公共服務多元主體合作供給模式的缺陷與治理*

夏志強 付亞南

（四川大學，成都 610064）

基于對公共服務“市場失靈”、“政府失靈”、“志愿失靈”的認知，加之公眾對于公共服務的多樣化和個性化需求的增長，政府、私人組織和第三部門之間緊密合作，建立多元主體共同參與的公共服務合作供給模式，是保障公共服務有效供給的必然選擇。自二十世紀七八十年代以來，公共服務多元主體合作供給模式表現出來的高質高效，也使其受到了各國政府的廣泛追捧。

公共服務多元主體合作供給模式是指政府、私人組織和第三部門通過廣泛參與、緊密合作以優質高效的公共服務來滿足公共需求的公共服務供給方式。該模式有三個主要特征：一是服務主體的多元化。在公共服務供給過程中，供給主體不是非此即彼的單項選擇，而可以多項選擇。政府不再是唯一的公共服務主體，私人組織和第三部門在公共服務供給中發揮著日益重要的作用。二是服務目標的一體化。目標上的共識是多元主體達成有效合作的前提。主體的多元化，意味著目標的多樣化。然而在公共服務中，有一個目標是明確的，那就是公共利益最大化。公共服務多元主體合作供給模式要求各個參與主體必須在公共利益這一目標的指導下調適個體目標，形成服務目標的一體化。三是服務過程的合作化。多元主體合作供給公共服務，整個供給過程都是在合作精神的指導下展開的。主體間的緊密合作是保障公共服務有效性的關鍵。同時，各主體通過合作也實現了“多贏”。然而，公共服務多元主體合作供給模式根本上是通過對國家、市場、公民社會三維關系的組合，尋求更為有效地實現公共利益的努力。這種模式作為一種價值追求與制度設計，有其必然的生成邏輯，也會伴隨一些缺陷。

一、公共服務多元主體合作供給模式的生成邏輯

公共服務多元主體合作供給模式是當代社會深刻變革、公共需求多元化以及公共服務主體多元化發展的邏輯結果。

1.公共需求多元化發展的現實要求多元主體合作供給公共服務

改革開放以來，我國的政治、經濟和社會發生了深刻變革，其中，多元化是最顯著的特征之一。經濟多元化、利益主體多元化、社會思想多元化已經成為社會的一種常態。在公共需求領域，公共需求不斷膨脹，也出現多元化發展態勢。社會對公共服務的需求數量越來越多，質量要求越來越高，需求范疇越來越廣，且呈現出日趨多樣化和個性化的特點。在服務方式上也不斷改變，服務對象不僅是被動的接受，而且還主動索求，返過來影響著公共服務的供給。這些變化，對政府傳統的公共服務供給方式提出了挑戰，使得政府越來越回應不足。公共需求的這種變化倒逼公共服務主體多元化發展，促使政府加大與私人組織、非政府組織（NGO）、非營利組織（NPO）等各種社會力量的合作，共同實現公共服務的有效供給。

事實上，自1980年代以來，私人組織廣泛參與公共服務，其高效率、高質量以及對顧客需求高度敏感使得它們參與公共服務的優勢不斷得到認可。今天我們在交通、通信、水電氣等方面享受到的“公共服務”幾乎都是企業組織提供的。第三部門在當今也得到了快速發展，由于其非政府、非營利和志愿性的特征，在滿足社會公共服務多元需求中發揮了重要作用。隨著市場技術的革新（如特許經營權轉讓、服務承包合同、公共服務的分割量化技術等），也為私人組織和第三部門介入公共服務領域、合作供給公共服務奠定了基礎。實踐證明，公共服務供給主體的多元化和多元主體的合作是必然選擇。

2.政府、市場和第三部門的相繼“失靈”呼喚多元主體合作供給公共服務

公共服務供給主體主要包括政府、私人組織和第三部門。首先，政府組織由于其代表利益的公共性且具有凌駕于社會之上的權威性，在提供公共服務的過程中具有先天的優勢。政府供給公共服務的過程也的確顯示出了組織周密、執行迅速、目標明確以及具有連續性和統一性的特點。然而在實踐中，政府單一供給模式無法充分回應社會公共需求的問題十分突出，公共服務由政府壟斷供給可能因供給數量過多而導致過高的預算支出，也可能因缺少約束導致供給成本超過實際所需而造成社會資源的浪費等現象，是一種客觀存在的，即出現了“政府失靈”。因此在實踐中，政府主要承擔基本公共服務的職能。

與政府壟斷相比，利用市場機制，由私人組織提供公共服務不僅能夠通過產權私有化來解決搭便車問題，而且有利于打破行政壟斷，優化資源配置。但是，私人組織是以營利為目的的，市場也天然具有趨利性、外部性、自然壟斷性和信息不對稱的特點。因此，由私人部門按照市場機制供給公共服務，就有可能出現拒絕提供服務或者服務壟斷，出現公共服務供給不足或服務過剩等問題，影響公共服務的公平、效率與責任等政治目標，存在著無法估計的潛在風險，這就是“市場失靈”。因此私人部門供給公共服務是有限的。實踐中，私人部門提供公共服務的范圍主要集中在部分準公共物品和服務上。

第三部門是政府與私人部門之外的第三種力量。由于政府和私人部門在公共服務中的缺陷，第三部門的補充就不可缺少。由于第三部門的特殊性質，這類組織的服務多帶有社會援助的特點，擅長于對社會弱勢群體提供公益性服務，因此，能夠促進社會的公平正義。但目前我國第三部門發展還很不充分，自身組織建設和能力建設均不完善，存在著公益不足、操作不規范、獨立性欠缺等問題，即存在著“志愿失靈”，使得第三部門在公共服務供給中發揮的作用十分有限。

實踐證明，政府、私人部門和第三部門在公共服務供給中扮演著不同的角色，發揮著不同的作用。因此，要實現公共服務的有效供給，提升公共服務供給的效率、效益和質量，就需要三者緊密合作，建立公共服務多元主體合作供給模式。

二、公共服務多元主體合作供給模式的缺陷

相對于政府壟斷的公共服務供給模式，多元主體合作供給模式具有更加經濟、更加靈活、更能滿足復雜變化的需求等優勢，也使得該模式在世界各國得到了發展。但從實踐來看，公共服務多元主體合作供給模式也存在許多弊端，主要表現在以下幾個方面：

1.多元主體合作產生的效率低下問題

公共服務多元主體合作的過程中，涉及到的參與主體除政府組織外，還包括大量的私人組織、第三部門組織。公共服務多元主體合作供給模式始終面臨著正確處理政府與其他合作者之間關系問題。合作主體越多，政府與其他主體的合作關系就越復雜，信息不對稱的幾率就會增大，合作效率必然受到影響。比如，在公共服務合同外包的合作方式中，政府部門就包含直接簽訂合同的甲方機構及其上級機構，還有公共服務業務監管機構以及對其合作者具有監管職能的政府機構等等；作為乙方的組織，主要包括各類服務生產供給企業和第三部門。第三部門主要涉及一些非營利組織、社區組織、志愿者團體等。當然，還要涉及市場中介機構、服務評價機構、服務接受者等利益相關者。雖然合作主體數量的增加有利于實現對于各合作主體行為的立體調整，但是也帶來制約過多、優先秩序混亂、行動遲緩和有效性低的問題①。特別是在信息難以對稱的情況下，高成本與低效率幾乎不可避免。在實踐中“九龍治水”帶來效率低下的問題十分普遍。

從公共服務決策過程來看，多元主體合作也會產生效率低下問題。在決策階段，隨著參與主體數量的增加，信息溝通的難度增大，多元主體就同一問題達成一致意見的周期變長，還必然帶來決策成本的增加。在執行階段，合作者本能的自利動機難免誘使其行為偏離最初設定的目標。加之主體的多元化，對其行為的糾偏需花費大量的時間和精力。在評估階段，合作主體的多元化必然帶來評估對象的多元化。不同評估對象的評估標準必然存在差異，評估過程難度加大在所難免。因此，公共服務中多元主體合作產生的效率低下問題幾乎是邏輯的必然。

2.多元主體合作導致公共倫理缺失的問題

公共服務多元主體合作供給模式要求政府把許多原先由自己獨立承擔的公共服務職能轉移給私人部門和第三部門，這不僅是政府職能轉變的要求，也是政府對市場組織和第三部門的信任。然而，這種基于信任的合作也面臨著一些合作主體公共倫理缺失的困擾。首先，多元主體的合作過程可能滋生腐敗。合作的過程也是公共服務經營權向私人部門和第三部門轉移的過程，這種權力自然會成為尋租的目標。在公共服務經營權的轉移過程中，以權謀私、權錢交易等腐敗行為幾乎不可避免。2010年上海“11.15”特大火災，就是政府服務合同外包中關鍵環節出現腐敗，建設單位、投標企業、招標代理機構互相串通，虛假招標，違法轉包分包導致的結果。其次，私人部門可能損害公共服務的公益性和公平性。一方面，由于私人部門追求利潤最大化的本質，決定了它們的行為是以利潤為基本依據的，對于經濟效益不明顯的準公共物品和服務，可能取巧規避，這會導致公共服務目標無法實現，損害公共服務的公益性。另一方面，公共服務供給中的普遍服務可能意味著經濟上的損失，這與私人部門的尋利動機相沖突。如果這種損失得不到相應的彌補，它們可能違反普遍服務的可承受性和非歧視性原則，產生“撇脂”效應，從而損害社會弱勢群體的權益②。比如在具有準公共服務性質的醫療服務、金融服務、郵政電信服務等領域，輕視甚至歧視弱勢群體和普通消費者的現象十分普遍。最后，第三部門供給公共服務的公益性也難以保證。現階段，由于對第三部門缺乏有效的監督和管理，我國的第三部門在公共服務領域的作用不容樂觀。一方面，一些社會組織建立的初衷只是為了“俱樂部成員”的利益，而非普遍公益，行為活動的公共性不足。另一方面，有些組織借“公益”之名牟利，比如紅十字會，在組織資金的運營上出現了亂籌資、揮霍浪費和擠占、挪用甚至貪污公益捐款等行為，使第三部門的公益性和公信力受到質疑。

3.多元主體合作帶來責任模糊和問責困境的問題

在公共服務中要實現多元主體的合作，就必須打破政府對公共服務的壟斷，對國家、市場、公民社會三維關系的進行重新組合，強化政府與私人部門、第三部門間的合作與相互依賴關系，這就使得國家與社會、公共部門與私人部門之間的權利和責任邊界變得模糊起來。權責邊界模糊可能帶來問責困境。主要表現在三個方面：一是公共責任將面臨流失的危險。政府將公共服務轉移給私人部門和第三部門來“劃槳”，可能導致責任不清。對具體提供公共服務的主體而言，在“問責”中究竟應該具體承擔什么責任，也可能無法明確，從而導致責任流失。比如在學前教育服務領域，“劃槳”的主要是市場組織或非營利組織，由此帶來的學前教育供給不足、收費過高、過度消費、兒童身心健康得不到保障等問題，幾乎難以問責。二是主體的多元化為轉移和推卸責任提供了空間。在公共服務中多元主體的參與，弱化了政府的責任；市場主體趨利避害特性本身就使它們具有逃避和推卸責任的先天基因；第三部門組織中人員的自愿性和流動性特征，也會導致這些組織很難以負責的態度來保證公共服務目標的實現，更別說責任追究了。三是“責任共擔”可能淪為“無人負責”。公共服務多元合作供給模式意味著多元主體責任共擔。然而，責任共擔更多的只是一種理想，“經濟人”人格的責任回避動機，可能使“共同負責”淪為“法不責眾”或“無人負責”。

4.合作關系可能造成政府和社會獨立性侵蝕的問題

在公共服務多元主體合作供給模式中，政府、私人部門和第三部門間形成了一種“共生”關系，通過彼此分享權力，來實現公共服務供給的效率和效益。然而，不可忽視的一個事實是“共生”關系可能造成對政府和社會獨立性的侵蝕。主要有以下三種情況：第一，由于公共服務領域中其他主體的參與，政府可能過分依賴私人組織和第三部門，忽視自身提供公共服務的基本職責，造成政府在基本公共服務領域的“缺位”而損害公共利益。當前，公共交通、郵政與電信服務、水電氣供給等公共服務領域過度市場化，政府缺位十分明顯。第二，政府出于保證公共服務質量的目的，對非營利組織進行過度管理，甚至按照公共組織的原則對其進行干涉和改造。“這種局面將逐漸削奪非營利組織的自治性，壓抑其社區精神與首創能力，同時政府也可能為此背上新的社會負擔，形成巨大的但是缺乏效率和靈活性的影子政府”③。第三，非營利組織、非政府組織在與政府的合作中越來越依賴政府，主要依靠政府資金生存，主要依靠政府授權活動，甚至直接蛻變為政府的辦事機構，失去了獨立性，遠離了服務社會的使命感。當前，由于我國公民社會基礎薄弱，第三部門發育不健全，社會組織力量弱小，與政府的合作關系幾乎演變成了依賴與寄生關系。許多社會組織更是樂于與政府組織“兩塊牌子，一套人馬”共同運作。

三、公共服務多元主體合作供給模式的治理路徑

公共服務多元主體合作供給模式存在的問題，可能使公共服務偏離基本的公共價值，導致合作治理失敗，需要從提升公共服務主體能力、培育合作環境、完善合作規則、健全合作機制、培養合作文化等途徑入手，促進公共服務多元主體合作供給模式不斷完善。

1.提高公共服務多元主體的供給能力，明確各自的服務職責

公共服務多元主體合作供給模式的成功必須以有效的政府、發達的市場和強大的第三部門為基礎，否則只能是空中樓閣。因此，必須著力提高公共服務主體的供給能力。首先，要提高政府的公共服務能力。提高政府的公共服務能力，是建立公共服務多元主體合作供給模式的關鍵。政府是公共服務的主導者，第一職責是保障公共服務供給。政府的公共服務能力主要體現在服務意識、服務職能、服務方式、服務手段、與社會私人部門和第三部門組織的服務協作機制等多個方面。當前，應重點從轉變和重塑政府與市場、社會的關系入手，深化服務型政府建設，全面提升政府的公共服務能力。其次，要培育規范發達的市場，壯大私人組織特別是民營經濟實力。一個規范又發達的市場是實現多元主體合作供給公共服務的基礎，也是合作供給的基本環境。規范又發達的市場是一個法治、秩序、自由、產權清晰的市場。目前，我國市場體系還不完善，存在市場主體不強、制度體系不全、運行秩序混亂的問題。如何嚴格市場法治，規范市場秩序，健全信用體系，激活市場主體，壯大民營經濟實力，培育完善的市場體系，為私人組織有效參與公共服務供給創造條件還任重道遠。其三，要培育強大的第三部門。強大的第三部門是實現多元主體合作供給公共服務的前提。“當前需要從建立健全第三部門發展的法律法規、明確政府與第三部門的關系、合理定位第三部門的職能、優化第三部門內部治理結構、弘揚社會志愿精神等方面進行努力，為第三部門的發展營造良好的社會環境，推動其健康發展，為第三部門參與公共服務供給奠定堅實的基礎”④。

加強公共服務多元主體合作，還須明確各個服務主體的職責，優化服務職能。毫無疑問，政府是公共服務的主導者，政府應該清晰地界定自己的公共服務職責，在合作供給公共服務過程中承擔公共服務安排者、生產者、發包者、監督協調者等多重角色和職責，不能缺位。要積極支持和鼓勵私人和第三部門組織參與公共服務，并優化服務職能，發揮它們在公共服務中低成本、高效率、貼近需求、針對性強等職能優勢。也要建立健全保證私人和第三部門組織參與公共服務，實現公共服務的價值和目標的自律與他律機制，確保私人和第三部門組織公共服務職責落到實處。

2.完善公共服務多元主體合作的法律法規

完善公共服務多元主體合作的法律法規，實現公共服務多元主體合作的法治化，重點要強調合作過程與結果的規范化。私人部門和第三部門的各類社會組織在提供公共服務的過程中存在利益訴求，但是追求組織和個人利益的行為是否得當，是否合理合法，特別是政府與私人和第三部門組織之間的合作過程和結果是否合理合法，需要置于法律與制度的監督之下，使之規范運作。

首先，要完善公共服務管理立法，確立私人部門和第三部門的各類社會組織參與公共服務的主體地位，明確其供給公共服務的權利與義務，清晰界定公共服務多元供給主體的權利邊界，促進多元主體依法、高效、有序地參與公共服務供給。其次，依法規范公共服務合作供給的范圍，并賦予供給主體相應的權力。哪些公共服務可以由私營部門或者第三部門承擔，哪些不能由私營部門或第三部門來承擔，應當由法律法規明確界定。具體地說，對可以由私人部門或第三部門承擔的公共服務須由國家的立法機關決定，至少也應通過授權立法的形式予以規范，行政機關不能任意以法規和規章予以強制⑤。同時，社會組織在公共服務供給中發揮著重要作用，要盡快修訂促進社會組織發展的法律、規章與各項制度，保證社會組織的有序發展和健康運行。

3.建立健全公共服務多元主體的合作機制

保障公共服務多元主體合作供給的有效性，還須在把握公共性前提下，構建起一系列旨在提高合作效率和效益的微觀運作機制。公共服務供給是一個復雜的系統化過程，涉及到供給主體的選擇、供給過程的管理、供給效果的評估以及責任追究等多個環節，每一環節都需要有完善的運作機制做保障。

在供給主體的選擇上，要保證多元主體參與，科學選擇服務主體。關鍵要建立健全多元主體參與機制和競爭機制。通過擴大參與規模、疏通參與渠道、創新參與方式、增強參與效果、保障參與權利等措施不斷推動政府之外的私人部門和社會組織積極參與公共服務的供給，建立起多元主體競爭機制，以提高效率和質量。比如，對具有經營性或競爭性的公共建設項目應該按照市場規則公開招投標或合同外包；而在教育醫療領域，包括義務教育、基本醫療和公共衛生等制度性公共產品供給領域，“不僅應鼓勵民間力量參加投資建設和運營，而且應當營造公平競爭環境，利用競爭機制產生的壓力，促使服務主體不斷改進公共服務的質量”⑥。

在供給過程的管理上，主要應該建立完善公開透明的監督機制、科學有效的激勵機制和協同聯動的協作機制。要建立其政府、社會和公眾全員參與的公共服務立體監督網絡，保障公共服務優質高效、公平公正；建立多元主體區別對待、行之有效、兼顧公平與效率的科學靈活的激勵制度，保證各類主體在公共服務中充滿活力；建立各類服務主體各司其職、相互協同、功能耦合的協作機制，形成合力，避免“錯位”、“越位”，也不“缺位”。

在供給效果的評估上，要建立科學合理的評估指標和測量方法，選擇多元、獨立的評估主體，注重績效導向，強化成本效益核算，使資源配置、權力賦予、獎勵報酬與服務績效掛鉤，完善公共服務績效評估體系。

在責任追究上，要建立公共服務的責任追究機制和權利救濟機制。對不依法履行公共服務職責、在公共服務中違法違規的行為要依法追究其法律責任。對公共服務中的糾紛，可以通過協商、調解、聽證會、仲裁、復議，以及法律訴訟等方式來解決。當然，還須完善相關權利救濟制度安排，各類公共服務主體可以通過依法詢問、質疑、投訴、申訴、行政復議、行政訴訟等程序和方式維護自己的權利。

4.大力倡導公共精神，落實公共服務責任

公共服務要以實現公共利益最大化為目標。政府、私人部門和第三部門組織在合作供給公共服務中，必須要突破個體利益、局部利益超越公共利益的集體行動困境。要做到這一點，除了進行制度創新與運作機制重塑外，還必須大力倡導公共精神，培育良好的公共服務文化。其中最重要的內容是要培育公共服務參與主體的責任意識和奉獻精神。為社會提供公共服務，政府責無旁貸，私人部門和第三部門組織也要強化社會責任，應積極參與公共服務，增進公共利益。當然，公共服務主體也是“經濟人”，有追求自我利益的權利。但是，公共服務主體所追求的自我利益，應當是與公共利益并行不悖的利益，是有助于促進公共利益的自我利益，至少也是無損于公共利益的自我利益。在公共服務領域，只有超越一己之私而以普遍的公共精神提供公共服務才是合格的公共服務參與者。其次，要加強合作主體的社會倫理教育，強化職業操守和職業道德，樹立社會責任感。在實踐中，重點要分配好公共服務多元合作主體各方的責任，使其主觀責任（即信仰、感情及態度等）與客觀責任（即職責和義務）結合起來，強化各方主體對責任的回應性。其三，還要強調多元供給主體間的信任、團結和協作。公共服務多元主體合作的關鍵就是主體間的有效協作，這需要多元主體加強信任，通過互惠互利的集體行動來增進彼此的理解，才能最大限度地發揮多元主體合力的優勢。

總之，只有具有高度的公共精神和公益心，具有團結、合作、信任的合作精神，具有高度的責任意識，公共服務的多元主體才能更好地合作供給公共服務，維護公共利益。

注釋：

① 參見敬乂嘉：《合作治理:再造公共服務的邏輯》，天津人民出版社，2009年，第172頁。

② 石國亮：《公共服務合作供給的生成邏輯與辯證分析》，《江海學刊》2011年第4期。

③ 敬乂嘉：《合作治理:再造公共服務的邏輯》，天津人民出版社，2009年，第133-134頁。

④ 譚英俊：《公共事務合作治理模式:反思與探索》，《貴州社會科學》2009年第3期。

⑤ 參見操小娟：《合作治理的法律困境和出路》，《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2008年第2期。

⑥ 趙戰軍：《公共服務多元化供給機制設計》，《學理論》2009年第13期。

[1]敬乂嘉.合作治理:再造公共服務的邏輯[M].天津人民出版社，2009.

[2]俞可平.治理與善治[M].北京:社會科學文獻出版社,2000.

[3]石國亮.公共服務合作供給的生成邏輯與辯證分析[J].江海學刊,2011，(4).

[4]譚英俊.公共事務合作治理模式:反思與探索[J].貴州社會科學,2009，(3).

[5]操小娟.合作治理的法律困境和出路[J].武漢大學學報(哲學社會科學版),2008，(2).

[6]淮建軍,劉新梅.公共服務研究:文獻綜述[J].中國行政管理，2007，（7）.

[7]趙戰軍.公共服務多元化供給機制設計[J].學理論,2009，(13).

[8]尹華,朱明仕.論我國公共服務供給主體多元化協調機制的構建[J].經濟問題探索,2011，(7).

[9]譚英俊.走向一種社會合作型的公共服務供給模式——基于善治理論的啟示[J].重慶文理學院學報（社會科學版）,2009，(6).