從治理的角度論社會(huì)管理與社會(huì)自治的關(guān)系

楊和平

(中共重慶市委黨校，重慶 400041)

一、“治理”興起與社會(huì)治理

英語(yǔ)中的“治理”(governance)可以追溯到古典拉丁語(yǔ)和古希臘語(yǔ)中的“操舵”一詞，原意主要指控制、指導(dǎo)或操縱，與government 的含義交叉。1989年世界銀行在概括當(dāng)時(shí)非洲的情形時(shí)，首次使用了“治理危機(jī)”一詞。之后，“治理”被廣泛的運(yùn)用于各個(gè)領(lǐng)域。正如研究治理問題的專家鮑勃·杰索普所說的那樣:“過去十五年來，它在許多語(yǔ)境中大行其道，以至成為一個(gè)可以指涉任何事物或毫無(wú)意義的‘時(shí)髦詞語(yǔ)’。”［1］在“治理”興起的過程中，由于一些對(duì)社會(huì)科學(xué)中流行的過分簡(jiǎn)單化的非此即彼的兩分法的否定，作為理論意義上的“治理”范式被作為一個(gè)重要的課題來研究。隨著理論的傳播，治理實(shí)踐在政治經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生深遠(yuǎn)變化的時(shí)刻也開始興起，自組織在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)的協(xié)調(diào)方面發(fā)揮的作用超過市場(chǎng)或等級(jí)制。在全球化背景下，國(guó)家——市場(chǎng)——社會(huì)之間的關(guān)系發(fā)生了根本變化。鑒于國(guó)家的失效和市場(chǎng)的失效，“治理”機(jī)制正作為一種新的協(xié)調(diào)機(jī)制，發(fā)揮著越來越大的作用。“愈來愈多的人熱衷于以治理機(jī)制對(duì)付市場(chǎng)和(或)國(guó)家協(xié)調(diào)的失敗”［1］。治理的重新發(fā)現(xiàn)有可能標(biāo)志著這一過程中一場(chǎng)新的革命——治理對(duì)國(guó)家協(xié)調(diào)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的一種代替。

在“治理”術(shù)語(yǔ)被廣泛運(yùn)用的同時(shí)，社會(huì)治理也成為研究的課題。作為社會(huì)——控制體系的治理，治理指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作和互動(dòng)。用簡(jiǎn)·庫(kù)伊曼的話來說，“治理可以被看作是一種在社會(huì)政治體系中出現(xiàn)的行為模式或結(jié)構(gòu)，它是所有被涉及的行動(dòng)者互動(dòng)參與努力的‘共同’結(jié)果或者后果”，其中“傳統(tǒng)的等級(jí)式管理與社會(huì)組織相互補(bǔ)充，所有的公共與私人行動(dòng)者都要承擔(dān)干預(yù)的責(zé)任并為干預(yù)負(fù)責(zé)”［2］。這改變了傳統(tǒng)工業(yè)社會(huì)造就的社會(huì)管理模式，突破了將政府看作是社會(huì)管理唯一主體的傳統(tǒng)觀點(diǎn)，呼吁社會(huì)各方參與，共同治理。90年代以來，隨著各國(guó)民主化進(jìn)程的發(fā)展，公民社會(huì)組織(Civil Society Organizations，簡(jiǎn)稱CSOs)日益壯大，在社會(huì)管理中的作用日益重要。它們或是獨(dú)自承擔(dān)起社會(huì)的某些管理職能，或是與政府機(jī)構(gòu)合作，共同行使某些社會(huì)管理職能，而這兩種社會(huì)管理過程不再是統(tǒng)治，而是治理。“公民社會(huì)的發(fā)展必然直接地或間接地要影響治理的變遷”［3］，因此社會(huì)自治打破了政府主導(dǎo)下的社會(huì)治理格局，與社會(huì)管理二者成為了社會(huì)治理的兩種基本形式。

以國(guó)家主導(dǎo)型的社會(huì)管理和以公民自組織發(fā)展的社會(huì)自治，必然會(huì)出現(xiàn)矛盾和選擇困境。二者在社會(huì)治理的效果上，也存在著差異。不論選擇它們其中的任何一種，在市場(chǎng)和國(guó)家調(diào)節(jié)都失敗的情況下，選擇無(wú)非會(huì)出現(xiàn)“強(qiáng)社會(huì)管理、弱社會(huì)自治”、“強(qiáng)社會(huì)自治、弱社會(huì)管理”、“最佳狀態(tài)模式——善治”等三種模式。

二、社會(huì)管理與社會(huì)自治關(guān)系的三種模式

(一)“強(qiáng)社會(huì)管理、弱社會(huì)自治”模式

“強(qiáng)社會(huì)管理、弱社會(huì)自治”是作為傳統(tǒng)意義上的社會(huì)管理形式而言的。政府在社會(huì)管理中扮演著無(wú)可替代的地位和角色，而公民在社會(huì)自治中微乎其微。這種社會(huì)管理完全由政府主導(dǎo)，因?yàn)楣娤嘈乓粋€(gè)有效的社會(huì)治理狀況取決于政府對(duì)社會(huì)生活的管理能力。美國(guó)著名的政治思想家亨廷頓在《變化社會(huì)中的政治秩序》一書中對(duì)于“強(qiáng)大政府論”做了詳細(xì)的探討，指出“所謂的強(qiáng)大政府也就是有能力制衡政治參與和政治制度化的政府，這也需要很好地管理才能實(shí)現(xiàn)”，“對(duì)于發(fā)展中國(guó)家，政治秩序和有力的機(jī)構(gòu)來管理社會(huì)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的前提”［4］。可見，強(qiáng)化政府在社會(huì)管理中的地位是不可避免的。羅伯特D·帕特南在《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》一書中，提出了“強(qiáng)社會(huì)、強(qiáng)國(guó)家”的政府與社會(huì)合作的模式是中國(guó)公認(rèn)最適合發(fā)展的模式，在這種模式基礎(chǔ)上只能強(qiáng)化管理，而不是弱化管理、強(qiáng)化自治。這些都是從政治性角度來講的社會(huì)管理的重要性。

“管理的首要職能是戰(zhàn)略，社會(huì)管理能夠帶來戰(zhàn)略意識(shí)”［2］。強(qiáng)化社會(huì)管理，確保頂層設(shè)計(jì)更具前瞻性，能使各項(xiàng)方針政策得到統(tǒng)一、完整的實(shí)施。當(dāng)然作為傳統(tǒng)意義上的社會(huì)治理手段，社會(huì)管理在理論實(shí)踐等方面更加完善，相對(duì)于社會(huì)自治更具優(yōu)勢(shì)。對(duì)我國(guó)來講，我們對(duì)社會(huì)管理進(jìn)行了長(zhǎng)期的探索，建立了社會(huì)管理工作領(lǐng)導(dǎo)體系，構(gòu)建了組織網(wǎng)絡(luò)，設(shè)立了基本法規(guī)，形成了新的社會(huì)管理格局和完善的運(yùn)行機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)管理，其優(yōu)勢(shì)會(huì)得到更好的發(fā)揮。

不可否認(rèn)，“強(qiáng)社會(huì)管理、弱社會(huì)自治”模式也存在著局限性，具體表現(xiàn)為三個(gè)方面。第一，政府失靈，即政府作為社會(huì)管理的主體，無(wú)力或者說對(duì)社會(huì)管理活動(dòng)進(jìn)行調(diào)節(jié)沒有效果。這與我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是背道而馳的;第二，民主化進(jìn)程遲滯，即政府統(tǒng)攬了社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)，在社會(huì)管理過程中觸及到社會(huì)的各個(gè)層面，官僚機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)，使民主化進(jìn)程遲滯，民主建設(shè)大打折扣。這與我國(guó)社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)屬性是不相符的。第三，高昂的管理成本，即社會(huì)管理涉及各種事務(wù)，對(duì)其管理需要高昂的成本，而這只能落到作為社會(huì)管理主體——政府的肩上。這與我們所倡導(dǎo)的“廉價(jià)政府”理念是背道而馳的。

(二)“強(qiáng)社會(huì)自治、弱社會(huì)管理”模式

“強(qiáng)社會(huì)自治、弱社會(huì)管理”模式是在國(guó)家調(diào)節(jié)失效情況下，隨著公民社會(huì)的興起而發(fā)展起來的一種新的社會(huì)治理模式。在這種模式中，政府的地位和作用微乎其微。瑪麗－克勞德·斯莫茨認(rèn)為“現(xiàn)代社會(huì)愈來愈復(fù)雜，愈來愈分裂，是一張由大量相互差別、各自獨(dú)立的社會(huì)子系統(tǒng)組成的網(wǎng)。諸多社會(huì)部門有能力組織起來……”［2］。社會(huì)自組織的充分發(fā)展，不僅需要一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也需要一定的政治環(huán)境。當(dāng)然，社會(huì)自組織的發(fā)展也為社會(huì)自治提供了更為合理的緣由，因?yàn)椤翱傆幸恍﹩栴}使人們認(rèn)為自組織治理是一種最‘自然’的協(xié)調(diào)方式”［2］。

作為社會(huì)治理的基本形式之一，從政治學(xué)的角度來講，社會(huì)自治的程度反映了一個(gè)國(guó)家政治文明的程度。社會(huì)自治越發(fā)展，民主政治就越發(fā)達(dá)，社會(huì)生活就越有活力，社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)就越鞏固。“人的自由權(quán)利帶來的民主意識(shí)的覺醒、進(jìn)而帶來公民的參與，這是人類社會(huì)不可逆轉(zhuǎn)的走向”［5］。社會(huì)自治是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)屬性之一，也是社會(huì)主義條件下的一種理想政治狀態(tài)。在馬克思主義經(jīng)典作家眼中，社會(huì)自治是人民群眾在政治上實(shí)現(xiàn)自我解放的基本形式，是國(guó)家權(quán)力回歸社會(huì)的必經(jīng)之路，也是未來社會(huì)主義社會(huì)的一種基本政治形式。從歷史的觀點(diǎn)來看，社會(huì)自治在我國(guó)有著悠久的歷史傳統(tǒng)——“政權(quán)不下縣”是我國(guó)傳統(tǒng)治理的一大特色。從現(xiàn)實(shí)來看，社會(huì)自治的發(fā)展，減輕了政府社會(huì)管理的負(fù)擔(dān)，降低了行政成本。同時(shí)，社會(huì)自治在社會(huì)事務(wù)的治理過程中更加靈活，能激發(fā)人們參與社會(huì)事務(wù)的積極性，使政治民主化進(jìn)程不斷前進(jìn)。這些都為我們強(qiáng)化社會(huì)自治提供了很好的理由。

但是，“強(qiáng)社會(huì)自治”也有其局限性。縱觀世界歷史的發(fā)展，曾以“社會(huì)自治”著稱的前南斯拉夫由于過度強(qiáng)調(diào)社會(huì)自治而導(dǎo)致亡黨亡國(guó)的悲慘結(jié)局。在我國(guó)，社會(huì)自治的發(fā)展也存在著不充分性，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。第一，公民的自治能力比較低。公民的政治素質(zhì)和參政能力直接決定著一個(gè)國(guó)家的社會(huì)自治水平，我國(guó)作為一個(gè)剛剛興起公民社會(huì)意識(shí)的國(guó)家，公民的素質(zhì)和能力還不夠充分。第二，社會(huì)自治的范圍比較小。因?yàn)檎谓?jīng)濟(jì)等的發(fā)展不平衡，社會(huì)自治興起與發(fā)展的地方也打上了深深的社會(huì)環(huán)境的烙印。第三，缺少發(fā)展比較完善和成熟的社會(huì)自治組織。在我國(guó)，“政府通過民間組織的掛靠機(jī)關(guān)主導(dǎo)著它們的重要活動(dòng)”［2］，使得社會(huì)自治組織經(jīng)濟(jì)上獨(dú)立性不強(qiáng)，自主程度低于西方社會(huì)。第四，社會(huì)自治的各種法規(guī)制度不健全。“如果一個(gè)社會(huì)要想維系更高水平的共同體，政治參與的擴(kuò)大必須伴隨著更強(qiáng)大的更復(fù)雜的和更自治的政治制度的成長(zhǎng)”［3］，而我國(guó)沒有相關(guān)的社會(huì)自治制度和社團(tuán)法，社會(huì)自治所需的德治也沒有約束性的規(guī)范。

(三)最佳狀態(tài)——善治模式

善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程，本質(zhì)特征就在于“它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)”［2］。善治表示國(guó)家與社會(huì)或者說政府與公民之間的良好的互動(dòng)與合作，而且是積極的且富有成效的合作，當(dāng)然社會(huì)管理與社會(huì)自治也應(yīng)該是互動(dòng)的，且應(yīng)該是積極的合作。

善治作為調(diào)節(jié)社會(huì)管理與社會(huì)自治關(guān)系的治理理論，有著自身的優(yōu)勢(shì)。善治要求有關(guān)的管理機(jī)構(gòu)和管理者最大限度地協(xié)調(diào)公民之間以及公民與政府之間的利益矛盾，以便使公共管理活動(dòng)取得公民最大限度的同意和認(rèn)可，以達(dá)到社會(huì)治理的最好效果。“善治的程度越高，管理的有效性也就越高”［3］。同時(shí)，善治實(shí)際上“是國(guó)家的權(quán)力向社會(huì)的回歸，是一個(gè)還政于民的過程，是民主化進(jìn)程的必要后果”。從國(guó)際發(fā)展來看，在當(dāng)前全球化時(shí)代，善治發(fā)揮的作用日益的增大，因?yàn)閲?guó)際社會(huì)和國(guó)內(nèi)社會(huì)在全球化時(shí)代同樣需要公共權(quán)威和公共秩序，他不可能由傳統(tǒng)的國(guó)家政府來創(chuàng)立，只能通過善治來實(shí)現(xiàn)。

三、善治的途徑

眾多學(xué)者從不同的角度提出了實(shí)現(xiàn)善治的途徑。從公共管理角度來講，運(yùn)用治理理論，以善治作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理和社會(huì)自治的最佳狀態(tài)點(diǎn)，應(yīng)該從以下四個(gè)方面著手，處理好政府與公民之間的關(guān)系。

(一)建立共同的愿景

從管理學(xué)的角度來講，如果一個(gè)理念能夠一直在組織中鼓舞人心，凝聚一群人，那么這個(gè)組織就有了一個(gè)共同的愿景，就能夠長(zhǎng)久不衰。政府需要一種愿景作為其行為導(dǎo)向，公民也需要，政府與公民之間更需要共同的愿景，以共同的愿景來統(tǒng)領(lǐng)政府與公民的行為，作為行為的風(fēng)向標(biāo)，避免出現(xiàn)不同的行為價(jià)值觀。不論機(jī)關(guān)組織還是自然人，都有自我需求的特征。正是因?yàn)樾枨蟮囊蛩兀艠?gòu)成了政府與公民之間構(gòu)建新的愿景的可能。政府希望社會(huì)管理健康發(fā)展，自身壓力減小，公民希望自己意志得以表達(dá)，自我管理，他們需要構(gòu)建一個(gè)共同的愿景，這就要求政府與公民坐下來“商量”，以達(dá)成共同的愿景來縫合兩者利益和行為價(jià)值觀的差異，從而整合兩者的力量，形成參與社會(huì)建設(shè)和管理的社會(huì)狀態(tài)。

(二)加強(qiáng)法治化建設(shè)

法治是善治的基本要求，沒有健全的法制，沒有對(duì)法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會(huì)程序，就沒有善治。強(qiáng)化法治化建設(shè)，將法律作為公共政治管理的最高準(zhǔn)則，不論是政府機(jī)關(guān)還是公民、社會(huì)自組織，都必須在法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。作為一個(gè)法治化正在逐步完善的國(guó)家，我國(guó)在社會(huì)管理方面的法律資源還不足，因此我們不僅要完善各種法制，也更需要將法治融化到管理社會(huì)事務(wù)的各個(gè)過程中。在社會(huì)管理的過程中，政府必須依法行事，增強(qiáng)法治意識(shí)，強(qiáng)化對(duì)法律法規(guī)的執(zhí)行力;公民和社會(huì)組織要將法律作為規(guī)范自己行為的準(zhǔn)則和自己權(quán)利利益的保障。為此，將法律作為自身活動(dòng)的一條準(zhǔn)繩，將法治意識(shí)作為自己的行為理念，將法律的高效執(zhí)行作為法治的最高標(biāo)準(zhǔn)，將法治作為善治實(shí)現(xiàn)的保障，是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)管理過程中政府與公民應(yīng)有的理念觀。

(三)科學(xué)合理的權(quán)責(zé)劃分

作為實(shí)現(xiàn)善治的兩種行為主體，政府與公民的權(quán)力以及責(zé)任也需要科學(xué)合理的劃分。在我國(guó)社會(huì)事務(wù)的管理過程中，政府與公民之間權(quán)責(zé)界限不清，劃分標(biāo)準(zhǔn)不明，權(quán)責(zé)不對(duì)等。這給社會(huì)管理帶來了不良的影響。權(quán)責(zé)的劃分務(wù)必要堅(jiān)持科學(xué)、合理的劃分原則，在實(shí)現(xiàn)善治的過程中，解決權(quán)力小而責(zé)任大、責(zé)任大而權(quán)力小的不科學(xué)性的權(quán)責(zé)配置的問題，確保權(quán)力劃分科學(xué)合理化，責(zé)任劃分科學(xué)合理化，運(yùn)用可操作性的手段及方法，建立一套完善而又有效率的權(quán)責(zé)體系，以滿足善治對(duì)權(quán)責(zé)配置的需求。

(四)有效地執(zhí)行力建設(shè)

任何社會(huì)管理的方針政策的貫徹落實(shí)離不開有效地執(zhí)行。對(duì)于政府而言，應(yīng)更注重行政效益，這其中既包括行政效率，也包括行政效能。在社會(huì)管理過程中，面對(duì)各項(xiàng)繁雜而又困難程度較高的事務(wù)，政府必須堅(jiān)持高效的行政能力和水平，實(shí)現(xiàn)最大化的行政效益，而公眾和社會(huì)組織，就必須有較高的文化素質(zhì)和較強(qiáng)的技術(shù)能力，這樣才能夠更好地解決所面對(duì)的各種社會(huì)事務(wù)，確保目標(biāo)的貫徹落實(shí)。有效地執(zhí)行力建設(shè)不僅是善治的目標(biāo)，也是善治的最終歸宿。

從國(guó)家治理的角度來看，政府主導(dǎo)的社會(huì)管理和公民主導(dǎo)的社會(huì)自治是相輔相成的兩個(gè)方面，不可或缺。作為社會(huì)治理的兩種基本形式，片面地強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)社會(huì)管理、弱社會(huì)自治”，必然會(huì)造成“公共權(quán)力的過度擴(kuò)張，損害公民的基本民主權(quán)利”［3］;片面地強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)社會(huì)自治、弱社會(huì)管理”，也必然會(huì)造成“社會(huì)秩序的失控，影響社會(huì)的穩(wěn)定”［3］。這兩種片面化的社會(huì)治理方式都給我們的社會(huì)治理帶來了負(fù)面的影響。分析對(duì)比上面的論述，在社會(huì)治理面臨社會(huì)管理和社會(huì)自治的沖突時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)從善治的角度出發(fā)，構(gòu)建政府與公民之間共同的愿景，以法治為保障，建立科學(xué)合理的權(quán)責(zé)劃分體系，通過有效地執(zhí)行力建設(shè)，以平衡政府和公民之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府和公民在社會(huì)事務(wù)治理過程中積極的互動(dòng)與合作，實(shí)現(xiàn)雙贏。

［1］鮑勃·杰索普.治理的興起及其失敗的風(fēng)險(xiǎn):以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述［J］.國(guó)際社會(huì)科學(xué):中文版，1992(2).

［2］俞可平.治理與善治［M］.北京:社會(huì)科學(xué)出版社，2000.

［3］俞可平.更加重視社會(huì)自治［J］.人民論壇，2011(6).

［4］亨廷頓.變化社會(huì)中的政治秩序［M］.上海:上海人民出版社，2008.

［5］邱兵.南斯拉夫社會(huì)自治失敗的啟迪:公民社會(huì)視角下如何加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)［J］.理論導(dǎo)報(bào)，2008(5).