論宏觀審慎監管的基本原則*

馬詩琪

(武漢大學國際法研究所，湖北 武漢 430072)

由美國次貸危機引發的國際金融危機對全球金融體系產生了嚴重沖擊，同時也暴露了單單強調微觀審慎監管在確保金融體系穩健運行上的不足。在許多情況下，微觀審慎監管難以確保金融機構有足夠的資本和流動性以應付金融危機中的沖擊〔1〕Committee on the Global Financial System．Macro-prudential Instruments and Frameworks:A Stocktaking of Issues and Experiences．CGFS Paper No．38，available at http://www．bis．org/publ/cgfs38．htm，visited on May 22，2012．。這場危機加速了各國金融當局改革監管機制的步伐。其中，國際組織和各國的改革突出表現在建立宏觀審慎監管體系，出臺有關宏觀審慎監管的政策法規，以及成立負責系統性金融風險監管的宏觀審慎監管組織〔2〕如，英國在央行內部成立了一個新的金融政策委員會(Financial Policy Committee)實施宏觀審慎監管，負責監測系統性風險，以便提前采取行動。歐盟成立了單獨機構負責宏觀審慎監管，歐洲系統性風險委員會負責監測歐洲的金融體系。與歐洲有所不同，美國根據《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》，成立了由財政部長主管的金融穩定監督委員會。另，國際清算銀行全球金融體系委員會于2011年9月成立了一個工作組，由歐洲中央銀行的José Manuel González-Páramo 主持，為各國宏觀政策的制定者提供指引。以上政策與措施為各國建立宏觀審慎機構提供了良好的借鑒。Committee on the Global Financial System．Operationalising the Selection and Application of Macro-prudential Instruments．CGFS Paper No．48，available at http://www．bis．org/publ/cgfs48．htm，visited on March 10，2013．，旨在實現維護金融體系穩定性的重要目標。總結歸納宏觀審慎監管的基本原則，對于危機之后改革金融監管的法律制度有重要的作用。

一、宏觀審慎監管基本原則的產生背景

國際清算銀行(Bank for International Settlement)全球金融體系委員會(Committee on the Global Financial System)在2012年12月的《宏觀政策工具的選擇和實施(Operationalising the Selection and Application of Macroprudential Instruments)》報告〔3〕available at http://www．bis．org/publ/cgfs48．htm，visited on March 10，2013．中，明確提出了制定和實施宏觀審慎監管政策的7個普遍性原則。具體而言，這7個普遍性原則可以歸納為幾下幾項:第一，系統性風險的判斷應整合監管信息、市場情報和總指標數據;第二，金融機構和市場之間的相互聯系，包括跨境風險和相關的對沖市場，必須得到監視和分析;第三，宏觀審慎監管主體應該注意金融基礎設施的工具開發和政策制定，旨在應對特定的風險或失衡的判斷，這些工具可以基于固定或可變資本和流動性要求，可以與傳統的微觀審慎工具相似，也可以限制為特定類型的風險識別和新的工具;第四，強化國際信息共享;第五，宏觀審慎監管政策應該由一個獨立的中央機構、正式的委員會或類似的制度框架來負責，它應該由央行的部門或者由央行作為核心角色來執行;第六，宏觀審慎監管主體應當具有明確的任務和目標，應當獲得足夠的權力，并承擔足夠的責任;第七，宏觀審慎監管政策的交流機制需要清晰地傳達金融穩定評估和滿足公眾關于宏觀審慎監管政策成果的期望。這7個原則是現有的文獻資料中歸納較為全面的內容，不僅涵蓋了宏觀審慎監管的目標和范圍，也兼顧了宏觀審慎監管政策的制定和實施，因此是現階段宏觀審慎監管政策基本原則的參考范本之一。

(一)在國際層面重視建立合作協調制度

這個趨勢體現在各個重要國際組織的行動中。國際清算銀行將強化國際信息共享作為制定和實施宏觀審慎監管政策的普遍性原則之一。就具體措施而言，評估全球性系統重要性金融機構是應對系統性風險的重要部分之一。巴塞爾銀行監管委員會(Basel Committee on Banking Supervision)和金融穩定理事會(Financial Stability Board)正在開發一個評估全球系統重要性金融機構(G-SIFIs)的機制。不過，雖然國際合作協調機制已經得到有關方面的高度重視，但是其相關的實踐還剛剛起步，還存在大量的現實問題。在金融穩定理事會2013年4月的報告〔4〕Financial Stability Board．Implementing the FSB Key Attributes of Effective Resolution Regimes—how far have we come?，available at http://www．financialstabilityboard．org/publications/r_130419b．pdf，visited on April 20，2013．中指出，對于全球系統重要性金融機構有效可行的處置機制取決于有效的跨境合作框架;有效的處置計劃需要最新的信息，這些都需要在母國和東道國當局之間建立起更加明確和有效的信息交換機制。

(二)在國家層面重視建立統一的監管機構

總結美國次貸危機的教訓，監管機構的分散監管，缺乏宏觀的協調決策能力，是此次危機的教訓之一。

第一，金融監管機構的分散監管容易造成監管重疊或真空。一方面，在功能型監管模式下，一個金融機構會同時受到多個監管機構的監管，每個機構的監管標準不一致，容易產生監管權力的沖突，延誤最佳監管時機;另一方面，監管機構權力的分散在監管權限不清晰的情況下容易導致監管漏洞，缺乏宏觀目標的監管不利于維護金融市場的穩定。第二，缺乏宏觀監管的領導部門，無法進行統一協調決策。分散監管的缺陷，使得在系統性風險蔓延的過程中，沒有一個機構擁有足夠的監管權限，來負責整個金融市場的宏觀調控。最佳的監管時機可能因各金融監管機構長時間的協調而錯失。

以美國為例，其金融監管改革重要成果之一的《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》(Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act)成立了統一的金融穩定監督委員會(Financial Stability Oversight Council)，該法第112條明確了委員會在宏觀協調中的14 項職責。其中，第5 項規定了在國內金融服務政策的完善、規則制定、檢查報告要求以及采取執法行動中，該委員會負責促進各成員機構和其他聯邦機構的信息共享和協調;第7 項明確指出委員會負責識別監管中的漏洞和具有影響金融穩定的風險。

筆者認為，宏觀審慎監管的基本原則是制定和實施宏觀審慎監管政策時需要遵行的具有指導意義的原則，它反映了宏觀審慎監管的本質和特征，與宏觀審慎監管的目標密不可分。根據現有的國際和國內實踐，宏觀審慎監管的基本原則可以歸納為逆周期監管原則、協調監管原則和全局監管原則。

二、逆周期監管原則

宏觀審慎監管的重要目標是防范系統性風險。就作用范圍而言，宏觀審慎監管旨在解決金融系統中兩個維度的風險:一是時間維度的風險，即隨宏觀經濟周期變化而累積的風險，與之相關的政策問題是如何應對金融體系的順周期性;二是跨行業維度的風險，即在給定時點上，風險在金融體系中的分布，與之相關的政策問題是如何應對系統性金融風險的集中〔5〕李仁真，李玥．論宏觀審慎的概念［J］．法政探索，2012，(4):72．。應對危機的出發點是減少順周期性，增加逆周期性〔6〕周小川．金融政策對金融危機的響應——宏觀審慎政策框架的形成背景、內在邏輯和主要內容［J］．金融研究，2011，(1):2．。全球金融體系委員會在其2011年的一份報告中〔7〕Committee on the Global Financial System．Macro-prudential Instruments and Frameworks:A Stocktaking of Issues and Experiences．CGFS Paper No．38，available at http://www．bis．org/publ/cgfs38．htm，visited on May 22，2012．指出，宏觀審慎監管政策的重要目標之一是要針對財務周期，積極地限制金融風險的積聚，旨在減少金融蕭條的概率或幅度。國際金融危機的教訓表明，如今的一項重要監管任務，就是針對金融體系的順周期性，降低順周期性的效應。

2003年《巴塞爾協議II 》所確立的三大支柱在這次國際金融危機中，并沒有很好地起到降低銀行業風險及保證國際金融體系安全的作用，使金融機構順周期性問題更加明顯。為此，2010年的《巴塞爾協議III》在總結和反思國際金融危機的基礎上對相關制度進行了修訂，除了要求進一步加強微觀審慎監管之外，更加注重從宏觀審慎監管的視角設計相關監管思路和政策工具，尤其是逆周期宏觀審慎監管，成為了后危機時代規范和監管國際金融秩序的重要依據以及各國金融監管改革的重要參考。

2009年4月，二十國集團(G20)倫敦峰會要求金融穩定理事會和巴塞爾銀行監管委員會研究提出緩解順周期問題的政策工具，促使銀行在經濟上行周期計提資本緩沖，以滿足下行周期吸收損失的需要〔8〕Financial Stability Board．Report of the Financial Stability Forum on Addressing Procyclicality in the Financial System，available at http://www．financialstabilityboard．org/publications/r_0904a．pdf，visited on March 10，2013．。為此，巴塞爾銀行監管委員會成立了宏觀變量工作組(Macro-variable Task Force)，負責逆周期資本緩沖框架的研究和規則制定工作。金融穩定理事會的報告指出，解決金融體系的順周期性是加強宏觀審慎監管框架重要的組成部分之一〔9〕Financial Stability Board．Report of the Financial Stability Forum on Addressing Procyclicality in the Financial System，available at http://www．financialstabilityboard．org/publications/r_0904a．pdf，visited on March 10，2013．。

為了防范和應對流動性風險，《巴塞爾協議》中很重要的一個資本緩沖規則，包括了基本資本要求、留存緩沖和逆周期資本緩沖(Countercyclical capital buffers)。其中，逆周期資本緩沖是《巴塞爾協議III》的重要成果。逆周期資本緩沖是指經濟上行情況下計提一部分逆周期資本緩沖，以便在信貸增長過激而導致經濟下滑的時候，有充足的緩沖資金可以運用，屬于未雨綢繆型的手段。

資本緩沖規則在應對周期性的系統性風險方面起到了很重要的作用，在本輪改革中，撥備規則也體現了逆周期調節的性質。撥備是進行財政預算時，估計出現虧損時所預留的準備資金。撥備是用來應對風險資產可能引致的損失。撥備包括前瞻性撥備、動態撥備等，主要是考慮經濟周期的變化。在經濟景氣周期上升階段，可以多計提撥備，以便于在景氣周期下降階段可以消耗這些撥備，這也是逆周期調節的體現之一〔10〕周小川．金融政策對金融危機的響應——宏觀審慎政策框架的形成背景、內在邏輯和主要內容［J］．金融研究，2011，(1):4．。

時間維度的系統性風險與經濟周期相關，而金融體系自身帶有十分明顯的順周期性，金融創新也放大金融周期，順周期性也受經濟周期等其他因素的推動而不斷得到強化。實施逆周期的措施，使內在順周期性得以緩解，以達到控制金融體系系統性風險的目的，逆周期監管十分必要。

三、協調監管原則

2008年以來的國際金融危機暴露了對單一金融機構的監管在確保金融體系穩健運行上的不足，防范系統性風險是當今金融風險防范的重要目標。系統性風險在橫向的角度，表現為跨行業的結構性風險。如何解決多個不同監管主體之間的協調，是宏觀審慎監管必須解決的問題。而且，在經濟全球化的背景之下，國際金融服務的交流和合作程度不斷加深，與之相適應，金融監管也需要更加重視國際間的協調。

(一)跨行業的協調監管

從跨行業的維度來講，宏觀審慎監管重在防范金融體系的結構性風險。市場結構同樣也是系統性風險的來源。在風險水平不變的前提下，沖擊產生的后果取決于銀行和其他金融機構的結構性特征。市場結構會受到金融體系內風險分散或聚集程度的影響，即使在金融體系內經營活動和金融市場交易時間、條件固定的前提下，它也會影響系統性風險。信息的缺乏或不充分的透明度，將加大對金融機構及其金融產品風險判定的難度和復雜性〔11〕英格蘭銀行金融政策委員會、中國人民銀行金融穩定局控股處、蘭州中心支行金融穩定處聯合課題組編譯．宏觀審慎政策工具．金融發展論壇［J］． 2012，(6):115．。為了防范和應對金融體系跨行業傳遞的系統風險，各國在金融改革中完善原有監管機構的職能或新設監管機構，必須強調金融監管部門之間的協調。

以英國近幾年的改革為例，在《2009年銀行法(Banking Act 2009)》的第一部分特別處置機制(Special Resolution Regime，SRR)就規定了財政部、金融服務管理局(Financial Service Authority)和英國央行等金融監管部門信息共享的內容，規定金融服務局可獲得英格蘭銀行和財政部在金融穩定方面的監管信息，同時要求在特別處理機制中加強與存款保險機構的協作〔12〕Part 1 Special Resolution Regime 5． Code of practice (2)The code may，in particular，provide guidance on (d)the giving of advice by one relevant authority to another about whether，when and how the stabilisation powers are to be used． (4)The relevant authorities shall have regard to the code． (5)For the purpose of this section the relevant authorities are (a)the Treasury，(b)the FSA，and (c)the Bank of England． 6 Code of practice:procedure (1)Before issuing the code of practice the Treasury must consult (a)the FSA，(b)the Bank of England，and (c)the scheme manager of the Financial Services Compensation Scheme (2)As soon as is reasonably practicable after issuing the code of practice the Treasury shall lay a copy before Parliament． (3)The Treasury may revise and re-issue the code of practice． (4)Subsections (1)and (2)apply to re-issue as to the first issue． Available at http://www． legislation． gov． uk/ukpga/2009/1/contents，visited on March 10，2013．，以此作為銀行監管和處置的守則。隨著改革的不斷深入，英國逐步打破了1997年建立起來的金融監管體系。金融服務管理局的業務逐步被新設立的機構所取代，其中在英格蘭銀行內部設立的金融政策委員會(Financial Policy Committee)于2013年4月1日正式獲得獨立的法律地位〔13〕Available at http://www．bankofengland．co．uk/financialstability/Pages/fpc/default．aspx，visited on April 5，2013．，并由其實施宏觀審慎監管，負責監測系統性風險〔14〕Financial Services Act 2012 (c． 21)PART 1，9C Objectives of the Financial Policy Committee，(2)The responsibility of the Committee in relation to the achievement by the Bank of the Financial Stability Objective relates primarily to the identification of，monitoring of，and taking of action to remove or reduce，systemic risks with a view to protecting and enhancing the resilience of the UK financial system． Available at http://www．legislation．gov．uk/ukpga/2012/21/contents/enacted，visited on April 5，2013．。金融政策委員會還有一個重要的功能，向審慎監管局(Prudential Regulation Authority)和金融行為局(Financial Conduct Authority)提出關于金融穩定的指導和建議〔15〕Financial Services Act 2012 (c． 21)PART 1，9H Directions to FCA or PRA requiring macro-prudential measures． Available at http://www．legislation．gov．uk/ukpga/2012/21/contents/enacted，visited on April 5，2013．。金融政策委員會做出的指引，同時也需要以副本的形式知會財政部〔16〕Financial Services Act 2012 (c． 21)PART 1，9K (2)The Financial Policy Committee must give the Treasury a copy of any direction under section 9H or any notice revoking such a direction． Available at http://www．legislation．gov．uk/ukpga/2012/21/contents/enacted，visited on April 5，2013．。縱觀之，《2012年金融服務法案(Financial Services Act 2012)》的修訂，十分重視各個監管機構之間的合作與協調，明確了各個監管機構之間的協調方式;英格蘭銀行將取代金融服務局成為宏觀審慎監管的唯一機構，由下屬的金融政策委員會作出宏觀審慎的指導和建議，并與審慎監管局和金融行為局配合與協調。

與英國的模式不同，美國的《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》成立了統一的金融穩定監督委員會，該委員會的成員來自各個金融市場監管機構，其中包含了10個有投票權的成員和5個列席成員〔17〕10 位有投票權的成員分別是:財政部長、美聯儲主席、貨幣監理處主席、金融消費者保護局董事、證交會主席、聯邦存款保險公司主席、商品期貨交易委員會主席、聯邦住房金融局董事、國家信貸管理局主席、一位由總統任命的具有保險專業知識的獨立成員。Available at http://www．treasury．gov/initiatives/fsoc/about/council/Pages/default．aspx，visited on April 1，2013．。該委員會是為了解決沒有單一監管機構的監測和處理整體金融穩定性風險的問題而設立的。其中，《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》授予該委員會的一項特別權力就是促進監管協調，即促進各成員機構之間關于國內金融服務的政策完善、規則制定、檢查、報告要求、執法行動的信息共享和協調。通過這一監管協調，委員會將有助于減少監管架構內的漏洞和不足，以促進更安全和更穩定的系統〔18〕The Council has a statutory duty to facilitate information sharing and coordination among the member agencies regarding domestic financial services policy development，rulemaking，examinations，reporting requirements，and enforcement actions． Through this role，the Council will help reduce gaps and weaknesses within the regulatory structure，to promote a safer and more stable system． Available at http://www．treasury．gov/initiatives/fsoc/about/Pages/default．aspx，visited on April 5，2013．。英國的模式是將宏觀審慎監管職責納入一個統一的金融監管體系或同一個監管機構，在監管過程中同一機構內部不同部門間進行協調;而美國的模式是建立一個跨部門的金融穩定委員會，以促進金融監管機構間的信息協調以及更準確的識別系統性風險。兩者都充分強調了監管部門之間的協調，以上的金融監管部門間的合作與協調框架，充分體現了后危機時代宏觀審慎監管中監管協調的特征。

近年來，我國的金融監管體系也在不斷發展，不過仍然存在一些不足之處。例如，金融監管機構的結構存在一定不足，我國缺乏十分完善的宏觀審慎監管機構，系統性風險的監管機構也處于建立初期，監管模式仍然主要表現為機構監管模式。這容易造成各監管機構間缺乏協調和配合，容易形成監管真空等問題。而總結次貸危機的教訓，建立一個真正涵蓋金融體系的宏觀審慎監管協調機構是十分需要的。設置金融機構間統一的協調機構，不僅可以解決現存體制下監管沖突和重疊的弊端，更重要的是，這些協調機構對具有系統重要性的金融機構加強日常監管，并建立危機處置機制和救助機制，來防范系統重要性金融機構因“大而不能倒”引起的道德風險，從而建立混業經營下的風險控制新機制以防范系統性風險。

(二)跨境的協調監管

從跨境的維度來講，后危機時代的宏觀審慎監管強調國際間的協調與合作。具體來講，相關數據的識別和適用性對于一個有效的宏觀審慎監管政策框架是至關重要的。2008年以來的金融危機的教訓之一就是相關當局在分析和監控系統性風險時信息交流不足，這是一個必須引起重視的問題。相關的監管數據和信息必須得到有效的交流，除了在國家層面跨部門間需要協調合作，也需要加強在地區層面乃至國際層面的監管信息交換。由于全球資本市場的緊密結合和監管套利的高風險，必須在多邊層面考慮宏觀審慎監管政策的制定。宏觀審慎監管政策的協調合作需要強大的體制機制以促進對全球金融穩定性威脅和適當政策措施的共同理解，以確保宏觀審慎監管框架在個別國家的一致性。

宏觀審慎監管的國際合作，最重要的體現是各個行業標準制定機構(Standard-Setting Bodies，SSBs)之間的合作。縱觀銀行、保險、證券等最主要的金融行業，最主要參與的標準制定機構有5個，分別是巴塞爾銀行監管協會(BCBS)、國際支付和清算協會(Committee on Payment and Settlement Systems，CPSS)、國際存款保險人協會(International Association of Deposit Insurers，IADI)、國際保險監督官協會(International Association of Insurance Supervisors，IAIS)、國際證監會組織(International Organization of Securities Commissions，IOSCO)。上述標準制定機構，在各自領域里面發布相應的指導意見和行業準則，而這些行業準則也成為各國行業內的主流參考標準。國際上各個標準制定機構間的國際合作實踐，使得宏觀審慎監管在一定程度上具有了較為統一的標準，同時也使宏觀審慎監管的國際合作具有了較為具體的規范基礎。

為了確保各國能有效和一致地執行相關的全球系統重要性金融機構的政策，金融穩定理事會也對相關國家政策的制定提出了一些建議。具體而言，從國家內部來講，應完善國內金融監管的法律制度安排，賦予專門機構開展跨境合作和信息交換的權力，合理完善法律中可能阻礙公平跨境處置的條款;對于跨境的金融機構，明確母國和東道國當局在機構處置中的作用、責任和義務，同時母國與東道國監管當局應積極建設危機時期的信息共享機制，消除信息缺口。金融穩定理事會和各國當局，通過與巴塞爾銀行監管協會、全球金融體系委員會、國際支付和清算協會、國際證監會組織和國際保險監督官協會協商，借鑒相關的定性和定量指標，建立了同行審查委員會(Peer Review Council)，同行審查委員會將定期審查相關重要金融機構，而且達成了同行審查委員會機密數據和信息的協議，與此同時，同行審查委員會實行定期匯報制度。

中國銀監會《關于中國銀行業實施新監管標準的指導意見》也強調，在跨境合作方面，建立對境外監管當局監管能力的評估機制，健全系統重要性銀行跨境經營的監管聯席會議機制，提高信息交流質量，加強在市場準入、非現場監管、現場檢查以及危機管理方面的合作。在金融穩定理事會《系統重要性金融機構的有效處置》中，特別強調國內當局必須為跨境監督協議制定一個正常的框架。

單一或片面的監管模式已經不能適應當今國際金融市場發展的需要。也只有多角度、全方位的金融監管模式，才能更好地適應金融全球化和金融創新的需求，才能切實保障金融市場的安全和效率，協調監管原則需要貫穿于金融監管的全過程。

四、全局監管原則

相對與微觀審慎監管而言，全局監管原則是宏觀審慎監管的突出表現。早在2003年，國際清算銀行在其第128 號工作報告〔19〕Claudio Borio．Towards a Macro-prudential Framework for Financial Supervision and Regulation．BIS Working Papers No． 128，February 2003，available at http://www．bis．org/publ/work128．pdf，visited on May 22，2012．中指出，在降低風險的目標上，宏觀審慎與微觀審慎是不一致的，宏觀審慎監管的目標是針對作為一個整體的實體經濟的重大損失，而微觀審慎監管的目標針對的則是個別機構，無論其對整體經濟的影響如何。2008年美國次貸危機暴露了過分強調微觀審慎監管在確保金融體系穩健運行上的缺陷，宏觀審慎監管的理念自始逐漸得到越來越多的關注。到了2011年，金融穩定理事會、國際貨幣基金組織和國際清算銀行向二十國集團提交了《宏觀審慎政策工具和框架》的進度報告〔20〕Financial Stability Board．International Monetary Fund．Bank for International Settlement．Macro-prudential Policy Tools and Frameworks［R］．27 October 2011，available at http://www．bis．org/publ/othp17．htm，visited on May 22，2012．，該報告中承認了一個共識:全局性的視角(a system-wide perspective)是一項明確的審慎機制(a well-specified prudential set-up)的基本屬性。

(一)宏觀審慎監管最重要的目標在于金融體系的穩定

從監管的目標來講，宏觀審慎監管旨在確保整個金融體系穩健運行。微觀審慎監管則體現為每個金融機構都應該保持自身的健康性，并通過監管來監督微觀主體的健康性。但即便如此，健康的微觀主體的累加并不能充分保證宏觀整體是健康的〔21〕周小川．金融政策對金融危機的響應——宏觀審慎政策框架的形成背景、內在邏輯和主要內容［J］．金融研究，2011，(1):3．。相比而言，宏觀審慎監管最重要的目標就是要確保整個金融體系的穩定。《宏觀審慎政策工具和框架》報告〔22〕Financial Stability Board．International Monetary Fund．Bank for International Settlement．Macro-prudential Policy Tools and Frameworks［R］．27 October 2011，available at http://www．bis．org/publ/othp17．htm，visited on May 22，2012．明確指出，宏觀審慎監管政策的實施范圍是整個金融體系(包括金融和實體經濟部門之間的相互作用)而不是其中的某個部分。

(二)宏觀審慎監管機構需要具有全局性的權力

從監管的主體來講，宏觀審慎監管須發揮央行在宏觀審慎監管中的主導作用。央行在宏觀審慎監管中始終發揮著主導作用(play a leading role)。這是由兩方面原因決定的，一是央行在金融和宏觀經濟發展的評估方面具有豐富的經驗和專業知識，二是央行在支付體系中充當著“最后貸款人”(lender of last resort)的角色〔23〕Financial Stability Board．International Monetary Fund．Bank for International Settlement．Macro-prudential Policy Tools and Frameworks［R］．27 October 2011，available at http://www．bis．org/publ/othp17．htm，visited on May 22，2012．。在具體的操作中，要求中央銀行與各個監管部門之間進一步加強溝通與協調，將各自掌握的宏觀和微觀層面的數據和信息進行對接和匯總，通過深入整理分析，判斷風險水平，及時發現可能產生的系統性風險，進而提出相應的政策建議。需要強調的是，在立法過程，必須明確各個監管機構的具體權限和監管責任，防止因為法制不完善而造成監管機構權利濫用或權力沖突。

(三)宏觀審慎監管的法律實施更重視全局性的法律效果

從法律的實施來講，宏觀審慎監管法律的落實是一個自上而下的過程(Top-down Approach)。這也是由系統性風險具有跨機構的特征所決定的。現代金融實踐表明，金融機構跨業經營的行為越來越普遍，各個金融機構的關聯度大大加強，金融風險更容易在金融機構間傳遞。依靠單一的監管機構分頭監管不同的金融機構，往往不能達到防御系統性風險的目的，不利于維護金融體系的穩定。由此需要一個置頂的機構，有效地進行協調和統籌，才能更好地實現宏觀審慎監管的目標。從上述對各國監管模式分析可見，無論是英國的監管模式，英格蘭銀行牽頭屬下三大機構進行宏觀審慎監管，還是美國的監管模式，以金融市場監管部門負責人為成員成立金融穩定監督委員會，都體現了自上而下的監管模式。

五、結語

筆者需要補充一點，宏觀審慎監管除了要遵循逆周期原則、協調原則和全局原則之外，還需要注意的問題是如何保持法律的可預見性和透明度。經驗表明，法律法規的制定過程需要具有一定的透明度和參與度，這樣最低限度也能降低市場參與者的不可預見性。這個經驗同樣能運用到宏觀審慎監管法律法規的制定過程中來。在金融周期中，及時的立法活動顯得尤為重要，因為宏觀審慎監管具有明確的原則指引或明確的實施規范，有助于消除政治性和體制性的阻力。成功的政策落實是需要有說服力的證據的。然而，政策的制定者事后往往難以充分闡明其行動的理由及有效性〔24〕Committee on the Global Financial System．Macro-prudential Instruments and Frameworks:A Stocktaking of Issues and Experiences．CGFS Paper No．38，available at http://www．bis．org/publ/cgfs38．htm，visited on May 22，2012．。提高宏觀審慎監管政策制定過程的透明度和參與度，有助于限制和規范制定者的自由裁量權。要達到宏觀審慎監管政策可預見性和透明度的目標，重要的手段之一就是完善金融監管立法，建立良好的金融監管法律基礎，同時約束監管機構和金融機構的能力，同時也需要規范金融市場的行為，確保整個金融系統運行的有序性。按照我國現有的監管體制，參與監管機制的主體是具有金融監管職能的行政機關，除了“一行三會”之外，還包括財政部、國家發展和改革委員會等多個行政機關。基于國情的考慮，如何實現有效的監管，多個監管機構必須通過改進協調合作機制和權力約束機制，使得各機構之間在有關法律或政策的指導下，積極而有效地開展金融監管工作。

綜上所述，宏觀審慎監管的基本原則可以歸納為逆周期監管原則、協調監管原則和全局監管原則。其中逆周期監管原則是首要原則，與協調監管原則和全局監管原則相輔相成，從不同的角度確保達到防范和控制系統性風險的目標。更為完善的宏觀審慎監管法律法規框架正在積極醞釀之中，由于各國金融產品和金融市場的發展程度不同，暫無較為統一的框架，宏觀審慎監管政策的制定和執行也仍然處于早期階段〔25〕Committee on the Global Financial System． Operationalising the Selection and Application of Macro-prudential Instruments． CGFS Paper No．48，available at http://www．bis．org/publ/cgfs48．htm，visited on March 10，2013．。展望金融監管改革的趨勢，在強調逆周期監管這一首要原則的同時，加強金融監管的國際協調與合作，重視建立各種合作機制和信息共享機制，跨境協調監管也會在各國際組織和各國的努力之下，取得更為豐碩的成果。