蓬萊市推進城鄉一體化發展存在問題及對策分析

張克堅

(中共蓬萊市委黨校，山東 蓬萊 265600)

統籌城鄉發展是我國經濟與社會全面、協調發展需要解決的首要問題，也是加快城鄉一體化進程的重要手段。蓬萊市是膠東地區一個具有重要影響力的縣級市，共有12個鎮街，582個自然村，近幾年蓬萊市為加快城鄉協調發展，形成城鄉發展一體化格局，以“三百工程”、星級示范村創建活動和五大生態工程為抓手，以環境綜合整治為切入點，進一步建立“以城帶鄉、以工補農”長效機制，大力推進了公共財政向農村傾斜，基礎設施向農村延伸，社會保障向農村覆蓋，城市文明向農村輻射，加快了新農村建設步伐。總體來說，不論是綜合實力、城鎮化水平還是政策傾斜、各項利民事業的發展都取得了初步進展。但在發展過程中，仍然存在一系列的問題，如何解決這些問題，實現城鄉統籌發展，實現城鄉一體化進程，是擺在理論工作者和實踐工作者面前的一個重大課題。

一、蓬萊市城鄉一體化發展中存在的問題

(一)思想認識不到位

對城鄉一體化發展的問題，部分干部群眾思想上存在一些模糊認識，有的沒聽說過相關政策;有的認為城鄉不可能或難以實現均衡發展，存在畏難情緒;有的急于求成，急功近利;有的對上級支持農村的期望值過高，仍然存在“等、靠、要”思想。同時政策宣傳不到位，據調研問卷顯示，在了解城鄉一體化的渠道中，通過“網絡、報紙、電視等媒體”了解的占51.2 %;通過“各級組織干部宣傳”了解的占48.8%;對城鄉一體化發展前景有33.5%存在觀望思想。

(二)政策體系不完善

目前，蓬萊小城鎮建設和工業園區的發展政策還不夠完善，鎮街基礎設施建設資金渠道相對較窄，市場化運作范圍小，銀行貸不到，土地收益小，社會投資難引進，鎮街財政負擔較重，在社會事業發展上表現得也比較突出，特別是農村公益事業建設項目，在很大程度上依賴于農村和農民自身的積累，短時期內很難有大的提高。

(三)體制機制不夠健全

主要表現在公共財政體制、城鄉戶籍制度、土地流轉機制、農業產業化經營機制等方面的改革與創新不夠，一定程度上制約著城鄉一體化發展。與戶籍制度相關的配套改革沒有完全到位，城鄉居民在教育、醫療、就業、社會保障等方面還存在不合理的政策限制。農村金融擔保體系不健全，農民貸款難現象比較普遍，在一定程度上制約了農村的發展。

二、蓬萊推進城鄉一體化進程的措施

(一)統籌城鄉建設規劃，建立城鄉一體的空間布局

1.統籌城鄉總體規劃，完善一體化空間布局。目前，蓬萊市城市發展思路就是“拓東西，優中部，控南北”，在城市布局上，按照“一體兩翼、四大組團、兩個標志性區域”的發展框架，加速中心區與經濟開發區、西城臨港工業區三區融合的進程，加快登州組團、臥虎組團、銅井組團、北溝組團“四大組團”和風景名勝區、古城風貌區“兩大標志性區域”的建設，進一步形成帶狀城市的布局。

城鎮的規劃要根據人口密度、資源稟賦、產業特點、社會需求、文化背景等來制定，要突出各地特色。對于蓬萊中心城區，要加快新區開發和舊城改造步伐，積極打造標志性區域，推進城市路網和市政公用設施建設，完善城市功能，增強承載能力，豐富城市內涵，提升城市形象。對于兩翼區鎮要豐富提升，進一步完善路、水、電、氣等各項城市功能，膨脹人口規模，不斷提高城鎮化水平，加快與中心城區的對接融合。對于“節點”鎮街的規劃，要按照“規劃建鎮、產業強鎮、特色興鎮、文明管鎮”的要求，結合各鎮(街道)的自然條件、發展趨勢及在市域內的地位和作用，選準方向、科學定位、系統規劃交通、公共服務、通訊系統等，精心培育優勢產業，在鎮駐地集中建設一批基礎設施、住宅小區、商業設施，提高小城鎮建設發展水平，促進工業向園區集中、人口向城鎮集中、居住向社區集中，實現小城鎮發展由數量規模型向質量效益型轉變。

對于農村的規劃，要盡快制定《城鄉規劃法》的地方具體實施細則，把農村建設規劃納入到城鄉建設規劃體系中來，實現城鄉建設規劃的有機統一和銜接。進一步編制完善中心鎮、中心村區域布局規劃，有計劃有步驟地對村莊進行合并，為下一步農村社區或小城鎮建設打下基礎。

2.統籌產業規劃，形成城鄉一體的產業發展格局。蓬萊要根據城市發展思路，進行產業整體規劃。登州組團突出居住、旅游、商業、休閑和服務功能，重點啟動海濱標志性區域。臥虎組團重點做好開發區、劉家溝、南王的園區整合規劃及實施，在產業布局上實現統一協調，依照《城市總體規劃》和《開發區分區規劃》重點安排一、二類產業，突出發展臨港產業、汽車零部件產業、葡萄及葡萄酒產業、物流產業、木材加工產業。北溝片區建設，要以中化工項目建設為契機，合理布局二、三類產業;在集約使用岸線及港口資源的前提下，以京魯造船等龍頭企業帶動發展臨港產業，完善相應的配套基礎設施，實現西城臨港工業區發展的新突破。在潮水片區建設方面，要充分考慮煙臺開發區的輻射帶動作用，在項目安排和用地布局上為煙臺開發區產業的轉移給予合理的控制和引導，重點做好海洋食品加工業、電子產業和加工業、汽車零部件產業、葡萄及葡萄酒產業和交通物流業的發展。同時，為煙臺機場的建設搞好基礎設施的配套服務，使潮水片區成為我市發展新的增長極。大辛店片區建設，要依托交通和資源優勢，充分發揮和利用原有的產業基礎，重點發展重工業等三類工業和葡萄及葡萄酒產業，打造城市次中心。大柳行鎮，要加大探采力度，推進資源整合，發展循環經濟，促進黃金產業可持續發展。村里集鎮，要大力發展果業及果品儲存、深加工業，加快開發艾、崮山旅游資源，發展生態旅游。

(二)統籌基礎設施建設，打造城鄉一體的發展平臺

基礎設施建設和公共服務設施要按照統一規劃，統一布局，資源共享，分步分級實施的要求進行，防止重復建設和資源浪費。對于城鄉道路，要構建城鄉道路交通網，特別要抓好農村道路升級改造，增加農村道路網的密度和通達深度，實施農村村內道路硬化亮化。對于交通體系，要完善城鄉公交運營體系，把公交系統延伸到鎮街，從而形成快捷便利的城鄉交通網絡。要構建城鄉一體用水供應網，解決單村供水設施規模小、檔次低，供水壓力小、保證率不高等問題，大力開展農村自來水改造，實現城區供水管網向農村延伸。目前，全市已有12個村莊，近萬人用上了城市管網水，今后還要加大力度，爭取讓全市各村的老百姓都能用上城市管網水。對于垃圾處理問題，要構建城鄉垃圾集中處理網，實現城鄉垃圾集中收集，市統一處理，而且有條件的鄉鎮要建成垃圾處理場。目前，蓬萊正在北溝、小門家、村里集等鄉鎮開工建設8個垃圾處理中轉站，預計在2013年將真正實現城鄉垃圾一體化，使農村的生活垃圾可以直接進垃圾廠處理，從根本上避免垃圾污染。總之，要探索實行一體化的建設標準、一體化的管理模式、一體化的服務和價格標準，實現全社會資源共享，讓更多農村居民在城鄉一體化進程中得到實惠。

(三)統籌公共服務，構建城鄉一體的社會文明

1.繁榮發展農村文化事業。主要是不斷增加農村文化事業投入，大力進行文化基礎設施建設。特別要繼續扶持農村文化大院建設，逐步實現村村有文化大院，并提高利用率。要充分發揮蓬萊現有文化人才的作用，大力培養文化骨干，同時，要制定優惠政策，吸引文藝專業的大中專畢業生、城鎮文藝工作者等到農村從事文化工作。此外，要充分挖掘和培養具有文藝潛質的農民，把其培養成文化工作者或積極參與者。

2.辦好農村教育事業。除了要不斷加大對農村教育事業的資金投入、政策支持、教師培訓等方面力度外，根據蓬萊的具體情況，還要注意以下幾個方面:一是農村學校布局要符實際，方便學生上學，保證學生安全。二是提高教師素質，提升農村教育水平。在當前農村教育方面，人們最關心的問題中，教師素質排在所有選項的第一位，比例達到48.7%。因此，發展農村教育事業，提升教師素質是最重要的。要通過嚴控教師引進渠道、加強教師培訓、支持大學生下鄉支教等方法，來提升農村教育水平。三是繼續推進農村職業教育免費進程，大力發展職業教育。目前，農村技術人員嚴重缺乏，難以滿足農村經濟發展需要，因此要大力發展農村中等職業教育，為農村經濟發展培養大批專業人才。

3.促進農村醫療衛生事業發展。要積極貫徹中央提出“三個一”的要求。第一個“一”是健全一個保障，就是要鞏固和發展新型的農村合作醫療制度，提高籌資標準和財政補助水平，堅持大病住院保障為主、兼顧門診醫療保障。根據新醫改的目標就是要達到人人享有基本醫療保障;將基本醫療衛生制度作為公共產品向全民提供，具體是要求那些還沒有納入醫療保障體系的人群，全部納入進來。第二個“一”是完善一個網絡，就是要建立健全縣、鄉、村三級醫療衛生服務網絡，三級衛生醫療服務機構要合理分工、密切合作，條件比較好的村可以設立村級社區衛生服務中心，從而向農村提供安全價廉的基本醫療服務，使農民有地方看病，看得起病。第三個“一”是強調一項服務，就是擴大農村免費公共衛生服務和免費免疫范圍。要逐步實施免費為農村定向培養全科醫生和招聘執業醫師計劃，并鼓勵他們長期在基層服務，從而提高農村的醫療水平。同時要搞好農村地區婦幼衛生工作和疾病防治工程，加強農村食品和藥品監管，以及完善和落實計劃生育獎勵扶助制度等。

(四)大力發展現代農業，增加農民收入

1.建立健全保障農業發展的體制和機制。首先要加大對種糧農戶的補帖。糧農補貼按蓬萊市糧食直補和農資綜合直補資金實行合并發放，糧食直補仍按照每畝補貼15 元標準執行，農資綜合直補由2008年的每畝補貼29.5 元增至64.2 元。但相對于經濟作物經濟效益而言，糧食種植效益還是相對較低，要繼續加大對農民的直接補貼力度，增加糧食直補、良種補貼、農機具購置補貼和農資綜合直補，要擴大良種補貼范圍，增加農機具購置補貼種類，提高補貼標準，提高農民種糧積極性。

其次要加大對農業基礎設施建設的投入力度。應從以下幾方面入手:第一，加強以鄉村道路建設和機耕路為主的農田基本建設。真正做到村村通公路，村村有路燈，保證每戶農產品能順利進入市場。第二，加強水利建設，提高抗御自然災害的能力。第三，搞好農業綜合開發工程的土地整理工作。通過土地整理工作，不斷提高土地產出率和利用率，擴大荒山開墾范圍，增加耕地面積。

2.要繼續推進農業產業化經營，壯大新農村經營主體。培育和發展農業產業化經營龍頭企業需遵循四個方面原則:一是市場導向原則。要根據市場需求，確立主導產業，扶持龍頭企業。二是扶優、扶強、扶大的原則。要重點支持那些管理機制好、產品競爭力強、能夠為農戶提供成套的系列服務、與農戶利益關系穩定密切、帶動面廣、出口創匯多、而且采用了高新技術的龍頭企業。三是標準化原則，在產品質量上有新的提高。蓬萊市先后制定了《葡萄栽培技術規程》、《肉食雞標準化養殖》和《蘋果栽培技術規程》等地方標準。這些標準的確立，為促進蓬萊經濟發展起了不小的助力。四是加強品牌化戰略，提升產品影響力。龍頭企業要做大做強，除了產品質量要硬外，還要打響自己的品牌。2005年，蓬萊市實施“品牌助農”工程，先后出臺了一系列政策規定和獎勵措施，提升了農副產品的市場競爭力。從2005年的名牌零突破，現在已擁有5個中國名牌產品、20個山東名牌產品。但總體來說，名牌產品還不夠多，品牌效應還沒有完全發揮出來。

3.要加大科技投入，創新農業科技成果轉化方式。政府各相關部門應積極與各科研站所、農業大學聯系引進高新農業技術和農業品種，并將科技成果盡快地推廣轉化。同時要大力提高農民吸納和應用科技的能力。對于有一定文化科技知識，有強烈創業和改變農村現狀愿望的農民，應通過專業化管理培訓使他們真正成為懂政策、能創業、善經營、會管理、覺悟高的創新型農民致富帶頭人;而對于要致富、要發家的新型農民，要通過專業技術培訓，使他們掌握農業科技的應用，并且將掌握的科技知識向廣大農民推廣、宣傳;而對于一般農民，要通過先進帶后進、一幫一、典型示范等形式，讓他們主動應用科技，轉變農業發展方式，最終實現現代農業的大發展。

［1］孫業寶.2012年蓬萊政府工作報告［C］.2012(1).

［2］朱艷燕.合力推進中國城鄉一體化進程［N］.中華工商時報，2011－03－21.

［3］劉會.不斷推進城鄉一體化進程［N］.經濟日報，2012－08－21.