社區自治實現的外部約束及突破
——基于居委會開具證明問題的調研

石 磊

(濟南市委黨校政法教研部，濟南 250014)

社區自治一直是我國基層社區建設的主要方向，但是從近些年的發展來看，受制于我國政治體制改革滯后，政社不分等因素，社區自治一直沒有獲得明顯發展。近期筆者對J 市D 街道辦事處的5個居委會進行了“居委會開具證明問題”的專項調研，對社區自治中遇到的問題有了更新的認識。在目前宏觀環境難以短期改善的前提下，筆者希望通過從城市社區自治這一中觀層面，就解決居委會開具證明這一局部問題，提出完善社區自治的外部環境，克制行政權力，明確居委會自治性質的對策思路。

一、問題的提出

通過與居委會主任的交流，及查閱相關資料，筆者發現居委會目前對外開具證明材料的事項居然有幾十項之多。從買房子貸款、房產繼承公證、個人有無不良記錄，到辦理準生證、辦理各類公證、子女上學入托，甚至是離婚、喪亡、開店、申請殘疾人證、學生參加社區社會實踐等都要居委會開證明。對于這些五花八門的證明所涉及的事項，居委會絕大多數并不清楚，但出了問題卻要擔責。更重要的是，如果居委會不出具這些證明，居民就會有意見，因為他們離了這些證明就辦不成事。這些證明已經成為居委會工作中令人無所適從的難題。D 街道辦事處所轄幾個社區的居委會目前都面臨證明事項過多，占用精力過大的情況。其中，Q社區的情況最為復雜，其工作量的一半被這些證明所占用——或者為居民解釋居委會開不了，或者有工作人員去了解相關情況。這對僅有5、6 人的居委會而言，是一項頗費時間的工作。這勢必擠壓了其他工作事項的時間，甚至占用工作人員的業余時間。而且老城區的拆遷戶多，由此導致人戶分離的“空掛戶”現象嚴重。有些拆遷戶還沒有住進新房，無法遷戶口;有些拆遷戶不愿意離開轄區，在原戶籍上的住所已經被拆遷、自己已有新住所的情況下，不去遷移戶口。這種人戶分離的情況為居委會更是憑添了大量工作。

筆者在調研中通過梳理居委會的用章記錄，總結出如下需要居委會出具證明的事項。從要求居民來社區蓋章的主體來看，主要有以下三類:一是一些職能部門，如:勞動和社會保障局要求社區出具居民有無工作、有無收入、是否交納養老保險等證明;計生委要求社區出具計劃生育的各項證明;工商局要求社區出具門面房產權歸屬的證明，如居民開飲食店等，需要社區出具周圍居民同意的證明;居民申請安居房時，房管局要求社區開具收入證明、夫妻關系、家庭人員情況等證明;法院在審理夫妻離婚案件時，需要當事人到社區開具夫妻長期分居的證明;公安局辦理身份證時要社區出具夫妻關系、父子關系證明等等;公證處辦理公證時需要社區出具夫妻關系、父子關系、有幾個子女等證明;民政局在受理居民低保申請時，也要求出具有關證明。此外，其他部門也有一些需要社區證明的事項。二是一些事業單位，如包裹、存單遺失或名字出錯，郵局需要社區開具證明;病人在醫院發票遺失時，醫院需要社區開具證明;申請助學貸款或助學金，大學需要社區開具家庭情況和經濟收入的證明;各類學校需要社區出具學生寒暑假社會實踐活動情況等證明。三是一些盈利性組織，如:保險公司在理賠時需要社區出具父子關系、母女關系、夫妻關系、投保人是否生病等證明;銀行在存單遺失或名字出錯時，需要居民到社區開具證明;一些企業招工時，需要社區出具無工作、下崗失業、學歷等證明。

二、存在的弊端

(一)影響居民與社區居委會的關系

在社區不能隨意蓋章，而居民一定要蓋的情況下，社區工作者要花費大量的精力和時間進行解釋。但當居民仍不理解時，矛盾就產生了。居民往往會認為社區不給自己提供便利，甚至對居委會工作人員謾罵羞辱。這不僅影響了居民對社區工作的滿意度，也使工作人員蒙受無辜，使社區居委會左右為難，給社區工作帶來了嚴重的負面影響，損害了社區與居民的利益，甚至是政群、黨群的關系。

(二)大量占用居委會工作時間

訪談調研顯示，這一弊端在不同的社區影響不同。像Q社區人員情況比較復雜，開具證明的居民會比較多;而在A社區和X 社區情況稍好一點，每周有3 至5 人次要求開具證明。就工作量而言，開具各種證明能占據居委會總工作量的三分之一至一半。這嚴重擠壓和影響了居委會正常工作時間和質量。

(三)憑空增加居委會法律風險

居委會工作人員數量有限，而服務的人群卻是龐大的。社區對于居民的許多個人行為和活動，沒有管理的職能和管理的可能，所以居委會的工作人員不可能了解所有社區居民的收入、家庭關系以及一切動態的情況。而且，隨著社會的變革，人員流動性增加，很多家庭并非是所有成員都在同一個社區內居住、工作，要想真正掌握他們的情況是難上加難。如果社區居委會工作人員對證明涉及的人或事不了解，卻又經不住一些當事人的軟磨硬泡，盲目地開具了證明，則又有可能被動提供偽證，承擔相應的法律責任。

(四)無謂的證明增加了居民的時間成本

有些單位、部門在辦理居民事務時程序過于煩瑣復雜，要求經辦人出具很多不必要的手續、證明。比如有些時候身份證、戶口簿等證件已經可以充分證實當事人的身份，但是當事人卻還被要求出示居委會的身份證明。這無疑增加了居民的時間成本，不利于行政效率提高。

三、問題存在的原因

之所以出現居委會開具大量證明的情況，筆者認為可以從具體事務和政治體制兩個層面來分析。具體事務層面的原因是直接的，具體的原因，體制方面的原因是較深層的，更具根本性的原因。

(一)具體事務層面的原因

1.社區的地位和作用越來越突出。隨著我國經濟轉軌、企業轉制、社會轉型的深入，就業方式、社會組織形式、分配方式的多樣化態勢也越來越強。人們的單位屬性越來越弱，而其社區的屬性越來越強，一個人無論他是否有工作、從事什么性質的工作、在哪里工作，他總是要居住在某個社區;無論其主觀上對所在社區的居委會持何種態度，他總是要從屬于某個社區居委會。這就是凡是需要出具證明的事情總要由社區來證明的原因。

2.許多單位推卸責任，不作為。一些部門單位在進行行政審批或發放有關證明時，為使復雜事情簡單化，同時為回避責任，提出要居民到社區蓋章證明，一旦今后出了什么事情，就可以把社區的蓋章作為“擋箭牌”，從而使有關職能部門將本應直接面對的矛盾轉嫁到了基層社區。但是居委會的法律性質是群眾自治性組織，因此，它的證明并不具有行政機關或司法機關出具的證明所具有的那種證明效力，其證明力在法律上是比較低的。很多部門以此為依據做出相應的行政行為，或是許可，或是審批，這都是不負責任的一種表現。

3.部分當事人只考慮自己的利益。筆者在調研中發現，部分社區居民不管居委會有何難處，也不管證明的內容是真是偽、是否負法律責任，只要居委會不出具自己所要的證明，就不滿意，甚至會大吵大鬧，由此給居委會的工作施加壓力。久而久之，居委會公章成為“萬能章”，居委會成為“多管局”，不僅承擔了許多本由政府承擔的事務，而且承擔了許多社會中介機構的職能。

(二)體制方面的原因

1.法治政府建設還不到位，相關單位權限責任不夠清晰明確

我國市場經濟目標確定后，政府改革的定位也逐漸清晰，即服務性政府、法治政府。簡言之，就是政府要在法治規范下，實現為社會提供公共服務。這種定位與計劃經濟體制下的單純管制明顯不同。法治政府要求政府各個職能部門分工明確，其執法權力內容、程序等以相關法律法規為依據，這既明確了政府的職責權限，也明確了公民的權利請求依據。但是目前我國正處于社會轉型期，政治體制改革滯后，由此相關職能部門的執法依據尚無法做到應有的詳盡，某些重要法律甚至還呈缺位狀態，比如《行政程序法》、《信息公開法》等。加之政府自身的利益訴求，如規避責任、減少行政成本等，導致各種職能部門逐漸將各種證明事項推給社區居委會。

2.社區自治法律地位模糊，難以對抗各種權力的介入

我國現行《憲法》第111 條規定:“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉產生。居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規定。居民委員會、村民委員會設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛、協助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議?！薄冻鞘芯用裎瘑T會組織法》第2 條規定:“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關對居民委員會的工作給予指導、支持和幫助。居民委員會協助不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關開展工作。”

上述法律明確規定居委會性質，層次雖然足夠高，但只是明確了原則，而沒有明確具體權利，更沒有明確政府對居委會的權力界限。同時，它們還規定政府對居委會的工作“給予指導、支持和幫助”，居委會還要“協助”政府開展工作，由此奠定居委會對于政府的“依附”地位，而不是“獨立”地位，其自治性難以保證是“命中注定”的。部分學者的研究也表明居委會一直承擔著大量街道辦事處分派的政府工作，并接受街道辦事處對其工作的考核［1］［2］。

因為居委會自治性質的模糊，導致很多居民認為居委會就是一級政府。當居民對政府的各種訴求直接涌入居委會時，居委會必須像政府一樣，對這些訴求保持回應。因為法律沒有賦予居委會足夠獨立的地位，加之其開展工作還要取得轄區居民的支持，而它能給居民提供的資源有限，所以它在與其他單位(比如銀行，醫院，公證處，學校等)的博弈中總是處于弱勢，于是這些單位就將自己也頭疼的各種證明推給居委會。在這種情況下，如果居委會以無法證明，或沒有權利來回絕居民要求，居民往往會通過一些評議渠道給其施加壓力，甚至者對居委會工作人員進行人身攻擊。這些都使居委會難以擺脫大量開具證明的工作。

四、解決問題的思路

(一)保障社區自治地位

社區自治是指“不需要外部力量的強制性干預，社區各種利益相關者習慣于通過民主協商來合作處理社區公共事務，并使社區進入自我教育、自我管理、自我服務、自我約束秩序的過程”［3］41。這一定義由我國《憲法》第111 條和《城市居民委員會組織法》第2 條相關法律規定加以確認，其自治特征可以概括為以下幾點:首先是社區居民對社區事務的參與。居民是社區自治的最主要主體，所有自治活動也都是圍繞居民展開的。其次是社區自治組織的強大。社區自治組織積極參與社區事務，在以居委會為主的自組織參與下，實現社區自治的有序和規范。最后，行政權力對社區內事務的克制?！罢M織的有效退出是社區自治實現的關鍵因素”［4］19。行政權力過多介入社區內部，必然壓制社區居民自治意識和參與愿望，使居民的積極參與和自治組織的壯大難以實現，社區自治的目標也就無法實現。而組織性退出的同時，又要保證在社區需要時能夠提供必需的服務，所以“政府職能的轉變是社區自治的關鍵和保障”［5］125。因此，服務型政府的建設是社區自治的外部必需環境，而社區自治狀況可以說反映了我國服務型政府的建設情況。

居委會開具證明過多雖是一個局部細小的問題，但反映的卻是我國政府職能轉變不到位，社區自治地位模糊等重大領域政治體制改革的滯后。因此，如果簡單地從事務性層面根據問題羅列所謂對策根本于事無補，只能從城市社區自治的中觀視角來探討關于這一問題解決的可能思路。

上世紀90年代中后期，隨著我國計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變和城市國有企業的改革，為適應城市管理需要，各級政府開始重視社區建設工作。2000年國務院批準了民政部關于在《全國推進城市社區建設的意見》后，全國開始重點推進城市社區建設。這是我國社區發展的契機，但也造成當前社區行政化傾向嚴重、自治性不突出等問題。居委會目前的尷尬且弱勢的地位根源于其自治性質的模糊，因此，解決被迫開證明過多問題的癥結就是增強其自治性。而自治性的增強有賴于外部環境的改善，改變行政化傾向嚴重的趨勢。當全國性的法律法規還不健全時，作為城市，尤其是具有地方立法權的城市，完全可以通過地方性立法或政策明確社區相關權利保障，限制政府和各種社會力量無端侵入社區自治領域。

(二)借鑒現有成功范例

以本調研所涉居委會開具證明問題為例，全國已有成功范例。杭州市早在2007年就出臺了《關于加強社區居民委員會印章使用管理工作的意見》的159 號文，其中專門就居委會開具證明問題做了規定:“(三)需社區居委會蓋章事項的管理:現有的需社區居委會蓋章事項要進行統一清理，其中市直單位事項由市社區建設領導小組負責清理規范;區、縣(市)直單位事項由同級社區建設指導委員會(協調小組)負責清理規范。今后各單位新增需社區居委會蓋章的事項，分別由同級社區建設領導小組(指導委員會、協調小組)辦公室負責審批?！毙陆死斠朗幸苍?012年出臺《關于加強社區居委會印章使用管理的意見》(試行)，其中對社區居委會為轄區居民出具證明用印范圍進行了明確規定(1)。寧波市政府糾風辦與市民政局在2012年公布了《關于規范社區居民委員會印章使用管理工作的意見》，向社會公布了此次清理后保留的居民證明類社區蓋章項目，從以前的62 項蓋章目錄縮至21 項，差不多減少了三分之二。更有意義的是，該《意見》還建立了居民證明類社區蓋章項目審批準入制:縣(市、區)級部門單位確因工作需要，要求新增居民證明類社區蓋章項目，應分別向縣(市、區)城鄉社區建設工作領導小組辦公室提出書面申請，經縣(市、區)城鄉社區建設工作領導小組辦公室審核同意后方可準入。對未經審批準入的居民證明類社區蓋章項目，社區居委會可拒絕蓋章［6］。

(三)規范各單位證明事項

筆者調研發現，很多部門和單位要求開具的證明并沒有法律依據，僅僅是根據自己單位的規定，甚至是為了自己的方便和規避責任而要求開具。在調研中，筆者遇到最可笑的例子就是銀行要求居委會證明損壞的錢幣是狗咬壞的，不是居民自己故意弄壞的。還有在遺產公證中，公證處要求居委會證明被繼承人有關的一系列親屬關系，如是否原配夫妻，繼承人有幾個兄弟姐妹等。這些關系一般從戶口本上就可以獲得，但如果超出戶口本的范圍，居委會也無從獲得。而且這種親屬關系的確定本就是公證機關有償公證中應盡的義務，現在卻推給了居委會。諸如此類的證明還有:政審中的入黨入伍證明;大學生、復員軍人、失業人員等的黨員關系轉入證明;在購買房屋、申請廉租房、經濟適用房時的夫妻離異、無業證明;住房改經營性用房證明;醫院押金條丟失證明;市工會特困證的辦理和年審的特困證明等。這些證明基本都是相關職能部門或單位在履行職能時需要調查核實公民相關信息真實性的，而這種調查核實是頗費時間精力的，有時甚至最終也未必能查清楚。這些部門或單位基于自身利益，將責任推給了居委會，以此來逃避行政不作為的法律責任。因此，只有從全市管理者的高度，才有可能協調各相關部門，將原先推到居委會的調查義務重新承擔起來。這就要求市級管理者通過地方性立法或者規范性文件借鑒外地成功經驗，以社區自治為基本價值取向，明確社區自治范圍，限制各單位的無理要求。

(四)可采用的具體建議

1.出臺規范居委會印章使用管理的相關規定。依法治國首先要有法可依，在居委會印章問題上J 市目前還處于無法可依狀態，因此當務之急是制定地方性的規定，未必是法規，可以首先是規范性文件，將印章使用規范起來。

2.建立居民證明類社區蓋章項目審批準入制。第一步先將現有社區蓋章項目歸類整理。一種是居委會可證明的，比如“居住證明”、“黨員外調證明”等;第二種是無法證明的，比如“存折丟失證明”、“物品權屬證明”等;第三種是可在相關部門得到證明的，比如“房產證明”等一些信息是房產局掌握的;“親屬證明”可通過派出所的戶籍和民政局的婚姻登記證明;派出所要的“死亡證明”，死者是否正常死亡，醫院可證明，派出所也可找法醫證明。對于第一類，明確具體詳細的范圍，對于第二、三類，應明確居委會不予證明。第二步，市政府及相關部門嚴格實行居委會證明的準入制度。各職能部門和其他有關單位，凡是需要社區配合調查并證明的事項，均需通過一定的審批程序。指定專門機構或部門負責審核，審核應遵循一定規則，對獲準的事項，必須做到“費隨事轉、權隨責走”，給予社區一定的調查核實的工作經費。對違反準入制度、擅自要求社區蓋章的單位，應予制止。居委會可以拒絕，同時反映到指定部門處理，以避免因為無法給居民解決實際問題而將矛盾集中在居委會。

3.明確各單位職能權限。如果僅僅明確居委會不開什么證明，而不明確這些證明由哪個部門負責，那么老百姓還是會遇到辦事難的問題。這不能真正解決問題。所以，在保障居委會拒絕開證明的權利同時，必須同時安排如何保障普通公民權利。這需要明確相關單位職能權限，厘清責任。

注釋:

(1)《關于加強社區居委會印章使用管理的意見》(試行)中關于社區居委會為轄區居民出具證明用印范圍的規定:1、居民居住情況證明。(注:原則上不出具短期居住證明)2、居民是否健在或在家正常死亡證明。3、居民申請城市最低生活保障、撫恤金、殘疾保障金、廉租房、房租補貼、子女助學金和減免學雜費等申請手續的證明。4、其他相關證明:養犬證明、入伍、入學、就業等政審證明。5、居民領取工商執照(領取人必須出具經營場所產權證明)，經核實后方可蓋章。6、法律法規明確規定由社區居委會出具證明或蓋章的事項，超出上述規定范圍的，社區居委會應向街道辦事處請示，批準后使用印章。7、證件丟失類證明，原則上以個人聲明丟失或掛失為主，社區一般不再出具相應證明。8、居民要求社區居委會出具相關證明時，必須提交戶口簿和本人身份證等合法有效證件，并為社區居委會提供關于需證明事項的有關信息; 社區必須對需要證明的情況進行詳細核實，確定無誤后方可證明或蓋章。9、不能使用于任何承擔法律責任及經濟連帶責任的證明。

［1］陳偉東，李雪萍.社區行政化:不經濟的社會重組機制［J］.中州學刊，2005(2).

［2］潘小娟.社區行政化問題探究［J］.國家行政學院學報，2007(1).

［3］陳偉東.社區自治［M］.北京:中國社會科學出版社，2004.

［4］白瑞.中國城市社區自治研究:行政社區到公民社區［D］.成都:四川大學，2005.

［5］于燕燕.社區自治與政府職能轉變［M］.北京:中國社會出版社，2005.

［6］浙江在線網站.寧波:社區公章今起“減負”蓋章項目由62 項砍至21 項［OL/BL］.［2013－08－02］.http://zjnews.zjol.com.cn/05zjnews/system/2012/06/29/018620451.shtml.