嵌套、有機互動，生態型政府才能從設想變為現實——一個全面體現生態性的現代文明政府。

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