試論公共政策制定中的影響因素及原因

施鋒矯

(山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，濟南 250014)

一、公共政策問題的界定

公共政策是公共權(quán)力部門為處理社會公共事務(wù)、解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)、實現(xiàn)公共利益而制定的行為規(guī)范，其本質(zhì)體現(xiàn)了公共權(quán)力部門對全社會公共利益所作的權(quán)威性分配，它具有導(dǎo)向、調(diào)控、分配和推動等功能。公共政策的本質(zhì)重點體現(xiàn)在四個方面:一是利益選擇，與政府的價值偏好相一致;二是利益整合，綜合考慮各個不同利益主體的需求;三是利益分配，傾向于保護(hù)多數(shù)人的利益，包括多數(shù)人的長遠(yuǎn)、整體和根本利益;四是利益落實，應(yīng)將政策貫徹到實踐中，使分配的利益到位。

社會公共問題是指具有廣泛影響，能夠引起大眾關(guān)注，并迫使公共權(quán)力部門必須認(rèn)真對待的問題。并不是所有的社會公共問題都能成為公共政策問題，只有那些特定的，由政府列入政策議程，并采取行動，通過公共行為，加以解決的社會公共問題才是公共政策問題。

公共資源的有限性要求把公共資源投入到最能產(chǎn)生效益的環(huán)節(jié)上去，對公共政策問題的界定，有益于公共資源的有效使用。同時，由于社會公共問題太多太復(fù)雜，大多數(shù)社會公共問題應(yīng)該由非政府組織解決，只有少數(shù)公共問題適合公共權(quán)威部門出面解決［1］。能夠成為公共政策問題必須具備的三個基本要素:第一，屬于社會的客觀現(xiàn)象，并存在一種可以確認(rèn)的客觀情勢;第二，給公眾的利益或價值觀念帶來影響，同時出現(xiàn)了強烈的公眾訴求;第三，形成了明顯的政策需要，并屬于公共權(quán)力部門應(yīng)該和能夠管轄的范圍。

二、公共政策制定中的影響因素分析

公共政策制定過程包括“問題提出－目標(biāo)確立－方案擬定－方案優(yōu)選－政策合法化”五個步驟及各個步驟之間的多次反饋。在這一過程中，影響因素是多方面的。根據(jù)政策制定模型，影響公共政策制定的影響因素可分為“自下而上”的大眾驅(qū)動型和“自上而下”的權(quán)威引導(dǎo)型。

(一)“自下而上”的大眾驅(qū)動型影響因素

1.公民參與

公民參與，通常又稱為公共參與、公眾參與，包括公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動。公民參與有三個基本要素。一是參與的主體。公民參與的主體是擁有參與需求的公民，既包括作為個體的公民，也包括由個體公民組成的各種民間組織。二是參與的領(lǐng)域。社會中存在一個公民可以合法參與的公共領(lǐng)域，這一公共領(lǐng)域的主要特征是公共利益和公共理性的存在。三是參與的渠道。社會上存在著各種各樣的渠道，公民可以通過這些渠道去影響公共政策和公共生活［3］。

在現(xiàn)代民主政治制度下，公民參與是公共政策制定的客觀要求，是政治民主化的發(fā)展趨勢，并且已經(jīng)成為衡量一個國家政治現(xiàn)代化進(jìn)程的重要尺度。公民參與公共政策制定過程，既是政府實現(xiàn)決策科學(xué)化、民主化、法制化的有效途徑，也是公民直接或間接地影響政府政策的選擇、實現(xiàn)自身利益的有效方式。公民的有序合法參與，保證了公共政策在制定過程中能夠最大程度地維護(hù)公民利益。實際上，在公共政策的整個運行過程都是以公民為基礎(chǔ)的。這是因為，一方面政策訴求大多來自公民或團體組織。任何一項政策訴求總是來自社會的實際需要，代表公民實際利益和要求的政策總是從民間社會首先萌發(fā)。公民參與，有助于政策制定者充分考慮和重視廣大人民群眾的利益和愿望，并把政策目標(biāo)的確立和政策方案擬定建立在符合這種利益和愿望的基礎(chǔ)之上，以減少政策決策的盲目性，提高政策的合法性。另一方面，公民也是公共政策執(zhí)行的主體，公民參與可以降低政策執(zhí)行過程中遇到的困難，有利于政策的有效執(zhí)行。

2.專家論證

不可否認(rèn)，由于受教育水平、經(jīng)濟狀況、生活環(huán)境、社會地位等因素的影響，公民參與在公共政策制定的過程中表現(xiàn)出極大的不平衡性。非理性因素極易左右公民情緒，進(jìn)而導(dǎo)致公民參與的效率低下，甚至?xí)?dǎo)致公共政策在制定的過程中走上狹隘的、偏頗的、急功近利的方向。因此，專家的專業(yè)知識和理性思考，在公共政策的制定中具有非常重要的價值和意義，是公共政策制定科學(xué)化的前提和保證。專家的科學(xué)論證不但能彌補公民參與的缺陷，還可以使公共政策的制定更加系統(tǒng)、合理和完善。

3.網(wǎng)絡(luò)輿情

網(wǎng)絡(luò)輿情是人們借助互聯(lián)網(wǎng)傳播平臺，以事件為核心，所表達(dá)的認(rèn)知、情感、態(tài)度、觀點以及后續(xù)影響力的集合。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展，極大地解放了公民的話語權(quán)，也提高了公共政策決策的科學(xué)性。具有開放性、互動性的網(wǎng)絡(luò)逐漸成為公民表達(dá)意見、發(fā)表觀點的新平臺，通過這個平臺，公民可以更加快捷地參與社會活動，參與公共政策的制定過程，進(jìn)而促進(jìn)公共決策的科學(xué)化、民主化。網(wǎng)絡(luò)使大眾的聲音更加集中，并逐漸形成頗具影響力的網(wǎng)絡(luò)輿論，這深刻地影響了公共政策整個過程的運行。網(wǎng)絡(luò)輿論在一定程度上反映了不同群體對某事件的觀點，反應(yīng)了不同群體的利益訴求，為公共政策的價值取舍、利弊權(quán)衡提供了一個重要依據(jù)。衡量一項公共政策是否合法有效的一個重要標(biāo)準(zhǔn)，就是大多數(shù)人民是否滿意、是否擁護(hù)，只有絕大多數(shù)人民滿意的政策才具有可行性。因此公共政策的制定必須以公眾輿論為依據(jù)，保證公共政策按照人民的意志管理國家和社會事務(wù)，維護(hù)社會公平正義，確保社會的穩(wěn)定和諧發(fā)展。

(二)“自上而下”的權(quán)威引導(dǎo)型

美國政治學(xué)家V·O·Key 在討論大眾偏好是否對公共政策具有決定性影響的時候，曾得出這樣一個結(jié)論:“這個難題容易被忽視的方面”是“由部門人組成的社會階層，主要包括政治精英、政治活動家、領(lǐng)導(dǎo)集團或有影響力的人士”。這也就構(gòu)成了影響公共政策制定過程中的另外一種因素－“自上而下”的權(quán)威引導(dǎo)型影響因素。這種影響因素大體包括兩方面內(nèi)容，統(tǒng)治階級的意志和利益集團的博弈。

由于Elman網(wǎng)絡(luò)存在上述問題，而且隧道位移的預(yù)測屬于帶有模糊性質(zhì)的預(yù)測，故本文采用模糊控制系統(tǒng)與Elman網(wǎng)絡(luò)相結(jié)合，對預(yù)測模型誤差進(jìn)行修正。模糊控制視隧道位移系統(tǒng)是一個帶有模糊性質(zhì)的系統(tǒng)，通過控制預(yù)測位移誤差和誤差變化率，達(dá)到控制位移序列的輸出。

1.統(tǒng)治階級的意志

美國學(xué)者伍德羅·威爾遜曾給公共政策下過這樣的定義:公共政策是由政治家即具有立法權(quán)者制定的、而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)。從本質(zhì)上來講，公共政策的本質(zhì)特征就是階級性。公共政策具有明顯的政治統(tǒng)治功能。政治統(tǒng)治是統(tǒng)治階級以政治統(tǒng)治集團的形式，通過公共政策建構(gòu)政治權(quán)力主體與其他社會政治力量和社會成員之間的權(quán)威與服從關(guān)系，以對全社會進(jìn)行政治行為控制。公共政策是國家進(jìn)行政治統(tǒng)治的重要工具。政治統(tǒng)治的根本目的是維護(hù)統(tǒng)治階級的長遠(yuǎn)利益，形式上不受階級內(nèi)部某一階層或利益集團左右，相對超脫，常常被用來表達(dá)統(tǒng)治階級的根本利益，并以國家機器維護(hù)公共政策的權(quán)威性［4］。雖然公共政策在外在上表現(xiàn)出了公共性特征，但實質(zhì)上還是統(tǒng)治階級意志的體現(xiàn)。從這個意義上講，公共政策制定就是統(tǒng)治階級根據(jù)其統(tǒng)治需要，以社會權(quán)力部門的身份，對社會利益、社會資源進(jìn)行協(xié)調(diào)分配，對各種社會組織關(guān)系進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督，對社會發(fā)展進(jìn)行合理科學(xué)規(guī)劃和部署。

2.利益集團的博弈

美國學(xué)者戴維·B·杜魯門認(rèn)為，利益集團是一個具有共同態(tài)度的群體，通過影響政府而向社會中的其他群體提出一定的利益要求或某種聲明。利益集團作為一種政治社會現(xiàn)象，最早出現(xiàn)在18 世紀(jì)末的北美。20 世紀(jì)以來，隨著經(jīng)濟社會的不斷進(jìn)步，社會利益集團在世界各國涌現(xiàn)并迅速發(fā)展，并且已經(jīng)對各國政治、經(jīng)濟、社會生活等各個方面的公共政策產(chǎn)生了重要影響。由于意識形態(tài)的差異以及國情的不同，我國的利益集團與西方的利益集團有著明顯不同。

公共選擇理論認(rèn)為，利益集團的行為動機及其原則都是按照“經(jīng)濟人”假設(shè)行事的，即追求自身利益的最大化。公共政策的制定是對社會價值和資源的調(diào)整和重新分配。西方利益集團參與并影響政治活動表現(xiàn)在對政治活動的全面滲透和對公共政策的深度介入，而處于轉(zhuǎn)型期的我國社會利益集團對公共政策制定的影響，遠(yuǎn)不及西方社會利益集團全面而深刻［5］。改革開放以后，越來越多的社會成員以聯(lián)合的方式組成利益集團表達(dá)自己的利益訴求。尤其是在公共政策制定的過程中，利益集團為了使政策制定者所制定的公共政策能夠?qū)崿F(xiàn)本集團的利益，通過利益誘導(dǎo)、新聞媒體、集體游說等手段影響政府的決策。

三、公共政策制定中影響因素的原因分析

公共政策制定過程中的影響因素固然是政策制定過程中必須重視的一個方面，但究其根本，所有的影響因素都是由公共政策制定的原則要求所決定的。

(一)民主性與合法性原則

公共政策制定過程中的民主性原則是現(xiàn)代公共政策制定中的一個重要的價值取向，它追求社會公正，強調(diào)公民參與。林德布洛姆批評理性決策的一個重要的方面就是指責(zé)其過于突出理性分析，強調(diào)決策的技術(shù)性特征，因而容易導(dǎo)致專家治國和加強政府集權(quán)，違背民主政治原則［6］。公共政策制定過程中的合法性原則主要是指公民對公共政策的接受、認(rèn)可程度，它以制度體系的合法性為基礎(chǔ)，沒有制度的合法性，就沒有公共政策的合法性。公民參與作為影響公共政策制定的一個因素，歸根結(jié)底還是由公共政策制定過程中的民主性與合法性原則決定的。只有秉承民主性與合法性原則制定的公共政策才能夠被公民接受和認(rèn)可，才能被更好地執(zhí)行，達(dá)到預(yù)期目的。

(二)理性與可行性原則

理性原則是現(xiàn)代公共政策的基本價值取向之一，也是公共政策制定過程中的一個基本原則。在公共政策制定過程中，理性原則是指堅持從實際出發(fā)，用專業(yè)的知識和科學(xué)的方法，分析擬定方案的優(yōu)劣，進(jìn)而進(jìn)行方案優(yōu)選。公共政策的制定必須務(wù)實可行，因此，可行性原則是公共政策制定過程中的又一原則。可行性原則要求政策制定者需要考慮到影響政策制定的各種因素，例如參與決策的行動者數(shù)量;他們的威望、責(zé)任感、價值觀念和專長;公眾輿論、壓力集團和宣傳媒介的沖擊;個人和團體對問題的心理認(rèn)知及其壓力;以及業(yè)已存在的有競爭性問題的影響，等等［7］。理性與可行性原則本身就規(guī)定了專家論證在公共政策制定過程中的重要作用。專家的專業(yè)性知識和科學(xué)性論斷矯正了公共政策制定過程中非理性因素的影響作用，彌補了公民參與影響因素的不足。

(三)公共性與參與性原則

隨著社會民主化的發(fā)展，公共權(quán)力部門在制定公共政策的過程中，更加需要強化和實現(xiàn)國家的社會管理和公共服務(wù)職能，通過處理社會公共事務(wù)、解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)、實現(xiàn)公共利益需要來維持社會穩(wěn)定、保證國家發(fā)展。這就是公共政策制定過程中的公共性原則的原因。這是因為“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去”［8］。公共政策在制定的過程中強調(diào)公眾參與，使公共政策在本質(zhì)上趨向于滿足公民的利益訴求。要使公共政策能夠顧及到社會各階層的利益，就必須完善暢通公民表達(dá)渠道，以保證政策實施對象在政策制定過程中的有效參與。網(wǎng)絡(luò)輿情在一定程度上反映了不同的社會群體對某事件的看法，反映了不同社會群體的利益訴求，為公共政策的價值取舍、利弊權(quán)衡提供了重要依據(jù)。政策制定過程中的公共性與參與性原則能夠在網(wǎng)絡(luò)中得到集中的體現(xiàn)。而且，也正是公共性與參與性原則的要求，才能夠使來自不同地域、不同行業(yè)、不同層面、持不同觀點的人們都能夠在互聯(lián)網(wǎng)這個虛擬的空間里暢所欲言。

(四)政治性與權(quán)威性原則

公共政策集中體現(xiàn)了統(tǒng)治階級的利益需要，是源于政治動機的組織產(chǎn)物，因而，公共政策具有非常鮮明的政治傾向性。所以，在公共政策制定的過程中，政治性原則不可忽視。公共政策制定過程中的權(quán)威性原則體現(xiàn)在政策制定者是具有公共權(quán)力部門。公眾對公共政策權(quán)威性認(rèn)可，首先是由于它的制定者是公共權(quán)力的化身。公共政策要真正體現(xiàn)其公共性，就必須始終代表整個國家的行為方向，而確定這種方向的就是國家的公共權(quán)力部門，只有國家權(quán)力部門制定的公共政策才具有權(quán)威性。美籍加拿大學(xué)者戴維·伊斯頓從政治學(xué)系統(tǒng)分析論出發(fā)，認(rèn)為公共政策是政治系統(tǒng)權(quán)威性決定的輸出，因而得出“公共政策是對全社會的價值作有權(quán)威的分配”的結(jié)論。因此，無論是政治性原則還是權(quán)威性原則，都是統(tǒng)治階級的意志的需要。

(五)調(diào)節(jié)性與平衡性原則

政策是社會利益關(guān)系的調(diào)節(jié)器，因此，公共政策制定的核心問題就是要解決社會利益分配的問題，即對社會利益進(jìn)行綜合把握與平衡協(xié)調(diào)。公共政策過程的本質(zhì)是一個政治過程，是各種社會主體運用其所掌握的政治資源，表達(dá)其利益要求和愿望，影響政府決策，以在最后的決策結(jié)果中使自己的利益偏好得到優(yōu)先照顧，實現(xiàn)自我利益最大化的過程;使政府決策者運用其所掌握的政治權(quán)力，對各種社會利益需求進(jìn)行折中和平衡，進(jìn)行社會價值權(quán)威性分配的過程［9］。在利益集團博弈的過程中，公共權(quán)力部門勢必要擔(dān)任一個調(diào)節(jié)的中間人角色，對社會價值和資源進(jìn)行必要的調(diào)整和重新分配。也正是公共政策制定過程中的調(diào)節(jié)性與平衡性原則，導(dǎo)致了各利益集團在政策制定中的不斷博弈。

四、小結(jié)

公共政策的制定過程是公共政策的首要環(huán)節(jié)，在此過程中，無論是“自下而上”的大眾驅(qū)動型影響因素，還是“自上而下”的權(quán)威引導(dǎo)型影響因素都是不可忽視的。但從本質(zhì)上講，這些影響因素又是由公共政策制定過程中的原則要求所決定的。因此，認(rèn)真厘清公共政策制定過程中影響因素與原則要求之間的關(guān)系，對于公共政策制定的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化具有重要的指導(dǎo)意義。

［1］陳潭.公共政策案例分析［M］.北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008.

［2］托馬斯·R·戴伊.理解公共政策:第十二版［M］.謝明，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社，2011.

［3］吳紹琪，鄭紅莉.公民參與公共政策制定的制約因素及其對策研究［J］.遼寧行政學(xué)院學(xué)報，2008(6).

［4］李靜野.公共政策的政治統(tǒng)治功能與政府活動的有效性［J］.學(xué)術(shù)交流，2009(3).

［5］譚寒，崔軍棟.淺析我國社會利益集團對公共政策制定的影響［J］.江蘇廣播電視大學(xué)學(xué)報，2010(1).

［6］錢再見.論公共政策制定的基本原則［J］.中國行政管理，2001(2).

［7］戴維·米勒，韋農(nóng)·波格丹諾.布萊克維爾政治學(xué)百科全書［M］.鄧正來，等，譯.北京:中國政法大學(xué)出版社，1992.

［8］馬克思恩格斯全集:第3卷［M］.北京:人民出版社，1995.

［9］陳潭.公共政策學(xué)原理［M］.武漢:武漢大學(xué)出版社，2008.