我國全民健身公共政策執行阻滯分析

張瑞林， 王曉芳， 王先亮

(1．吉林體育學院學院辦公室，吉林 長春130022;2．昌吉學院 體育系，新疆昌吉831100;3．山東大學體育學院，山東 濟南250061)

公共政策是執政黨或政府憑借公共權力制定的用以規范、引導有關組織或個人行動的準則及規范［1］。作為眾多公共政策的一部分，全民健身公共政策是整合全民健身各方面資源的有效手段和有力保障。自1995年以來，國務院、國家體育總局先后出臺了大量的公共政策促進全民健身公共服務供給，但當前的全民健身公共服務仍不能滿足大眾需求。究竟是政策本身存在問題，還是執行不到位?基于此，我們采用文獻資料法、訪談法、實地調研法等，對全民健身公共政策執行過程中的問題進行分析，提出優化政策執行的策略。

1 我國全民健身公共政策執行阻滯的表現

公共政策執行阻滯是指公共政策執行中出現阻礙或者停滯的現象，進而導致政策目標無法達成的情形［2］。從政策內容看，我國全民健身公共政策確實具有實際意義和促進作用，但在執行中由于各種原因難于落實到位，政策阻滯現象嚴重，集中體現為吸納社會力量興辦全民健身事業的鼓勵政策缺乏實效。我國歷來的全民健身公共政策都不同程度提出鼓勵社會力量興辦體育事業，提倡完善財政、稅收、金融和土地等優惠政策，鼓勵和引導社會力量捐資、出資興辦或參與全民健身事業;但具體怎么鼓勵?怎么優惠?哪些費用可以減免?捐助對象如何認定?這一系列問題都無明確答案，只是停留在口頭提倡和鼓勵階段，對于吸引社會力量參與全民健身公共服務供給無實質意義。主要表現在以下幾個方面。

1．1 稅收政策

1．1．1 營利性健身場所稅收政策 自20世紀90年代末以來，我國健身產業發展迅速，為大眾提供了多元化健身服務。健身場所雖屬于經營性場所，但其產生的社會效益諸如提高國民體質、豐富業余文化生活等不容忽視。尤其在近幾年，健身行業出現了由貴族化向平民化發展的趨勢，經營項目多樣化，中低檔健身場所比例上升。由于競爭激烈，消費價格大幅下跌，已成為工薪階層也有能力消費的健身服務，深受大眾歡迎，彌補了全民健身公共服務供給的不足。政府應轉變觀念，將大眾經營性體育場所服務業作為朝陽產業、綠色產業給予政策扶持，為健身產業制訂優惠鼓勵政策，促1進其良性運營和發展，即通過政府購買，由中低檔經營性體育場所代替政府向社會提供全民健身公共服務。

目前我國健身產業主要征收以下幾種稅。1)營業稅。一是“文化體育業”稅目，稅率為3%，主要涵蓋體育賽事以及體育場所服務業務;二是“娛樂業”稅目，稅率為20%，主要針對高爾夫球、保齡球、射箭、射擊、飛鏢等體育項目;三是針對國家未明確規定稅率的釣魚、漂流等運動項目，許多地方將其歸入“其他服務業”，稅率為5%［3］。2)企業所得稅。稅率為25%，對規模較小、利潤較少的企業實行20%的低稅優惠。3)城市房地產稅。房產余值稅率為1．2%，房產租金稅率為12%。4)城鎮土地使用稅，大城市稅額為1．5～30 元/m2，中等城市為1．2 ～24 元/m2，小城市為0．9 ～18 元/m2，縣城、建制鎮、工礦區為0．6 ～12 元/m2。5)車船使用稅，按排量繳費，最低每月20元，每年240元。6)教育附加稅，按營業稅+增值稅+消費稅的3%征收。7)城市維護建設稅，按營業稅或增值稅的1%～7%征收。

從營業稅來看，將高爾夫球、保齡球、臺球等體育運動項目經營等同于夜總會、歌舞廳等娛樂場所經營征收20%的營業稅并不合理。兩者經營的目的雖然都是盈利，但產生的社會效益有很大區別;而且，一些經營項目已很普及，收費也逐漸為大眾接受，不應被劃為高消費行列，過高的營業稅使這些項目的經營者不堪重負。健身場所服務項目的管理與指導需要不斷地改進和創新，以滿足顧客不斷增長的各種要求，與國際先進水平接軌，這些都需要大量的資金保證;因此，目前健身行業稅負較重。

1．1．2 非營利健身組織稅收政策 改革開放以來，我國制定了大量針對非營利組織的稅收優惠政策，形成了一系列非營利組織稅收優惠法律制度，例如《中華人民共和國公益事業捐贈法》《事業單位、社會團體、民辦非企業單位企業所得稅征收管理辦法》等。現行的非營利組織稅收優惠制度在促進非營利組織發展方面的功能并未完全發揮，其原因主要有以下幾點。1)相關法律制度未明確規定非營利組織本身具有合法的免稅或減稅地位。2)不同規模的非營利組織享受的稅收優惠不同，具備公益性捐贈稅前扣除資格的公益性社會團體僅有114家，并且這些非營利組織大多冠以“中國”或“中華”頭銜，其實力與背景不是其他非營利組織能夠相比的，該現狀不利于中小非營利組織的發展［4］。3)我國按照是否屬于財政撥款決定非營利組織是否享有稅收優惠，該做法有失公允。不同非營利組織在發揮社會功能上只有大小之分而無本質區別，如此規定強化了非營利組織與政府的聯系，不利于非營利組織實現自治，與非營利組織發展的宗旨背道而馳。

1．2 非稅收入優惠 非稅收入是政府依法所征收的除稅收以外的財政資金。通過調研可知，目前各地政府對于社會民間資本投資興建的各類設施需征收的政府非稅收入有土地轉讓金、城市基礎設施配套費、綜合開發費、人防工程配套費、墻體改造費、測繪費等等名目繁多的費用。不分項目，只要從事經營，水、電、燃氣費用都依照商用收費。對民間資本投資經營性體育場所無任何鼓勵優惠政策。反觀西方發達國家，對于全民健身公共服務供給的優惠政策卻很多。如洛杉磯Staples是為NBA湖人隊和國王隊(冰球隊)而建的，一年可打122場比賽，有超過200 d的使用率(包括演唱會)，所有者為私人。其投資模式是:政府提供土地，吸引私人開發商，租期為99年，免征性收取1美元租金。值得一提的是，政府提供的土地大都是無經濟價值的土地［5］。

1．3 財政金融政策 地方政府財政收入與支出存在不平衡的現象。據統計，1993—2004年地方政府財政支出占70%，而財政收入僅為43%［6］。面對縣鄉財政普遍是“吃飯財政”的事實，如果再讓基層政府提供全民健身公共服務產品，其結果只能是畫餅充饑，不符合實際;因此，應通過中央對地方政府的財政優惠政策，補充全民健身公共服務的基本供給。

融資難是我國健身行業普遍存在的問題，如2011年1月青鳥健身因資金運轉困難而被迫停業。不僅青鳥健身一家面臨困難，整個行業都陷入這樣的困境。運營成本高、融資難已成為健身行業的瓶頸，但國家對這類行業無相應融資優惠政策。

1．4 社會體育指導志愿者政策 我國先后頒布了《社會體育指導員技術等級制度》《社會體育指導員國家職業標準》《關于進一步加強社會體育指導員工作的意見》《社會體育指導員發展規劃(2011－2015年)》《社會體育指導員管理辦法》等系列文件，主要是對社會體育指導員培訓和管理工作作了較為明確的規定、要求和規劃。除了優秀社會體育指導員評選工作一直在執行外，對于激勵社會體育指導員長期開展工作的經費補助措施還僅停留在鼓勵、建議層面，同時也缺乏保護志愿者合法利益的相關法律。現行的優秀社會體育指導員評選制度只能惠及少數人，并且有些地方的評選不夠公開、公平。如筆者在山東省調研期間，有社會體育指導員反映:“干具體指導工作的是老百姓，但上報的優秀社會指導員是相關部門的行政人員，而且也沒有評選環節。這種評選毫無意義，不如不評，不但起不到好的作用，反而打擊志愿者的積極性?！?/p>

截至2012年，我國在冊社會體育指導員總人數為65萬，這一數字在3年之內將達到100萬。這些社會體育指導員在一線輔導的人并不多，主要依靠有健身特長的老年志愿者進行輔導，全民健身指導員老齡化問題嚴重。在區縣一級的社會體育指導員隊伍中，體育部門、教育部門的領導和工作人員經過短期培訓大都拿到了等級證書;但由于沒有體育基礎，且公務繁忙，難有時間和能力走進社區、廣場、公園成為全民健身的服務者［7］。這與歐洲國家差距很大，在芬蘭8 000個活躍的體育協會中，每4個芬蘭人中就有1個是協會的會員，有2/3的芬蘭人參加體育協會的活動。體育協會依靠志愿者工作，志愿者充當著教練員、競賽組織者、助理以及支持和管理人員的角色。這些俱樂部里有80余萬名志愿者，他們每年貢獻了相當于5億芬蘭馬克的產值［5］。另外，如果社會對這些富有愛心的群體不采取幫扶和救助措施，政府不給予政策保護和財政補貼，志愿者將缺乏繼續從事健身指導的信心和勇氣，志愿者隊伍建設將無法延續［8］。

1．5 體育非營利組織準入政策 從全民健身公共政策內容來看，幾乎所有的政策文本均認可體育社會組織在全民健身公共服務中的地位和作用，倡導社會力量參與群眾體育事業的發展。雖然近年來社會組織包括體育非營利組織的準入門檻降低，民政部先后推出了社團組織“直接登記”與“業務主管和登記管理一體化”等制度措施，但體育非營利組織準入政策有待進一步深入改革。一方面，區域社團數量限制有待打破?！渡鐖F管理登記條例》第13條與《民辦非企業單位登記管理暫行條例》第11條明確規定同一個地區同類型的社團只能注冊一個，該項規定易形成體育非營利組織壟斷的局面，無法保證政府購買公共服務的質量，并且由于社會組織往往是政府與群眾的中間人，可能因其唯一性成為“二政府”，無法反映群眾意志。另一方面，社團組織的公共服務質量有待提升。社團組織準入門檻降低了，應保障其規范性以提升服務質量。

2 我國全民健身公共政策執行阻滯分析

2．1 政策內容 從全民健身公共政策的內容來看，現行的中央政策總體上表現出良好的品質，內容明晰、保障措施明確，現實性較強;但地方政策缺乏針對性和實效性。通過調研和查閱部分地方網站、國家體育總局網站可以看出，目前地方全民健身公共政策的制定存在4個方面的問題:一是數量少、缺乏針對性和可操作性，未根據中央政策制訂出符合地方特點的具體操作方案，一些地方甚至只是把中央政策進行復制，沒有提供任何細化的操作程序，可行性很差。二是地方政策“紅頭文件”多、法規少，依然依靠行政手段進行管理，不符合我國體育法制化的發展趨勢。這些“紅頭文件”大部分都是由體育部門發布，對其他部門缺乏效力，因而執行起來也很困難。三是地方政策缺乏民主性。地方政府在制訂政策時更多的是自上而下決策，公民參與僅僅作為形式。這樣出臺的政策不容易得到民眾的認可，政策效果很難保證。四是政策語言模棱兩可，留有余地，諸如“積極”“應當”“鼓勵”等，雖增加了執行空間，但也加大了執行難度［9］。

2．2 政策執行主體 從全民健身公共政策執行主體來看，導致政策阻滯現象的原因有以下3個方面。第一，權責分配不對稱。政策執行主體是各級政府領導的體育行政部門或教育部門下設的體育部門，而這些部門往往缺乏足夠的權力，調動相應的資源保障政策的實施。第二，執行人員能力不足。地方各級政府體育行政部門執行全民健身公共政策時往往以場面大，參與人數多，媒體曝光率高，花費大量人力、物力、財力制造轟轟烈烈的運動場面為標準，追求形式的創新，缺乏實效。他們認為執行政策只是開開會、發發文，抓落實、抓監督的時間和精力少之又少，造成政策“空轉”，落實不力。第三，政策執行主體單一，全民健身公共服務效率不高。自改革開放以來，我國建立了社會主義市場經濟體制并取得長足發展，但政府仍然絕對掌控社會公共權力。體育行政部門是全民健身公共政策的執行主體，社會參與全民健身公共服務的體制、機制不順暢，從而導致效率不高、資源浪費。

2．3 政策執行資源 從全民健身公共政策執行資源看，我國全民健身公共場地設施、經費投入、健身指導管理等健身資源未能滿足群眾需求。已有的全民健身計劃實施現狀調查結果顯示:我國城市大眾健身缺乏指導，服務信息不暢，公共體育場館免費開放率低，健身場所收費太高;現有的社區健身設施場地老化、擁擠、損壞率高，維修不及時;日常健身活動組織不足，非營利性體育組織體系不健全，缺乏長效機制;無法保證定期體質監測。我國農村、農牧區體育組織不健全，健身場地少且不方便，嚴重缺乏健身指導。群眾體育活動經費靠臨時申請，主要用于“形象工程”，部分村處于無場地、無經費、無活動的狀態。用于全民健身公共服務的體育彩票公益金返還比例低，截留、挪作他用、不及時返還現象普遍。據調研，山東省部分地方財政用于全民健身公共服務的人均支出不足0．5元，而且用于全民健身公共服務的體育彩票公益金常被截留、不及時返還或挪作他用。

2．4 政策執行監督 從全民健身公共政策執行監督看，監督制度很不完善。政策執行主體即體育部門受雙重領導:一方面受上級體育部門的業務指導;另一方面受同級黨委和政府的直接領導。人事權、財政權掌握在地方政府中，必然造成只對地方政府負責的局面;而地方政府對全民健身公共服務工作的開展并不重視，監督評價形同虛設，缺乏責任追究機制。處于業務指導的上級體育部門，只能指導下級體育部門的行為，對各級政府、行政機關、企事業單位的行為缺乏行政約束力，監督職能無法完全履行。社會監督、媒體監督機制因流于形式而難以發揮應有的作用。全民健身公共政策的受益對象——人民群眾缺乏參與政策制訂、執行和評估的權利。

3 我國全民健身公共政策優化策略

3．1 提高政府全民健身公共政策執行力

3．1．1 增強地方全民健身公共政策的可行性 首先，地方全民健身公共政策的制訂應注重群眾的參與，只有人民群眾的廣泛參與才能充分表達其意愿，地方政府才能制訂符合人民群眾利益的政策。在地方全民健身公共政策制訂過程中，應深入群眾進行調研，廣泛聽取基層民眾和健身組織的建議和意見，減少和杜絕形象工程、政績工程，制訂符合地方特點的、實用性強的公共政策。其次，改變當前多數由體育行政部門發布全民健身公共政策的現狀，提高地方性全民健身公共政策法規的層次性，保證地方性政策的權威性。再次，地方公共政策文本應具有可操作性，應根據國家政策的方向制訂切實可行的具體實施辦法。如擬訂全民健身方案，在組織人員、練習時間、場地器材、經費籌集和健身指導等方面作具體的規定。

3．1．2 建立政府各部門利益整合機制 在政策執行中，政府工作人員不可避免地會考慮自身利益。強調政府執行主體必須為公眾服務的同時，也不能否認他們與普通公民一樣有著自己的利益追求，關鍵是要把政府執行主體的自利性利益追求限制在合理的范圍內，使其在理性自利和他利之間達至一個平衡點［10］。將全民健身公共政策的執行效果與政府部門利益進行整合，會大大提高全民健身公共政策執行的效力。

一是建立利益共享機制，將全民健身公共政策的執行效果作為政府績效評價的重要指標，而非體育行政部門獨家之事，對于執行較好的政府和個人進行精神和物質獎勵。二是建立利益補償機制，適當調整中央與地方、地方與地方、政府與個人之間利益分配，激發不同主體的積極性。如在執行全民健身公共政策的過程中，為減輕地方政府的財政負擔，可采取財政補償和經濟援助，促進政策的執行［10］。三是提高全民健身公共政策執行人員的執行能力，要求在擁有一定全民健身公共政策相關基礎知識、專業知識以及執行經驗的基礎上，具有推進政策順利執行所需的理解、應變、管理、協調、創新等能力。

3．1．3 促進全民健身公共政策執行主體的多元化公共政策執行主體不僅僅包括政府部門，也應包括非營利組織、企業組織等。一是在體育行政部門的主導下，形成以地方政府為主體、相關職能部門積極參與的執行主體組合。二是引入市場競爭機制，將全民健身公共服務采用承包、出租等形式，鼓勵社會各主體參與全民健身服務供給［11］。三是對執行主體進行監督檢查，引入中立組織跟蹤、評價全民健身公共政策執行效果，并使評價結果與政府績效評估、非營利組織的補助等相聯系。四是繼續改革體育非營利組織準入與管理制度，既要降低體育非營利組織準入門檻，取消“一區一社”的限制，營造公平競爭的氛圍，又要做好體育非營利組織的管理工作，使其成為全民健身公共政策的重要執行主體，為社會提供高質量的全民健身公共服務。

3．1．4 保障全民健身公共服務財政投入 財政投入是公共政策執行的保障，目前用于全民健身公共服務的經費來源主要是體育彩票和地方財政支出。分析全民健身公共服務投入不足的原因，一是部分地方政府的經濟基礎薄弱，一些縣級財政至今還未擺脫“吃飯財政”的窘境。二是一些縣級政府對財務資源的使用缺乏科學合理的規劃，把大量的資金花在不恰當的地方，而對急需政府資金投入的公共服務缺乏有力的支持。三是政府資金使用效率不高，浪費嚴重。要保障全民健身公共政策的資源，應嚴格執行《全民健身條例》，將全民健身公共服務經費納入本級政府財政預算，單獨設立全民健身公共服務經費預算科目，對經費利用結果進行監督評估，并納入政府工作評估指標中。應經常監督用于全民健身事業的專項體育彩票公益金，保證其取之于民、用之于民。

3．2 完善全民健身優惠政策

3．2．1 繼續推進全民健身稅收優惠政策 加大營利性體育健身場所稅收優惠的力度。適度降低并統一經營性體育場所營業稅稅率，為扶持中小型健身場所發展可對其少征或免征營業稅，對于高消費的健身場所應額外增加特種附加稅以抑制過度需求。同時，結合廢棄土地整治改造，對體育健身場所建設免征一定年限的土地使用稅，為建設、維護健身設施提高固定資產折舊率、延長稅收減免期限等。

繼續推進非營利健身組織稅收優惠，明確體育非營利組織本身具有的合法稅收優惠地位。建議由各級稅務部門單獨確定非營利組織的稅收優惠資格，且一旦確定其稅收優惠資格后就可享受所有相關優惠政策。對于符合規定運行規范的非營利組織免征所得稅、營業稅、增值稅。為鼓勵非營利組織最大限度地實現公益使命，將更多的資金用于公益服務，對非公益性支出要征收支出稅。對社會捐贈主體實施稅收優惠，擴大享受稅收優惠非營利組織的范圍。

3．2．2 實施政府非稅收入優惠政策 為激發社會各方力量投身于全民健身事業的積極性，適度減免全民健身相關的政府非稅收入。一是對用于全民健身場地設施投資經營的項目在規定期限內免征土地轉讓金。二是提供低償或無償土地調動民間資本投資全民健身公共服務的積極性。三是適度減免全民健身行業相關的各種行政事業性收費。四是對用于全民健身經營項目的場所，應采用民用標準收取水、電、燃氣費用。

3．2．3 改善全民健身融資政策 通過政府投融資政策，優化全民健身融資渠道。建立中央對地方政府的全民健身專項財政轉移支付政策，財政補貼可采用全民健身專項補助和配套補助的形式來實現。采取政府購買全民健身公共服務、全民健身公共服務憑單制等措施，由政府出資向營利性或非營利性健身場所購買日常健身服務和部分大型體育健身活動服務等。鼓勵將醫?？ㄓ糜诮∩硐M，不僅可以提高群眾參與體育健身的積極性，又可增加健身行業的利潤，同時可減輕國家醫療福利負擔。實施全民健身財政融資及信用擔保政策，可以由地方財政出資建立信用擔保機構對健身行業商業貸款提供擔保，也可以通過國家財政提供資金向健身行業發放長期低息或無息貸款，同時支持全民健身企業通過上市、發行債券、銀行貸款等方式融資。

3．2．4 優化社會體育指導志愿者激勵政策 建立完善的社會體育指導志愿者激勵措施，既要有物質激勵，又要有精神激勵。一方面，建立社會體育指導志愿者服務法律法規，明確志愿者組織的法律地位和激勵措施，設立專項儲備基金為社會體育指導員開展志愿指導提供基本保障(路費、食宿、保險等)，加大志愿者培訓學習的力度，提高培訓的實效性和針對性。多安排實踐課，少安排理論講座，吸引不同年齡段的志愿者積極參與。另一方面，完善社會體育指導志愿者服務獎章制度，及時對志愿者的服務作出反饋，按照服務時數頒發不同層次的獎章，增加志愿者的滿足感、成就感和責任感。

4 結束語

全民健身公共政策是保障全民健身公共服務供給質量和效率的有效舉措，優化全民健身公共政策、破解政策執行阻滯是推進我國全民健身公共服務良性發展的必由之路。為此，應切實提高政府政策執行力、制訂實效的優惠鼓勵政策，吸引市場和體育非營利組織參與全民健身服務供給，真正實現全民健身公共服務供給主體的多元化，最終為全社會提供滿意的全民健身公共服務。

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［2］ 鄭恒峰．當前我國政策執行中的阻滯現象分析［J］．中共福建省委黨校學報，2006(9):37

［3］ 汪洋，殷建華，馬力．體育產業稅收政策與法律問題探討［J］．體育科學研究，2008，12(8):25 －27

［4］ 財政部，國家稅務總局，民政部．財稅［2012］26號:關于公布2011年度第2批獲得公益性捐贈稅前扣除資格的公益性社會團體名單的通知［S］．2012

［5］ 魏來．中國公共體育服務產品供給研究［D］．北京:北京體育大學，2007:68

［6］ 樊勇明，杜麗．公共經濟學［M］．上海:復旦大學出版社，2007:337

［7］ 國家體育總局．基層社會體育指導員數量與質量同等重要［EB/OL］．［2010 －03 －20］．http:∥www．sport．gov．cn

［8］ 彭秀清．社會指導員干預機制研究［D］．濟南:山東大學，2010:57

［9］ 胡建華．我國地方政策制定中存在的問題及其對策［J］．行政論壇，2009，16(6):54 －57

［10］ 莫勇波．公共政策執行中的政府執行力問題研究［M］．北京:中國社會科學出版社，2007:126－178

［11］ 王路闊，何志達．對我國公共政策執行阻滯困境的研究［J］．咸寧學院學報，2010，30(5):30