論環境信息公開管理體制的立法改革和完善

傅學良

(上海對外貿易學院法學院，上海 201620)

環境信息公開管理體制是指國家設立的用以對環境信息公開的活動施加影響，協調政府、企業、公眾之間關系，達到既要保障公眾環境信息知情權的基本需要，又要考慮政府、企業環境信息公開能力的管理制度及其管理機構。這一概念包含下面四層含義:第一，環境信息公開管理體制是管理制度和管理機構的綜合體;第二，環境信息公開管理的核心是對環境信息公開的活動施加影響，并且協調政府、企業、公眾之間關系，使之達到和諧發展;第三，環境信息公開管理的目的是達到既要保障公眾環境信息知情權的基本需要，又要考慮政府、企業環境信息公開能力;第四，環境信息公開管理涉及的主體主要是政府、企業和公眾。這一概念說明環境信息公開管理體制的復雜性和綜合性，因此，我們有必要對我國目前環境信息公開管理體制進行改革，從而完善環境信息公開管理體制設立和運行上存在的缺陷。

1 環境信息公開管理機構設置的立法完善

目前我國法律中關于環境管理體制的規定，往往規定得特別抽象和模糊。一般是先規定一個統一監督管理部門，然后再規定有關部門結合自己的職責對環境保護進行監督管理。主管部門的職責一般來說規定得還比較具體，但涉及到分管部門的職責，往往是一帶而過，使分管部門不知道自己到底有什么職責［1］。所以，為了避免在環境信息公開管理領域出現職責不明的狀況，有必要對環境信息管理作出專門化規定。

1.1 設立統一的環境信息公開辦公室

雖然2002年頒布的《環境影響評價法》中增加了建立必要的環境影響評價信息共享制度的具體規定，實際上我國在環保體系內也建立了諸如環境信息中心、國家環境保護總局環境信息研究所等機構，但從職責和職權來看，不能將其認定為真正意義上的環境信息公開機構。首先，其職責是為政府部門執行各項環境法規、標準、全面開展環境管理工作提供準確、可靠的監測數據和資料，而不是為了向公眾公開。其次，政府機構的各個部門都應當成為獨立的信息公開機構，都應有責任向公眾提供其掌握環境信息，而不應僅僅依靠環保一個部門［2］。加之，環境作為人類生存的基礎導致環境信息的收集和公開在我國不但涉及多個部門，并且也會涉及不同的地域。例如，同樣是監測水的環境信息，國家環?？偩志哂薪M織建設和管理國家環境監測網和全國環境信息網、組織對全國環境質量監測和污染源監督性監測的職能，而水利部的水資源水文司則局限于監測江河湖庫的水質、審核水體納污能力的職能，國家海洋局則主要發揮按照國家標準監測陸源污染物排海的職能。實踐中就會存在既有整體的環境信息公開部門，也會存在部分水環境質量監測的機構部門，導致水環境的信息公開政出多門的現象，有可能存在環境信息的重復和不一致。

因此，有必要借鑒英國建立信息委員辦公室、美國在國家環?？偩窒略O有環境信息辦公室的有益經驗，在我國通過立法規定設立統一的環境信息公開辦公室。環境信息公開辦公室是專門負責公開環境信息、集中受理公眾信息申請、答復的機構。在性質上，應該是作為環境保護行政主管機關的組成機構;在功能定位上，應該是為克服現有機構設置的弊端，提高環境信息公開效率，維護公眾環境信息知情權而設。從環境信息公開統一管理機構設置的現狀來看，目前已經有部分環境保護行政主管機構設立了環境信息公開辦公室，所以從實踐來看已經具有可行性。如果在目前局限于環境保護人員和財政比較緊張的情況下，可以通過完備現有辦公室環境信息公開職責的方式進行解決。

1.2 完善農村環境信息公開管理機構的設置

農村環境同正在改善的城市環境相比較，農村環境趨于惡化。不幸的是，有關農村環境的信息是如此不足，以致許多人認為農村環境仍象過去的農村那樣好［3］。實際上卻是農村環境保護相比較城市環境保護而言，一直存在環境污染和生態破壞問題日益突出的問題，這與環境信息管理難以順暢地達到農村有直接關系。農村環境信息公開工作的人員和財力投入嚴重不足，農村信息渠道公開途徑有限，農民對環境信息的了解只是很少一部分，往往導致出現環境事故才有可能得到環保部門的檢測，因此，政府公布農村地區的環境信息存在嚴重的滯后性，缺乏環境污染行為和事故的預警作用。鑒于此，我們有必要通過相關立法規定農村環境信息公開的管理體制，使得環境信息在當代中國的共享不再留有空白余地，每一個公民能夠全面、完整的了解所有環境信息。一方面規定政府環境信息的主動公開除了廣播、電視、報紙，也應強化公共場所張貼、免費發放法律、法規文本等多種方式，尤其是后面的方式在農村地區更應該加以推廣，因為農民更樂意以一種喜聞樂見的方式了解自身所處的區域的環境信息，從而了解環境風險和接受環境教育;另一方面規定由縣級環境保護管理機構定期派出環境保護信息工作人員直接到達各鄉(鎮)、村，負責環境信息的收集和公開，包括農村環境質量信息、農村環境利用行為信息和環境管理信息，使得農村環境信息數據更加具有客觀性和有效性。

2 環境信息公開管理體制運行的立法完善

2.1 重點解決跨部門、區域的環境信息公開管理體制

環境問題是一個跨部門、跨區域、跨流域的復雜問題，有效的協調機制對于提高環境監管能力至關重要。一方面，應健全和完善部門間的協調機制;另外一方面也要協調不同區域的環境問題，協調環境管理各相關部門和不同區域的立場并解決之間的沖突，這對環境保護事務的有效開展起著不可估量的重要作用［4］。我國的每一部有關環境保護的法律、法規和規章中雖然幾乎都有管理體制的規定，但是最基本的管理規定模式就是“某某行政主管部門對某一事項進行統一監督管理”，“某某部門結合各自的職責對某某事項進行監督管理”。具體到環境信息公開管理領域，在實踐中通常會發生統管部門并不能使所有環境信息公開得到統一，而分管部門總感覺自己是處于配角的地位，在環境信息公開上也不會進行有效的配合。首先，要對涉及環境信息公開的行政機關進行科學的管理分工，立法應當是讓每一個部門都只承擔最符合其管理目標的職能，特別是不能讓其承擔與其管理目標直接矛盾或者沖突的職能。另外，還要注重環境保護行政主管部門的主導作用;其次，有必要設立跨部門、區域的環境信息協調機構。在涉及部門利益沖突或者地域沖突時，該機構能夠起到打破部門之限、地方之域的作用，將環境作為一個不可分割和互相關聯的整體進行保護。

2.2 明確非政府組織對環境信息公開的監督和促進作用

非政府組織作為社會環保力量的代表，憑借其非政府性、公益性、專業性的特點，搭建政府、企業和公眾之間的橋梁，組織社會各方面的力量，加強環境監督，維護公眾和社會環境權益。通過立法賦予非政府組織公開和監督政府、企業公開環境信息的活動，在國外早有先例。如在日本，特殊法人的信息公開是信息公開法的一個重要方面，特殊法人主要指各種公團、事業團、公庫、銀行、銀團、基金、協會等等。甚至于非政府組織的環境信息公開立法，遠遠走在了國家立法的前頭，例如在德國，國家受直接來自于國內環境團體的努力，開始將環境信息公開轉變為國內立法，1994年7月聯邦德國通過了《環境信息法》［5］。

自非政府組織在中國出現開始，就已經成為公開環境信息、保護環境不可或缺的重要力量，但是非政府組織在環境信息公開中的法律地位并沒有得到明確規定。因此通過立法賦予非政府組織一定的環境信息公開參與權，不僅有助于增強公眾對環境信息的了解，同時也可以在相當程度上緩解政府在環境信息公開方面所承受的壓力。此外，環境非政府組織在開展環境教育與培訓、提高公眾環境意識、幫助和帶動公眾參與環境保護等方面，可以使得環境信息的公開渠道更加暢通和便利，有效地對政府、企業形成制約作用，介入政府前期決策工作，使得環境污染的預防工作更為有效。非政府組織也可以通過對企業環境信息的查詢，了解企業重要的日常經營活動，防止企業的環境違規現象出現。

2.3 通過立法規定環境信息公開運行的網絡化

在信息社會的背景下，環境知情權的保護和信息技術發展應該緊密結合起來。相關部門有效地利用現代信息的通訊技術，通過不同的信息服務設施(如電話、網絡、公用電腦站等)，在其更方便的時間、地點及方式下，對政府機關、企業、社會組織和民眾提供自動化的信息及其他服務，從而建立一個有回應力、有效率、負責任的、具有更高服務品質的公共治理部門［6］。通過立法規定環境信息公開運行的網絡化，實現跨地區、跨部門應用的信息資源庫的構建，將環境信息集中在一個統一的平臺，最終實現集中發布與管理，達到環境信息公開及時性和有效性的要求。通過這種方式，不但可以使環境信息來源渠道多樣化，而且可以使公眾便利、低成本地獲得所需的信息，從而提高他們參與環境保護的積極性和參與環境保護活動的質量效果。

實現環境信息公開運行的網絡化需要增加對環境信息公開工作人員的培訓和政府、企業網站的建設工作。在立法中要規定鼓勵和財政轉移性質的法律規定，加大對環境信息公開工作技術人員能力建設和技術平臺構建的經濟支持，使得建立起來的環境信息系統網絡能夠處理環境數據，進行環境信息的收集、校對、存儲、分析、交換，并且最終實現環境信息公開。

2.4 環境信息申請收費的管理

我國最新發布的《環境信息公開辦法(試行)》中并沒有規定公眾申請環境信息公開的費用問題。在實踐中，為減輕環境信息公開主體的經濟成本，也為了限制申請人不合理的申請行為，應該由申請人承擔檢索、復制與郵寄環境信息公開請求的成本費用，如果申請人確有經濟困難，才能夠向相關機關要求減免。但是為了給保障公眾環境知情權創造出一個寬松的環境，我國環境信息公開中的費用問題，應以免費公開為原則，收費公開為例外。公眾在申請環境信息公開過程中的合理花費，應該由財政予以承擔，超出合理范圍之外的費用則應該由公民個人予以承擔。

3 環境信息公開管理機構責任機制的立法完善

“徒法不足以自行”，因此要保持法律的生機和活力還不能缺少責任的創設和監督激勵機制的形成。只有通過相關規定使行為主體意識到責任，才能由環境信息公開的內在動力，只有形成合理的監督激勵機制才能讓義務主體遵循法律創設的途徑實施環境信息公開。

3.1 健全政府環境信息主動公開的監督檢查制度

地方政府由于受到權力本位思想的影響，對待環境信息公開的態度是缺乏積極性和主動性，導致政府信息的公開也存有局限性。在公眾參與環境信息公開制約力不強的情況下，往往上級政府的監督成為地方政府推動信息公開的主要動力。因此，通過立法要健全政府環境信息主動公開的監督檢查制度。

政府環境信息主動公開的監督檢查制度要求地方政府在環境信息公開中具備下列方面。首先，應當注重環境信息公開的實質內容和具體的內容，不能為了公開而公開;其次，監督負面環境信息的公開，如政府在環境工作方面的失誤、不足等;第三，還要監督地方政府為公眾申請環境信息公開所創設的途徑是否通暢，這就要求政府環境信息公開的方式應多元化;最后，監督政府環境信息公開的數據是否具有客觀性，能夠反映環境的實際現狀。

3.2 健全企業環境信息公開方面的監督管理

企業環境信息公開的監督管理分為現場監督管理和非現場監督管理?，F場監督管理是指依法行使環境行政監督管理權的機關及其工作人員，按照法定程序進入管轄區域，對環境信息的公開單位排污現場、對污染物排放狀況進行的監督檢查意以檢查信息公開的真實性和及時性的監督制度。按照現行《環境保護法》的規定，實施現場檢查的行政主體是縣級以上人民政府的環境保護行政主管部門，以及其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門，諸如公安、交通、鐵道、民航管理部門，海洋、水利、衛生、地質、市政、或重要江河的水源保護機構等。被檢查的單位有義務如實反映環境信息公開的真實情況，并且提供必要的資料。

非現場監督管理主要依靠環境保護行政管理機關對企業的管制權力，從業務上進行的指導和管理。例如，對企業強制性環境信息公開，規定環境信息公開需經政府環保部門審批，并經政府指定的主要媒體在限定的時間內公開其環境信息，以保證其公開的環境信息的真實性、及時性。如果企業沒有遵守相應的環境信息公開管理要求，環保部門可以給予一定的行政處。對此，也可以通過立法規定企業環境信息公開信譽等級評定機制，如果存在經常性違反環境信息公開的行為，則要降低企業環境信息公開等級評定的信譽，實施降級處理，則該企業在信貸、稅收的優惠措施也要予以減少。對自愿公開的企業，只要其在當地主要媒體上正式公開環境信息的，應該到當地的環境保護機關備案，如果長時期能夠保持良好的環境信息公開記錄，則提升企業環境信息公開的信譽等級評定，并且在資本市場和商品市場通過行政指引給予推薦，稅收也可以享受一定的優惠。

3.3 嚴格環境信息公開相關工作人員及企業的責任

環境信息公開的專門負責制與責任追究緊密相銜接，如果環境信息負責人僅有權力，而沒有責任追究機制，相關責任人也不會依照法律規定去實施環境信息公開。因此，要對環境信息公開相關工作人員及企業的責任進行嚴格規定。

首先，要求環境信息公開的責任落實到職能部門和個人，這是在環境信息公開正常運行過程中，追究責任的前提;其次，細化職能部門和個人的具體職責，將不同種類的環境信息公開違法行為規定為不同的責任，典型的如依法公開而不公開、在環境信息公開中故意拖延等應該承擔的責任，這是追究責任的依據;最后，嚴格環境信息公開相關工作人員及企業的追究責任形式，例如《環境信息公開辦法(試行)》規定地方環保部門不依法履行政府環境信息公開義務的，上一級環保部門應當責令其改正;情節嚴重的，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。

但從實踐狀況來看，上級部門并沒有權力直接對不執行信息公開的地方政府工作人員進行行政處分，尤其對環境保護部門而言，上級環境行政機關只有建議權。因此，我們在將來的環境信息公開責任形式方面應進行創新，如可考慮將環境信息公開與地方政府的項目審批進行綜合考慮，也可考慮除追究環境信息負責人的責任外，對出現阻礙正常信息公開的政府違規，還應實行主要責任人的行政問責制，這樣才能取得實際的效果。而對于企業則借鑒刑法中關于單位犯罪的雙罰制度，同時處罰企業和環境信息的專門負責人。

在一個理想的環境信息公開管理體制內，政府應該通過命令控制、經濟刺激、等手段鼓勵企業的環境信息公開行為，同時通過道德宣傳、環保教育、技能培訓等方式鼓勵公眾的環境信息獲取能力;公眾出于保護自身享受清潔環境權利的角度也自發地監督企業的環境信息公開行為，并積極參與政府的相關決策，對環境保護實施進行監督;企業則一方面通過宣傳引導消費者使用清潔的產品，一方面主動承擔環境信息公開責任，使得主管機關和公眾對自己的行為全面了解。只有達到上述要求，才能促進和實現環境管理部門、企業、公眾三方的和諧發展。

4 研究小結

環境信息公開管理體制是指國家設立的用以對環境信息公開的活動施加影響，協調政府、企業、公眾之間關系，達到既要保障公眾環境信息知情權的基本需要，又要考慮政府、企業環境信息公開能力的管理制度及其管理機構。這一概念充分說明環境信息公開管理體制的復雜性和綜合性。因此，針對我國目前環境信息公開管理體制設立和運行上所存在的不足與缺陷，如何從立法層面進一步改革和完善環境信息公開管理體制成為學界討論的熱點。

我國目前環境信息公開管理體制在立法層次上僅限于部門規章，導致存在統一監督管理部門與分管部門的關系不明晰，環境信息公開管理職能分工不明等缺陷，所以我國應對環境信息公開的管理體制進行系統的改革，主要內容涉及到環境信息公開管理機構的設立、運行，相應部門在環境信息公開上分工和職責的確定，以及違反職責所應該承擔的相應后果。

本文研究指出，

首先，從完善我國環境信息公開管理機構設置的立法方面看，第一，應設立統一的環境信息公開辦公室;第二，完善農村環境信息公開管理機構的設置。

其次，從完善我國環境信息公開管理體制運行的立法方面看，第一，重點解決跨部門、區域的環境信息公開管理體制;第二，明確非政府組織對環境信息公開的監督和促進作用;第三，通過立法規定環境信息公開運行的網絡化;第四，環境信息申請收費的管理。

再者，從完善我國環境信息公開管理機構責任機制的立法方面看，第一，健全政府環境信息主動公開的監督檢查制度;第二，健全企業環境信息公開方面的監督管理;第三，嚴格環境信息公開相關工作人員及企業的責任。

［1］王燦發.論我國環境管理體制立法存在的問題及其完善途徑［J］.政法論壇，2003，8，57-61.

［2］王樹義.環境法系列專題研究(第2輯)［M］.北京:科學出版社，2006.

［3］李周，黃正夫.農村發展與環境［M］.北京:中國環境科學出版社，1998.

［4］余暉.公共政策研究報告集［M］.北京:中國物資出版社，2009.

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