行政文化改革中的責任主體多元化意識探析

傅明玉

(華僑大學公共管理學院，福建 泉州 362021)

一、引言

從傳統文化上看，中國是一個有著極為豐富的政治－行政文化傳統的國家，在儒家思想的理論基礎、封建宗法制度的社會基礎之上，形成了獨特的倫理文化，如天下為公的政治理想、敬業勤政的從政姿態、執法如山的堅強意志、廉潔奉公的高尚精神。這些傳統倫理文化在封建歷史長河中代代相承，在遵從這些封建倫理文化的背景下，諸多歷史時期名宦輩出。這些名仕的精神追求中透出的凜然正氣在社會上造成巨大的反響，讓貪官污吏也不得不敬畏三分，而封建君主出于維護統治的需要，也不得不對他們另眼相待［1］17。

中國傳統行政文化倡導仁政、親民、愛民如子，有所謂“水能載舟，亦可覆舟”、“民為重，社稷次之，君為輕”等。正因為如此，當傳統行政文化又強調權力至上，以致官僚之風盛行之時，百姓自然極其不滿［2］12－13。

在傳統行政文化的塑造和踐行的實踐中，明顯地存在著主體單一化的缺陷。由始至終，封建統治者，更甚者可以說是封建君主個人始終掌控著行政文化的制定、形成、執行、監督、反饋等等環節。如果把行政文化的形成看成是一個政策制定的過程的話，在這一政策鏈條中，都只有封建統治者這個單一的主體在唱著“獨角戲”。

在計劃經濟時代里，在特定的經濟結構和社會結構的決定下，國家以“一大二公”的公有制作為經濟基礎。在配置資源時，國家以計劃作為主要手段，強調經濟的大一統，以及國家對社會生產和經濟生活的直接控制。在這種特定的經濟結構和經濟運行狀況之下，社會呈現出來的是以國家與社會、政府與公民的一元從屬關系為核心的領域合一的結構形式。如此一來，公民個人、社會、政府的生產、分配、交換、和消費的整個過程，均由政府加以統籌安排，公民和社會都缺乏可獨立行為的領域。一方面，在社會資源分配中，社會和公民都沒有參與權利，只能消極接受政府分配的結果;另一方面，政府不得不發展從中央到地方一套完整的組織結構以管理社會生活的幾乎所有領域。這個時候的行政文化，深刻根源于現實的政治、經濟和社會關系中。社會從屬于國家、公民依附于政府，在這一經濟背景下，政府的管理直接滲透在社會生活中的方方面面，從而也使得行政文化領域中的公民主權、獨立和自由觀念的缺失以及政府全能主義的盛行。在全能型的行政文化中，社會相較于政府的全能而言，是無序散漫的，政府有足夠的能力管理好社會上的所有事物，公民只需要被動地等待和接受政府部門的管理和服務。

隨著市場經濟的發展，社會結構發生了變化，出現了國家和社會、政府和公民兩元分化的趨勢。雖然國家和政府在社會生活中仍起著主導作用，但社會和公民其相對獨立的性質也越來越明顯，它們對國家和政府的制約、支配和監督作用越來越大。站在社會和公民的角度，對行政文化的價值、意義進行審視和批判，更有利于行政文化建設工作的開展，有利于在更高層次促進行政文化的有機融合和全面升華，從而引導和凝聚整個行政體系作出適應市場經濟和民主社會本質要求的系統變革和全面創新［3］101－103。

無論是在封建社會，還是在計劃經濟時代，行政文化的形成都有一個共同的特點，那就是責任主體的單一化，即政府始終扮演著最為重要的角色，而社會組織和公民則被拋諸腦后。所以，在行政文化的變革中，很有必要進行責任主體的一番探索。也只有認清責任主體，才可能找到行之有效的方法塑造符合中國政治社會的行政文化。

二、當代行政文化變革中的責任主體

(一)政府宏觀層面的主觀責任意識

1.準確定位政府與公眾的關系

在封建傳統社會的土壤中醞釀出的政府和公眾的關系呈現出扭曲的姿態，這個時候的政府和公眾關系是在集權政治下統治與被統治的關系，在大范圍小農意識的影響下，公眾對政治日漸疏離。而在計劃經濟時代，政府和公眾的關系出現了錯位，是集權式體制下不平等的關系。全能政府模式下政府缺乏對公眾的回應，人治型文化下公眾對政府產生了諸多不信任，封閉的體系中公民參與缺乏。所以，在塑造行政文化中，作為重要的責任主體，政府必須有意識地對政府和公眾的關系進行重新準確定位，建立一種平等的契約關系。政府和公眾必然是服務與被服務的關系，而非統治與被統治的關系，兩方互相監督，形成一個參與和協作的良性互動的關系，也正是要通過政府和公民新型關系的構建，有效地保障公民的權力，增強公民的責任感，培養社會的合作精神，塑造符合公民期待的新時期的行政文化［4］19－21［5］26－29。

2.重視公務員行政道德建設，提高服務意識

公務員作為政策的貫徹執行者，與公眾的接觸最為直接。中國從1993年正式推行公務員制度以來，公務員行政道德建設工作就一直未曾停歇，盡管初現成效，但也暴露了不少的問題，主要表現在:道德教育的時效性不強，公務員道德行為規范的缺陷等，并且因此引發了種種腐敗的問題。腐敗讓公眾對政府的執政文化、廉政建設、行政價值、公務員行政道德等產生了諸多質疑，這不僅不利于國家政治、社會的穩定，也不利于行政文化的建設。因此，在行政文化的變革中，政府作為一個重要的責任主體，必須重視公務員行政道德建設。

公務員行政道德建設是一個復雜的系統工程，涉及到方方面面的問題。公務員行政道德建設要走一條以教育為基礎，結合公共行政道德化和行政道德制度化，完善公務員行政道德監督機制和建立科學的考核體系，提高公務員行政道德修養的道路。首先，要優化公務員行政道德教育的模式，提高教育的實效性。這不僅要求所設置的教育內容要符合中國的國情，符合社會的實際情況，還倡導在教育中使公務員群體形成正確的世界觀、人生觀、價值觀，以及權力觀和誠信觀念等。在進行教育的過程中還必須改進教育的方法，無論是內部教育還是外部教育，是顯性教育還是隱性教育，或者是通過模范的精神指導作用進行教育，任何一種教育方法都必須符合公務員實際需求，否則，只能是一個空殼子。其次，要推進公共行政道德化的進程，運用制度和道德共同推進公務員行政道德建設，培養公務員在行使公共權力時的道德責任意識。此外，加強公務員制度建設，加強公務員的監督考核，提高公務員自身的素質修養等，也都是進行公務員行政道德建設必須加以重視的［6］73－78［7］100－103［8］5－8。

(二)社會組織中觀層面的正效應意識

1.發揮社會媒體的正能量

現如今媒體對中國政治的宣傳報道似乎陷入了一個誤區。雖然是摒棄了封建社會中傳統的“馭民”、“制民”等錯誤的思想觀念，不復存在“愚民”的宣傳觀念，但在事實上，現在的媒體卻總是給人以“政府的發言人”的感覺，過多過于單一的宣傳往往讓民眾對這些宣傳產生麻痹的心理。事實上很多政策并不是可以帶給老百姓最實在最直接的利益的，所以，當新聞媒體出現了某某單位、某某部門貪污腐敗的時候，公眾對政府執政關注的焦點便集中在政府犯了哪些錯。事實上，中國的老百姓正是被封建官僚作風荼毒的受害者，他們對貪官污吏恨之入骨，所以他們對政府在大肆宣傳了廉政建設、文明行政之后出現的貪污腐敗現象，從心理上是難以接受的。

在塑造良好的行政文化變革氛圍中，新聞媒體要起到正確的作用，不是“牽著民眾的鼻子走”，也不是一味地謾罵腐敗現象。新聞媒體必須以客觀的視角客觀地進行宣傳，在做好政府和民眾信息互通的基礎上，為塑造正確的行政文化營造良好的氛圍［9］40－43。否則當公民長久地得不到他們認為有實用價值的信息時，難免會對新聞媒體、甚至是政府產生信任危機［10］64－69。

2.發揮非政府組織的正效應

非政府組織是在市場經濟條件下逐漸繁榮起來的第三部門，從其特點而言，它至少需要具備合法性、自治性、民間性，并且在利益運行中具有強烈的非營利性、志愿性和非官方的特點，即具備較強的公益性質。中國的非政府組織在新中國建立后開始了其產生和發展的歷程。由于受到中國政治、經濟等文化環境的影響，其具有一些區別于西方國家非政府組織的特征，比如:具有較強的政府主導性，政府參與其創建和組織過程;發展較為緩慢、不穩定;發展不規范等。正是由于中國非政府組織的這些特點，它在中國行政文化的塑造和改革中仍然發揮著重要作用，并且需要我們通過適當有效的管理手段，減少其可能產生的負效應，發揮其正效應［11］58－63。

作為社會治理機制的重要組成部分，非政府組織在行政文化的塑造和改革中，應該獲得準確的定位，最大程度地發揮其民間性、公正性的特點，為塑造正確的行政文化提供環境保障;加強其自主性建設，傳播現代行政文化觀念，為社會和諧治理營造現代化的治理理念，最大限度地發揮其民主、服務、維穩、生態的功能。從行政文化建設的角度上來看，非政府組織需要發揮的正效應包括:促進第三部門對政府治理的正效應，同時推動公民的政府責任自覺;促進社會主義行政文化建設的民主化;促進政府機構改革和職能轉變，推動行政的服務性建設;增進社會容忍度，促進和諧社會建設等。

(三)公民個人微觀層面的責任自覺

無論是封建社會還是計劃經濟時代，公民獨立人格的缺失使得他們難以從自身的根本利益、權利資格出發來對政府的性質、地位、公務員的道德倫理作出自己的價值評判和要求，這個時候的行政道德更多的是滯留在傳統文化時代的“官本位”思想，不僅僅表現在政府官員中為官高人一等的認知上，家長制、長官意志、官貴民賤的存在意識亦不容小視。在臣民文化的影響下，依附和服從的觀念深植于公民的意識中，獨立的人格、自由和尊嚴被忽視和輕視。在以上種種意識的影響下，公民在行政文化的構建、行政道德的改革中是沒有獨立的責任意識的，在他們的思想深處，習慣了政府“大包大攬”地管理所有的事情，亦習慣了被政府管著，跟著政府所訂立的價值理念評判政府的行政行為。

在現代社會，公民不再是脫離政治、行政的社會存在體。西方現代社會的許多政府治理的理念深深影響著現當代中國行政理念，天賦人權、人人生而平等理念之上的公民思想更加追求民主。在公民的視野中，他們越來越注重行政權力存在的重要性是為了保護自己的權利和利益，服務性社會治理模式下的公民也由此產生了諸多的公民期待。

公民期待是公民對政府地位、性質和作用的主觀要求，同時也是對自己利益要求、權利資格和權力地位的心理預期。塑造和培育以公民期待為評判標準和價值依歸的行政文化，是當代中國行政發展的本質要求。在早前的計劃經濟體制的社會結構中，公民期待難以得到應有的尊重和理解，公民難以表達自己對政治的訴求和愿望。直到市場經濟逐步得到發展和完善，私人領域逐漸從公共領域中分離出來，塑造充分尊重公民期待的行政文化，才有了更大的實現的可能性。

在行政文化改革的過程中，公民同樣是一個重要的責任主體，不同于封建社會治民政策下的“愚民”政策，現當代的公民被要求更多地參與政府的治理，作為政策過程的一個重要的參與者，公民在行政文化的改革中也應承擔起不可推卸的責任，正是因為行政文化指導著行政人員的執法行為，影響著執法效果，牽扯到的是千千萬萬公民的利益，而最終檢驗行政文化是非曲直的正是廣大的人民群眾。

在當代社會，逐漸提高的生活水平是公民有目共睹、深有體會的，但官員腐敗、政府失靈等同樣讓廣大民眾的不滿難以平息。但是，大部分公民停留在對這些錯誤思想和行為的批評和譴責上，甚少人會真正從實踐上加入行政文化變革的過程中。事實上，只有公民真正以自己的行動實踐對行政文化的塑造或改革，才可能形成真正符合中國社會實際的行政文化體系，并且讓這套行政文化體系能在實際上對中國的行政建設起到推動作用。作為單個個體存在的公民，即使力量是渺小的，但這些渺小的力量形成合力的時候，那將是一股強大的推動力，無論是士農，還是工商，都可以是社會法制化進程的強大推動力，也必然是中國行政文化變革的一方責任主體。

三、結語

中國的行政文化不僅有著封建社會遺留下來的文化因素，這些文化因素深深根植于儒家思想、宗法道德，其中不乏有值得借鑒的思想，也不缺曾被封建統治者用以蠱惑人心的歪理。同時，近現代以來，西方民主思潮也對中國行政文化的塑造產生重要的影響，在多種復雜因素的作用下，塑造符合中國國情的行政文化必然是一個長期的過程，在這一過程中，包括政府、社會組織、公民等 都必須有其各自的責任意識和作用方式，也只有各責任主體形成合力，才可能形成符合中國國情、符合公民期待的行政文化。

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