城市群發(fā)展中的同城化策略探析
——以省會城市群發(fā)展為例

王佃利，楊 妮

(山東大學政治學與公共管理學院，濟南 250100)

一、大都市城市群經(jīng)濟圈建設與同城化策略

(一)同城化問題出現(xiàn)的背景

一般，當城市發(fā)展速度達到一個臨界值，就會產(chǎn)生新的合理的空間發(fā)展戰(zhàn)略。在區(qū)域的重要性日益凸現(xiàn)和地方政府的自主權日漸變大的現(xiàn)實背景下，在不斷提倡可持續(xù)發(fā)展的今天，如何制定一種適合城市自身條件的發(fā)展戰(zhàn)略成了各個城市面臨的主要問題。［1］而“行政區(qū)劃”作為擴大城市空間規(guī)模和協(xié)調(diào)大都市區(qū)問題這一常用手段受到質(zhì)疑和越來越多阻礙，面臨這種情況，很多城市相繼提出了“同城化”或者“一體化”發(fā)展戰(zhàn)略。(1)同城化一般較早出現(xiàn)在省會城市及其周邊，人們熟知的廣佛、沈撫、西咸、烏昌、長株潭等都是以省會城市為核心城市發(fā)展的同城化。同城化對于大都市經(jīng)濟圈建設有重要意義，具體來說:同城化建設是大都市經(jīng)濟圈建設的關鍵性起步階段;同城化建設有利于主次分明、循序漸進推進大都市經(jīng)濟圈建設;同城化建設中快速交通網(wǎng)的完善，現(xiàn)代信息溝通共享平臺等的建設是有力推動大都市經(jīng)濟圈建設的必要前提。［2］綜合來說，同城化是城市發(fā)展到一定階段新的空間發(fā)展要求，是提升城市競爭力的現(xiàn)實需求，是行政區(qū)劃調(diào)整限制下的一種策略，是大都市經(jīng)濟圈建設特定階段的必然要求。

(二)同城化的內(nèi)涵與意義

同城化并不是從西方引進的概念，而是在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的實踐中提出的。2005年在《深圳2030 城市發(fā)展策略》中首次提出同城化的概念。［3］作為一種新的研究趨勢，學術界對“同城化”的理解也不盡相同。有些學者認為同城化是一種策略，例如，高秀艷等認為同城化旨在打破傳統(tǒng)城市之間行政分割及保護主義限制，實現(xiàn)資源共享、統(tǒng)籌協(xié)作，提高區(qū)域經(jīng)濟整體競爭力，是一種發(fā)展戰(zhàn)略［2］;有些學者認為同城化是一種實踐，例如，邢銘認為同城化是一種現(xiàn)象，并表現(xiàn)相鄰城市間通過經(jīng)濟要素的共同配置，形成高度協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的機制，共享城市化的發(fā)展成果［4］;桑秋等認為同城化是指相鄰城市空間一體化、經(jīng)濟一體化和制度一體化的地域過程和現(xiàn)象，是城市相互作用的一種新模式［5］;胡兆量則認為同城化既是觀念，又是實踐，并且是捆綁在一起的命運共同體、利益共同體［6］。縱觀這些不同觀點，不論同城化是一種發(fā)展策略亦或是實踐，他們都認可同城化具有一定的距離門檻、較強的經(jīng)濟聯(lián)系性、一定的經(jīng)濟差異性、產(chǎn)業(yè)結構互補性以及人文歷史相似性的特點。

本文認為“同城化”是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中，為打破傳統(tǒng)的城市間的行政分割和地方保護主義限制，促進區(qū)域市場一體化，產(chǎn)業(yè)一體化，基礎設施一體化，從而使各個生產(chǎn)要素快速流動、有效配置，使居民對原有屬地觀念的逐步淡化與弱化，以共享同城化所帶來的發(fā)展成果、實現(xiàn)公共服務的均等化，最終打造可持續(xù)的區(qū)域城市的一種發(fā)展戰(zhàn)略。同城化是區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的要求，其外部特征是區(qū)域內(nèi)城市的社會經(jīng)濟發(fā)展逐漸突破地理邊界限制，出現(xiàn)一體化融合的趨勢［1］，最終狀態(tài)更側重于同質(zhì)化的社會發(fā)展態(tài)勢，從社會功能優(yōu)化的角度強調(diào)居民對原有屬地觀念的逐步淡化與弱化，以共享同城化所帶來的發(fā)展成果、實現(xiàn)公共服務的均等化為目標。［7］

二、省會城市群經(jīng)濟圈中的同城化發(fā)展要求

省會城市群經(jīng)濟圈是以省會濟南為核心，與淄博、泰安、萊蕪、德州、聊城、濱州等周邊6 市組成的圈層區(qū)域。區(qū)內(nèi)有52個縣(市、區(qū))，總人口3348萬，占全省的34.7%;面積52075.6 平方公里，占全省的33.2%。［8］。2004年5月，濟南市委八屆三次全委會議上提出:“努力構筑以濟南為中心的省會城市群，逐步形成優(yōu)勢互補的濟南經(jīng)濟圈”。這是最早提出省會城市群經(jīng)濟圈(2)的有關論述。2007年《濟南都市圈規(guī)劃》以規(guī)劃的形式明確了省會城市群經(jīng)濟圈的構成以及相關的具體規(guī)劃措施和目標。

(一)省會城市群經(jīng)濟圈的發(fā)展定位與挑戰(zhàn)

省會城市群經(jīng)濟圈以七市產(chǎn)業(yè)及城鎮(zhèn)現(xiàn)狀發(fā)展優(yōu)勢為基礎，繼續(xù)擴大城鎮(zhèn)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模，建設綜合化基礎設施網(wǎng)絡，強化都市圈經(jīng)濟聯(lián)系，完善大中小城鎮(zhèn)體系，延長產(chǎn)業(yè)鏈，擴大對外開放，提升自主創(chuàng)新能力，并通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)，集約利用各種自然人文資源，保障區(qū)域生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，在“市場主導、政府推動、多主體協(xié)調(diào)、政策保障”的運作機制下，通過15年的努力，將其建設成蘊育齊魯、開放創(chuàng)新的文化型都市圈;山水新生，生態(tài)宜居的環(huán)境友好型都市圈;環(huán)渤海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)聯(lián)結三角區(qū)、面向中原腹地的樞紐型都市圈;依托半島城市群，輻射黃河中下游的強勢龍頭;環(huán)渤海兩翼具有國際競爭力的基礎產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)和服務業(yè)中心。［9］

從全省來看，省會城市群經(jīng)濟圈與半島城市群、魯南城市帶形成了全省的“一群一圈一帶”的空間結構，同時全省“一體兩翼”的總體戰(zhàn)略布局，“一體”是指以青島為龍頭，以青島、濟南兩大中心城市為支撐，主要由半島城市群和省會城市群經(jīng)濟圈兩大板塊組成的區(qū)域。其中半島城市群和濟南都市圈規(guī)劃是支撐“一體”的兩個重要規(guī)劃，共同使“一體”成為引領和帶動山東發(fā)展的主要發(fā)動機和增長極。

從2007年省第九次黨代會報告提出“促進濟南省會城市群經(jīng)濟圈加快發(fā)展”已逾5年，《濟南都市圈規(guī)劃》實施如今已進入第二個階段，取得了一些成就，但同時面臨諸多問題，在“十二五”規(guī)劃進入承上啟下的關鍵時期，在《全國促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃(2011—2020年)》將要公布之際，蓄勢已久的濟南省會城市群經(jīng)濟圈必將迎來新的挑戰(zhàn)和發(fā)展契機。當然抓住發(fā)展契機必不可少的前提就是明確面臨的困境:

1.省會城市群經(jīng)濟圈內(nèi)部各城市難以有效整合，地方保護主義傾向仍然存在

省會城市群經(jīng)濟圈涉及到7個地級市，客觀上整合難度大，加之事實上并沒有建立起有效的區(qū)域協(xié)調(diào)機制，因此大大影響城市群經(jīng)濟圈的健康發(fā)展，造成區(qū)域政府資源配置的低效率狀態(tài)和爭相瓜分區(qū)域利益的局面。各城市在發(fā)展戰(zhàn)略上都一定程度上加強了與中心城市省會濟南的互動發(fā)展，加強了與濟南以交通路網(wǎng)為重點的基礎設施聯(lián)系，濟南的商業(yè)連鎖已經(jīng)逐步進入各城市，重點優(yōu)勢企業(yè)的聯(lián)合、人才交流等也有進展。但圈內(nèi)各城市不同程度地存在市場準入、質(zhì)量技術標準、行政事業(yè)性收費、戶籍制度等形式的地方保護，市場建設的總體水平不高，結構和分布不合理，資金、技術、勞動力等生產(chǎn)要素的市場優(yōu)勢不能互補，集聚和擴散效應不明顯。

2.省會城市群經(jīng)濟圈中各城市的產(chǎn)業(yè)分工不明確，產(chǎn)業(yè)鏈尚未形成

經(jīng)濟圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)結構雷同(濟南與六市產(chǎn)業(yè)結構相似系數(shù)大體在0.7—0.95)，產(chǎn)業(yè)互補功能較弱，各市與省會城市群總體產(chǎn)業(yè)結構同構性明顯，相似性都在0.8 左右，地域分工不明確。經(jīng)濟圈內(nèi)各市產(chǎn)業(yè)結構層次不高，產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和升級的壓力較大。第一產(chǎn)業(yè)比重較大，該區(qū)域農(nóng)業(yè)大區(qū)相對集中，農(nóng)業(yè)基礎設施相對薄弱，比較勞動生產(chǎn)率低，農(nóng)民收入增長緩慢。第二產(chǎn)業(yè)整體素質(zhì)和競爭力不強，支柱產(chǎn)業(yè)和骨干企業(yè)尚未形成帶動優(yōu)勢，集中度低，關聯(lián)度弱，高新技術產(chǎn)業(yè)比重小，產(chǎn)品總體水平檔次較低，能參與國際競爭的名牌產(chǎn)品較少。第三產(chǎn)業(yè)仍以傳統(tǒng)服務業(yè)為主，現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展滯后。國民經(jīng)濟信息化進程不快。經(jīng)濟外向度不高，國際市場競爭力不強，利用外資大項目、高新技術項目偏少。中心城市的產(chǎn)業(yè)集聚和輻射能力不夠強，與周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的聯(lián)系度有待提高。濟南作為區(qū)域經(jīng)濟的中心城市，目前其帶動區(qū)域產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展的能力明顯不足。

3.生產(chǎn)要素瓶頸突出，基礎設施一定程度上成為進一步發(fā)展的障礙

城市群經(jīng)濟圈的土地和環(huán)境指標基數(shù)小，節(jié)能減排任務重，人多地少的矛盾突出。基礎設施是經(jīng)濟圈穩(wěn)步發(fā)展的基礎，目前各城市都加強了與濟南的交通路網(wǎng)聯(lián)系，但是仍呈現(xiàn)出交通設施建設不平衡，互聯(lián)互通程度較低等現(xiàn)狀，目前還沒有城際軌道交通，高速、一級公路僅占總里程的4.3%，省國道占總里程的9%，而且存在斷路，部分縣鄉(xiāng)公路破損嚴重等情況。

總結來說，省會城市群經(jīng)濟圈還主要停留在行政性區(qū)際關系，市場性區(qū)際關系還不緊密，以致經(jīng)濟圈內(nèi)因利益導向而難以實現(xiàn)資源優(yōu)化配置和經(jīng)濟融合。因此，省會城市群經(jīng)濟圈發(fā)展“同城化”非常必要且迫切，而濟南和萊蕪基本滿足同城化發(fā)展的距離門檻、較強的經(jīng)濟聯(lián)系性、一定的經(jīng)濟差異性、產(chǎn)業(yè)結構互補性以及人文歷史相似性等基本條件，可以作為省會城市群同城化的一個試點。

(二)濟萊同城化必要性和意義

事實上，省會城市群經(jīng)濟圈已經(jīng)邁出了“同城化”的步伐，2013年1月25日，姜大明省長代表省政府向十二屆人大一次會議作了政府工作報告，報告中講到“出臺省會城市群經(jīng)濟圈發(fā)展規(guī)劃和濟萊協(xié)作區(qū)實施意見”，這意味著醞釀多時的濟萊協(xié)作區(qū)正式推行。從GDP 上衡量，萊蕪是省會城市群經(jīng)濟圈中最落后的城市，到2011年末是全省唯一一個GDP 總量還不足1000億(611.88億元［8］)的地級市。可以推斷，濟萊同城化是省會城市群經(jīng)濟圈的新進展，更重要的是一個有益的嘗試。這將正式開啟省會城市群經(jīng)濟圈同城化的時代。

濟南作為省會城市群經(jīng)濟圈的中心城市，目前其帶動區(qū)域產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展的能力明顯不足，濟萊同城化將為濟南增加100 多萬人的市場和新的發(fā)展空間，而萊蕪不僅是旅游承接，從產(chǎn)業(yè)到教育，從交通到服務，未來萊蕪將與濟南同城發(fā)展，同步發(fā)展。這對于濟南來說，滿足了其尋求新的發(fā)展空間的要求，有助于其突破生產(chǎn)要素的瓶頸，從而發(fā)揮中心城市的產(chǎn)業(yè)集聚和周邊輻射效應，起到支撐、帶動、服務和示范等多重作用;對于萊蕪，將承接濟南的產(chǎn)業(yè)轉移，在教育、交通、服務等多個方面與濟南同城發(fā)展，促使其經(jīng)濟快速發(fā)展，基礎設施完善，享受同城化的成果;對于整個省會城市群經(jīng)濟圈，將是一個發(fā)展的契機，以此為突破口做大做強中心城市，促進產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化，進而輻射帶動周邊城市。

三、濟南省會城市群經(jīng)濟圈的同城化策略

濟南省會城市群經(jīng)濟圈建設邁入第二階段，即2011年—2020年，將都市圈建成功能一體化發(fā)展、城鄉(xiāng)基礎設施和社會財富相對均衡、地區(qū)生態(tài)與資源環(huán)境互為協(xié)調(diào)、人文氛圍濃郁、經(jīng)濟實力強大的網(wǎng)絡化城鎮(zhèn)密集區(qū)域和環(huán)渤海地區(qū)基礎產(chǎn)業(yè)與制造業(yè)基地。而事實上第一階段的任務(3)還未完全完成，為此2013年推出了濟萊同城化的舉措。那么濟萊同城化應如何推動，如何更進一步地推動省會城市群經(jīng)濟圈更大范圍的同城化?

(一)省級推動，統(tǒng)籌規(guī)劃，科學定位，打造可持續(xù)的區(qū)域城市

同城化實施效果往往與省政府推動力度相關，長株潭自1985年提出同城化意向，到2000年，由于省政府不重視，一個有力的協(xié)調(diào)小組一直沒有建立，雖然簽訂了一系列協(xié)議，但都未能有效落實，2005年之后，長株潭同城化受到省政府大力支持而快速推進。濟萊同城化的有力推進有賴于省政府的重視和支持，通過“出臺省會城市群經(jīng)濟圈發(fā)展規(guī)劃和濟萊協(xié)作區(qū)實施意見”，建立相應的指導機構，統(tǒng)籌規(guī)劃，明確省會城市群經(jīng)濟圈的發(fā)展定位即文化型、環(huán)境友好型、樞紐型、黃河中下游的強勢龍頭和具有國際競爭力的基礎產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)和服務業(yè)中心，確定濟萊同城化在省會城市群中的作用即以此為突破口做大做強中心城市，促進產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化，進而輻射帶動周邊城市，最終致力于打造可持續(xù)的區(qū)域城市。總結來說，省級政府推動的主要任務是明確要“做什么”。通過統(tǒng)籌規(guī)劃，逐步打破市場準入、質(zhì)量技術標準、行政事業(yè)性收費和戶籍制度等形式的地方保護;科學定位，明確不同城市在城市群中的產(chǎn)業(yè)分工，強化濟南中心城市作用，逐步形成區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈。

(二)市級落實，理念變革，形成有效的合作機制，建立常態(tài)的領導會晤機制和框架協(xié)議

同城化建設推動力的核心就在于有效的合作機制，必須從原有“地方城市行政”到“區(qū)域城市行政”，“單一管理”向“多元治理”理念轉變，［10］，即不再是各個城市各自為政，而是以區(qū)域為一個整體進行規(guī)劃和決策。可以借鑒當前發(fā)展較好的廣佛同城化的做法，它在合作過程中建立了一套合作機制，其內(nèi)容包括:領導機構(由兩市市委書記、市長成立四人領導小組，負責重大事項的決策和協(xié)調(diào));市長聯(lián)席會議制度;專責小組(城市規(guī)劃、交通基礎設施對接、產(chǎn)業(yè)布局及環(huán)境保護規(guī)劃);新聞發(fā)布制度(《廣佛同城化建設合作框架協(xié)議》對新聞發(fā)布會制度做出了明確規(guī)定:由兩市政府新聞辦牽頭，兩市分別成立新聞發(fā)布工作小組，各自確定新聞發(fā)言選，不定期發(fā)布廣佛同城化建設的權威信息);廣佛同城化發(fā)展論壇等。此外，廣佛同城化一個重要的合作機制是簽訂框架協(xié)議［1］，通過協(xié)議明確合作的責任劃分、目標和推進的措施。與國內(nèi)其他區(qū)域的合作機制相比，廣佛同城化合作機制更有實際內(nèi)容，更具體。［11］

對于濟萊同城化，應當成立由濟南、萊蕪兩市領導組成的領導小組，定期進行領導會晤，并通過簽訂框架協(xié)議確保各項合作的落實，對于不同的項目可以成立相應的專責小組確保項目推進落實。同時在省會城市群經(jīng)濟圈范圍內(nèi)舉辦區(qū)域合作發(fā)展論壇，促進整個經(jīng)濟圈的同城化，建立專門的濟萊同城化信息發(fā)布機制。通過領導小組(決策)，定期會晤或聯(lián)席會議(利益協(xié)調(diào)機制)，專責小組(實施)，區(qū)域發(fā)展論壇(績效評價和智囊)以及新聞發(fā)布(互動、反饋和監(jiān)督)的合作機制等建立將構建起濟萊同城化決策、協(xié)調(diào)、實施、溝通等多個渠道和平臺，促使同城化建設有序推動。市級的合作機制主要是完成“怎么做”。

(三)激勵市場主體的參與，促進市場性區(qū)際關系發(fā)展

省級重視，市級合作機制的建立最終都要付諸于同城化的具體措施，要實現(xiàn)濟萊同城化在省會城市群中的作用即以此為突破口做大做強中心城市，促進產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化，進而輻射帶動周邊城市，最終致力于打造可持續(xù)的區(qū)域城市。當前應該重點推進哪些方面，又如何讓政府之外的其他主體參與進來，促進市場性區(qū)際關系的形成與發(fā)展?

首先，需要做的就是完善相關的基礎設施，使各個生產(chǎn)要素的快速流動成為可能，從而促使不同產(chǎn)業(yè)在政府產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和相關激勵措施的指導下進行優(yōu)化配置。具體而言完善相關的基礎設施即主要是交通路網(wǎng)的建設和基礎網(wǎng)絡通訊設施的完善，以及進一步的金融服務設施的一體化建設，從而保證實現(xiàn)人流、物流、信息流和資金流等生產(chǎn)要素的快速流通的“硬件”基礎。

其次，在基礎設施完善的基礎上，需要通過市級合作機制作用比如簽訂框架協(xié)議促進基礎設施服務一體化，即實現(xiàn)不同城市在交通、網(wǎng)絡通訊以及金融等方面的服務一體化，逐步實現(xiàn)提供真正的同城化體驗。

最后，推進管理的一體化，這主要需要上級(省政府層面)部門協(xié)調(diào)和整合，結合實踐經(jīng)驗，推行一體化的管理方式，破除原有不同的市場準入標準，不同的績效考評方式等，實現(xiàn)真正的同城化。當然這三個方面也不一定需要完全按照從設施到服務再到管理的順序推進，可以根據(jù)實際的動力和阻力尋找突破口，一般情況下基礎設施是同城化的基礎，需要優(yōu)先完成，但管理方式的同城化實現(xiàn)可以有力的推進基礎設施和服務的同城化。

當交通、網(wǎng)絡通訊和金融的基礎設施、服務以及管理都逐步實現(xiàn)同城化，這將是對各個市場主體最好的激勵，大市場的形成將是必然的結果。

結語

同城化的核心和目標在于打破傳統(tǒng)的城市之間行政分割和保護主義限制，促進區(qū)域市場一體化，產(chǎn)業(yè)一體化，基礎設施一體化，以達到資源共享，統(tǒng)籌協(xié)作，提高區(qū)域經(jīng)濟整體競爭力。因此，推進同城化的任何策略或措施都應該以此為目標，但同時必須要秉承新型城鎮(zhèn)化倡導的以人為本，科學發(fā)展，集約高效等理念，注重文化、公共服務、社會保障等方面的提升，警惕“殺雞取卵，涸澤而漁”、城際污染和“先污染，后治理”等短視的做法，使居民對原有屬地觀念的逐步淡化與弱化，共享同城化所帶來的發(fā)展成果、實現(xiàn)公共服務的均等化，最終打造可持續(xù)的區(qū)域城市。

注釋:

(1)同城化與一體化在本質(zhì)和目標上是一致的，且相關案例都體現(xiàn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略。因此，筆者將同城化與一體化統(tǒng)稱為“同城化”。

(2)濟南都市圈又稱山東省省會城市群經(jīng)濟圈，現(xiàn)在更多稱為濟南省會城市群經(jīng)濟圈或簡稱省會城市群經(jīng)濟圈。

(3)第一階段任務即2006年—2010年，將都市圈建設成為核心城市金融及區(qū)域管理服務功能強大、核心區(qū)制造業(yè)發(fā)達并一體化發(fā)展、都市圈各級城鎮(zhèn)規(guī)模及競爭力明顯增強、區(qū)域生態(tài)環(huán)境不斷優(yōu)化、綜合基礎設施網(wǎng)絡完善、都市圈協(xié)調(diào)機制基本建立、健康化發(fā)展具有一體化傾向的城鎮(zhèn)密集區(qū)域。

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