我國政府監管機構改革：現狀分析、模式選擇及對策研究

石 濤

（上海行政學院，上海 200233）

國外發達國家的監管演化經驗表明市場經濟發育越成熟，越需要政府監管機構的存在(高世輯，2008)，監管的重要性正如OECD理事會所認為的那樣：“本世紀監管型國家（regulatory state）的出現是發展現代工業文明必不可少的一步……監管幫助政府在保護廣泛的經濟和社會價值方面獲得了巨大的收益”，“監管手段是OECD成員國政府所能運用的最重要工具之一，并且高質量監管對于政府的有效性而言至關重要”(高世輯，2008)。轉型時期，對宏觀調控、市場監管、社會管理和公共服務等四大職能的確定表明對政府職能范圍的認識在宏觀層面已經非常明確，但在實踐中，政府對經濟社會的管理往往因為宏觀職能和微觀監管之間缺乏有效的溝通橋梁而造成不同領域政府監管行為的越位、缺位甚至不作為。而政府監管機構的存在和發展則在很大程度上彌補了這種缺陷①，使政府制定的宏觀政策意圖能夠很好地通過微觀監管機構傳導給經濟社會，積極促進了經濟社會的協調發展。對于中國這樣一個長期通過命令控制式的方式來管理經濟社會的國家而言，要想實現市場效率充分發揮、政府監管有度的目標，必須要選擇一條適合本國國情的監管機構演化路徑，通過建立基于公平監管基礎上的專業監管機構，才能不斷完善與經濟發展階段、基本政治制度、歷史文化傳統相匹配的社會主義市場經濟基本制度體系（吳敬璉，2002）。

一、轉型時期我國政府監管機構發展現狀

一般來說，政府監管機構的發展程度與經濟社會發展的實際情況有著緊密的聯系，在一定程度上講，監管機構的出現和持續改革是經濟社會發展到一定階段的產物。當前，我國政府監管機構大部分處于政府行政機構內部，隨著政府機構改革的變化而變動。受到社會生產力發展不平衡的影響，被監管產業和其他被監管對象表現出多樣性、多層次性，以及政監分離程度的不同，我國政府監管機構在職能構成方面相應呈現出多樣性，在政監權力配置方面則呈現出多元化特征，從而監管機構在總體上表現為類型復雜，特點各異。對監管機構類型的研究，由于劃分的角度不同②，從而分類也有所差異（Ogus，2002；肖興志，2009；高世輯，2008；馬英娟，2008）。 在轉型時期，由于監管機構大部分依附于政府行政機構，從而隨著政府機構持續改革而不斷變化。根據第十一屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務院機構改革方案，國務院現有27個組成部門，16個直屬機構，17個直屬事業單位，國務院部委管理的國家局有22個，國務院議事協調機構29個，4個辦事機構，1個直屬特設機構——國務院國資委，現有的監管機構相應分布在上述不同機構和部門中。我國在推進由計劃經濟向市場經濟轉軌、進而實現經濟社會全面轉型的過程中，一條明顯的改革思路就是逐步實現政企分離、政資分離、政事分離和政監分離。為了使監管機構的類型能夠清晰表現出來，我們分別把上述四類改革分為兩組：一組改革是政企分離和政監分離，一組改革是政事分離和政監分離（王俊豪，2008）。前者可以實現對經濟性監管機構分類，后者在很大程度上可以對社會性監管機構進行研究。在轉型時期，社會性監管機構和經濟性監管機構一起，共同成為現代監管型國家重要的基礎性制度要件。

1.經濟性監管機構

按照政企分開、政資分離、政事分離和政監分開的改革效應來看，政企分離和政監分離具有特殊地位，是改革順利發展的重要微觀基礎和基本制度保障。因此，從政企和政監這兩方面來深入研究經濟性監管機構的類別具有獨特價值。我們根據政企分離程度和政監分離程度的不同，可以將絕大部分經濟性監管機構分為以下的四類：一是政企合一型、政監合一型的監管機構。比較有代表性的監管產業是鐵路運輸產業。在這一類型中，鐵道部既是監管機構，也是行業政策制定機構，也是企業具體經營的載體；二是政企合一型、政監分離型監管機構。由于前者是計劃經濟的產物，后者是現代市場經濟發展的必然要求，兩者共存的可能性極小，從而政企合一和政監分離型監管機構尚不存在；三是政企分離型、政監合一型的監管機構。在現階段，我國許多監管機構可以歸為此類型，代表性的產業是電信產業，對應監管機構為國家工業和信息化部；四是政企分離、政監分離型的監管機構。代表性的監管產業是電力產業以及保險、證券、銀行等行業，對應的監管機構是電監會、銀監會、保監會和證監會。上述四種類型基本涵蓋了目前所有的壟斷產業，基本做到了全覆蓋，但是就監管強度來講，由于政企和政監分離程度不同，監管效率也各不相同。

經濟性監管機構發展參差不齊，主要表現在監管獨立性、監管權威性以及監管職能的范圍等方面。對于政企分離、政監分離的監管機構，其監管獨立性相對比較高，監管權力范圍也比較明確，但法律地位的權威性相對不高。對以政企分離、政監合一的監管機構而言，這類監管機構伴隨著經濟發展而不斷進行深化改革。當前，這種類型監管機構的存在具有普遍性。該類監管機構的獨立性有所增強，權威性不斷提高，監管目標隨著經濟的發展而不斷調整，監管有效性在改革實踐中不斷增強。對于政企不分、政監不分的監管機構，監管的獨立性較政企分離、政監分離的監管機構而言最弱，特別容易受到行政干預，但由于行政權力和監管權力重疊，從而監管效率相對較高，監管目標比較明確，但權威性因授權來源（有的監管機構是法律授權，有的監管機構是法規賦予監管權力）的不同表現出差異性。由于經濟性監管機構的存在與經濟發展密切相關，從而始終處于漸進性改革。

2.社會性監管機構

相對于經濟性領域的監管機構改革進程而言，近年來頻繁爆發的與食品、健康、環境和安全有關的重大惡性事件凸顯出社會性監管機構改革步伐的相對滯后，進而以“倒逼”的方式推動社會性監管機構在機構設置、職能完善等方面迅速改進，以適應新形勢。從目前來看，社會性監管機構主要包括以下幾類：一是環境監管機構，其主要監管職能由環境保護部承擔；二是安全生產監管機構，其目前的監管職能由國家安全生產監督管理總局承擔；三是產品質量監管機構，其監管職能由國家質量監督檢驗檢疫總局承擔；四是食品藥品方面的監管機構，目前主要是國家食品藥品監督管理局作為具體監管機構，主要是對藥品、醫療器械、化妝品和消費環節的食品安全履行監管職責。五是消費者權益保護監管機構，由于消費者消費的范圍比較廣，對消費者權益保護的監管功能主要分散在上述不同的監管機構，同時，全國性社會團體——中國消費者協會則對商品和服務進行社會監督，以保護消費者的合法權益。

社會性監管機構的出現和發展是經濟發展到一定階段的必然產物，這一點也被國外發達國家社會性監管機構的發展歷程所證明。從當前主要的社會性監管機構的監管范圍來看，不管是環境、安全還是健康都與民生的切身利益有著直接聯系，并始終受到社會發展中出現的難點、熱點和焦點的影響。從監管的獨立性來看，大部分社會性監管機構被設置在行政機構中，與行政機構保持著或多或少的聯系，甚至本身就是行政性機構，其不但承擔著監管職能而且還承擔著有關行業的政策制定職能。由于監管對象的復雜性，有的社會性監管機構如消費者協會，雖然是社會中介組織，但由于是法律直接授權進行監管，監管的公信力比較高。從監管權力的集中度來看，許多社會性監管機構的監管權力并不集中，而是根據一定的方式分散在不同的社會性監管機構中，比較典型的是食品監管，雖然從“田間”到“餐桌”的分散式監管方式在提高監管的專業性和針對性方面具有明顯的優勢，但是，也容易造成多頭監管、重復監管，甚至在一些業務重疊領域或環節導致監管真空，造成監管資源分散、監管效率不高甚至監管失靈等消極后果。

二、我國政府監管機構改革進程中存在的主要問題

改革開放三十余年來，政企分離的任務基本完成，國資委的成立標志著政資分離取得重大進展，當前，隨著事業單位改革的深入，政事分離有序推進，相比之下，政監分離的步伐相對滯后，并集中反映在監管機構本身。因此，有必要分析當前監管機構發展中面臨的問題，為下一階段監管機構改革提供參考。

1.監管機構設置重疊、監管主體多元繁雜

由于計劃經濟體制的弊端尚未完全消除，以及轉型時期經濟社會發展的復雜性，形成了中國經濟社會領域中的監管機構設置的重疊、監管主體多元繁雜，并進一步導致了監管職能分散和重疊并存（陳虹，2007）。在眾多監管機構中，既有綜合性監管機構，如發改委、國家安全生產監督管理總局，還有分布在單一行業諸如證券、衛生、藥品等的單一的監管機構。就綜合性監管機構而言，由于被監管對象之間并沒有很好地進行規劃，關聯性不強，規模效應并不顯著。而單一的監管機構隨著產業融合進程的加快、市場結構的變化而無法進行有效監管，如“三網融合”條件下的電信和廣電的相關監管部門的改革問題。由于行政權力設置的影響，監管權力被分散在眾多監管機構中，造成了監管機構的監管權力邊界不清晰，監管的重疊和真空并存。現實中監管效率不高的多發區正是這些監管權力邊界交叉和模糊的區域，“九個大蓋帽管不好一頭豬”就是這種情況的真實寫照。監管權力的交叉和模糊一方面造成監管機構之間“各自為政”，從自身利益最大化出發來執行相關法律法規，引發不同的監管機構在處理問題時推諉、扯皮，提高了監管協調的社會成本；另一方面也造成監管行為的不透明、對監管結果預期的不確定等問題，并引發權力尋租等腐敗現象發生。監管機構設置重疊、主體繁雜和職能扭曲反過來又扭曲了市場機制，引發社會混亂，因而提高了社會整體協調成本。

2.監管機構設置的隨意性嚴重影響市場秩序的正常演化

為了及時有效處理市場經濟發展中出現的各種經濟社會問題，許多地方政府往往以“某某辦公室”的名義設置各種臨時性的監管機構，這些行為看似是為了更好地解決出現的問題，實則帶來以下后果：一是臨時性監管機構引發的政府和市場邊界的錯位（鄒東升、田旭，2007）。轉型時期監管機構體系建設尚不完善，各種監管工具的使用尚不規范，導致臨時性監管機構在展開監管活動的時候往往傾向使用行政手段代替各種監管工具。雖然，行政手段的短期效果明顯，但容易助長用行政力量解決市場問題的風氣，更為嚴重的是，從長期來看則破壞了市場本身內在的糾錯機制。二是臨時性監管機構往往有轉變成為準行政機構的傾向，從而引發了機構設置的惡性循環。一般來說，行政機構的政策職能和監管職能是由不同專業機構來承擔，臨時性的監管機構的隨意設置，擠占了寶貴的行政資源和監管資源，扭曲了原本主導各類型機構的不同運行機制。這些臨時性的監管機構一旦完成使命，很容易演變成新的（準）行政機構。對于其他領域出現的突發問題，往往又會設立新的臨時性監管機構，進而出現機構設置的惡性循環。三是臨時性監管機構極易造成市場秩序的混亂。由于臨時性監管機構的人員往往是由行政機構人員抽調組建而成，對特定監管對象的認識往往存在潛意識的行政思維，使用手段更多傾向行政命令，從而不利于市場競爭秩序的穩定。

3.監管機構設置的規格低、權威性差

由于受到中國行政制度安排的制約，以及計劃經濟遺留的“條塊分割”的行政管理方式的影響，大部分監管機構通常會參照同級行政機構或下屬機構的行政級別進行設置，有的監管機構本身就是按照行政機構級別設置并內嵌到國家部委中來的，如國家食品藥品監管局、國家能源局分別是放在國家衛生部和國家發展與改革委員會內，作為組成機構來管理；有的監管機構就是被監管對象的上級主管部門。由于政監分離的改革尚未徹底展開，造成許多監管機構本身與其發揮的重要作用在行政體系中有著明顯的不匹配（金今花、周芹，2010），從而影響到監管機構履行監管職責的能力和效率。監管機構這種特殊的位置安排，造成了政府的宏觀政策制定職能和微觀領域的監管職能混淆在一起，引發行政職能和監管職能邊界的模糊，導致行政權力替代監管職能來解決問題的行為。由于監管機構往往內嵌在行政機構內，從而在監管活動中經常受到行政部門的影響，進而引發權威性不足的問題。當前，法律法規制定的程序一般是以行政部門為起點，而行政部門為了爭取本部門監管權力的最大化，在考慮執行法律的成本時，往往希望以條例和規章的形式來為監管機構提供授權，而不是以法律的形式來賦予監管機構法理依據，這就在很大程度上降低了監管機構的權威性。

4.監管機構的運行效率亟待提高

受到各方面因素的影響，監管機構的效率不高，主要表現為：一是因監管機構在履行監管職能方面透明度不高、程序制定不標準等引發的效率低下。長期以來，現行法律法規制定的程序在一定程度上相對封閉，被監管機構和被監管對象的意見無法得到充分重視，造成了監管相關方的利益訴求并沒有在博弈中體現，監管執法程序的不透明則加重了被監管對象的預期成本。上述這些問題導致了監管機構無法充分實現預期目標，或者監管成本遠超過監管收益。二是因監管機構的法理來源面臨新的挑戰引發的執法效率不高。目前，許多監管機構依照的法律法規無法適應新形勢下經濟社會發展的需要，有的法律甚至帶有明顯的計劃經濟色彩。實踐發展的超前性與法律修訂制定的滯后性的矛盾日益凸顯，嚴重影響到監管機構執法效率，對監管機構的問責也無法有效展開，甚至造成對監管機構公信力的質疑。三是監管機構在人財物方面受到制約而影響其效率。在轉型時期，監管機構的人員通常是由行政人員轉變而來，行政人員的命令—控制式的執法方式無法適應社會化分工帶來的專業化要求，影響到監管效率。由于監管機構的預算通常是按照行政機構的財政預算來撥付，與政監分離的原則不一致，容易受到行政當局的干預而無法充分發揮其作用。隨著社會復雜化帶來的信息不對稱程度的加劇，被監管對象日益復雜化，需要收集大量的基礎資料和研發基礎工具等，但監管收益的外部性和成本專一性的矛盾造成了監管機構的激勵機制不足，進而影響到監管效率。

三、轉型時期政府監管機構演化的模式選擇

轉型時期我國政府監管機構改革模式的選擇是市場經濟發展到一定階段對政府職能轉變的內在要求，是市場經濟條件下從傳統的命令—控制式國家向現代監管型國家轉變的必然選擇。因此，監管機構改革模式的選擇就成為政監分離取得成功的重要前提條件。由于我國經濟社會轉型的復雜性，監管機構演化模式的選擇包含以下關鍵問題：

第一，轉型時期需要單一性監管機構還是多元性的監管機構。從經濟社會發展的實際情況來看，由于市場化程度和自然壟斷強弱的差異，多元性的監管機構可能更加適合現階段的經濟社會發展的實際情況。多元性的監管機構既包括單一性監管機構又包括綜合性監管機構，這些獨立程度不等的多層次的監管機構構成了多元化的監管機構體系。由于生產力水平的多層次性，必然反映在構成生產關系、作為上層建筑的組成部分的監管機構的多元性上，從而建立多元化的監管機構制度體系就成為必然。

第二，現階段我國監管機構模式的選擇。根據國外監管機構發展的實踐，建立獨立的監管機構對于發揮監管的作用是最理想的，但受到我國特殊的中央集權的傳統文化影響，以及改革的自上而下的特點，如果把監管機構置于行政體制之外，雖然獨立性比較明顯，但由于協調成本太高，自身的運行反而會受到更多行政部門的干擾，可能無法進行有效的監管活動。當然，如果按照行政機構的定位來設置監管機構，可能既違背了政監分離的大原則，也導致監管機構與行政機構過于接近而受到后者的強烈干擾。美國之所以有較多的獨立監管機構，根本目標是推動市場在更大范圍內發揮配置資源的基礎性作用，而轉型時期的改革也決定了不能走政監合一的回頭路。因此，現實的選擇就是把監管機構內設于國家行政體制框架內，但通過權威的法律授權以確保監管機構具有相對獨立性。有關的研究也表明了從屬性的監管機構比獨立性的監管機構可能在行政、資金和人事等方面獲得較多支持（Kenneth J.Meier，1980；Christopher G.Reddick，2003）。

第三，我國監管機構未來的演化路徑問題。從國外監管機構的演變路徑來看，監管機構始終隨著經濟社會發展實踐而不斷進行調整，一個總的方向是：從政監合一到政監分離，實行相對獨立的監管機構模式是未來的發展方向（王俊豪，2008）。從經濟性監管機構演化的方向來看，主要是沿著單一功能的監管機構向多功能監管機構轉變，進而向具有較強獨立性的綜合性監管機構的路徑演化。對于社會性監管機構而言，由于肩負著維護社會公平正義的使命，決定了不能像經濟性監管機構那樣通過向被監管對象收費來維持機構運轉，現階段為了更好地解決經費問題，社會性監管機構也可以采用從屬于行政機構的模式，并隨著法律制度的完善，社會性監管機構應逐步脫離行政體系，以確保公共利益得以公平實現。

第四，監管機構體系改革的路徑。由于監管機構受到產業發展水平、市場競爭結構等因素影響，改革過程可能出現許多與實際情況不適應的地方，需要不斷進行調整以提高監管質量。總結國外監管機構體系改革的順序來看，需要逐步在三個層次上進行：第一層次是對某項監管內容進行修改，如監管的范圍和原則隨著競爭格局的改變而需要改變；第二層次是重構行業發展機制和監管框架，特別是競爭格局的改變需要重新界定監管領域，這一點在壟斷產業尤為明顯，同時，社會發展推動社會監管領域的范圍不斷調整；第三個層次是改進監管設計和加強監管改革的過程管理，以降低監管總成本（高世輯，2008）。從轉型時期的情況來看，監管機構的改革順序并不是依次進行，而是由于多問題并存，需要從上述三個層面立體推進才能適應不斷變化的環境。

第五，監管機構的目標選擇問題。建立監管機構的總目標是確保公共利益不受損害，社會福利得以持續提高。但是，結合當前的改革進度和制約因素，轉型時期監管機構的目標設置在保持總體目標不變的前提下需要與改革的步驟和節奏相一致，并體現出監管機構改革的階段性。因此，當前監管機構改革的目標應是不斷增強監管機構的權威性，以確保各項監管政策得以順利貫徹。第二步則是提高監管機構的專業性，不管是在專業配置、人員來源和治理結構等方面都要逐步體現出專業性，以適應日益復雜的經濟社會環境。第三步是增加監管機構的獨立性，逐步擺脫行政干預的影響，提高監管活動的效率。如果現在以增強獨立性作為突破口，既不具有法律和組織方面的條件，還可能因改革阻力過大而延緩政監分離的改革步伐。

四、建立與市場經濟發展相適應的監管機構的若干對策

考慮到轉型時期推動監管機構建設的緊迫性、全局性和時代性，需要從以下方面采取措施加以推進。

1.創新監管機構的決策機制

從世界范圍來看，監管機構建立的根本目標是維護公共利益，轉型時期我國政府監管機構建立的目標也不能例外。為了確保監管機構的監管活動始終處在維護公共利益的軌道上，需要不斷創新和完善監管決策機制。一般來講，監管機構的決策機制主要是首長制和委員會制，目前的大部分監管機構都以個人負責制的決策機制為主導，監管機構的負責人制可以在轉型初期確保政府決策意圖在監管機構中得以貫徹執行，但隨著改革的深入推進，監管機構的權力不斷向監管負責人集中，從而發生權力壟斷的可能性增大，不利于決策的公共導向?，F實中一些監管機構出現的腐敗事件證明了在改革深化時期需要在監管機構決策機制中引入委員會制。一個比較好的方法就是比照公司治理結構，建立監管機構委員會內部的相互制衡的治理結構，并對委員會委員的來源、薪酬、職責權限、任職資格、年限、任免和升遷以及回避事項等進行科學設計。為了確保監管委員會的治理結構能夠符合公共利益的要求，需要對上述制度安排在法律上給予明確，防止主要行政領導的換屆引發監管機構的波動和其他人為因素的干擾。

2.加強對監管主體的監管力度

沒有監督的權力是危險的權力。對監管主體的監督主要從兩個方面來強化：一方面是強化對監管機構的內部監督。為了更好地實現監管目標，需要在監管機構內部建立審計制度，根據決策委員會授權或者法律授權進行調查審計，這種審計由于內嵌在監管機構內部，可以保證隨時發現問題，隨時給予糾正?；蛘咴诒O管機構內部進行的績效考核中設置有關的預警指標，一旦發現有關指標接近或達到預警線，則立即啟動自查自糾機制，防止公共利益受到威脅。另一方面是加強監管機構的外部監督機制。有關部門應強化對監管機構的月度財務報表和年度財務報表的審查，以便及時發現問題。公眾和被監管的利益相關方如果發現監管機構在展開監管活動中有違規行為，則可以向上級主管部門或者司法機關提起訴訟。積極鼓勵諸如消費者協會、輿論組織等各種社會力量參與監督活動。要把程序正義的原則放在突出的位置，讓被監管對象能夠在第一時間了解到最新的監管動態，以方便對監管人員的監督和評價。要不斷完善聽證會制度，特別是在聽證人員來源的選擇上一定要做到公開、公正和公平，防止“走過場”、“逢會必漲”等損害監管機構公信力的行為發生。

3.確保監管權力的有效配置

針對目前監管權力使用中存在的不規范、不透明以及監管權力的重復和分散等一系列問題，需要進一步在改革中推動監管權力的有效配置。第一，明確監管機構的權力來源。不管是立法機構賦予的監管權力還是政府有關部門授權，都需要明確對授權程序給予規范，防止出現隨意性授權行為發生。第二，不管是經濟性監管機構還是社會性監管機構，都需要明確既定時期內的權力范圍，例如經濟性監管機構的權力范圍主要包括價格、數量、準入等，社會性監管機構的權力范圍包括標準制定、實施流程等，避免監管權力邊界的模糊不清。第三，把監管機構和其他行政機構的關系在有關的法律法規中明確厘清，使政府的宏觀決策職能和微觀監管職能“各行其位”，形成整體合力來推動經濟社會發展。第四，監管機構和被監管對象之間，既存在法律上的監管和被監管的關系，同時也應該樹立服務和被服務的理念。因此，需要把被監管對象的評價作為考核監管機構服務質量的重要指標之一，形成改善監管機構服務質量的持續外部推力。第五，針對有重疊和處于不同監管環節的監管機構而言，需要進一步增強監管機構之間的溝通協調能力，再造監管管理流程，避免監管領域出現真空地帶從而影響到監管效率。

4.逐步增強監管機構的獨立性

我國政府監管機構受到政治體制架構的制約，以及經濟社會發展的不平衡性的影響，監管機構的獨立性建設尚未深入推進。但是，監管機構本身的存在和功能的有效發揮必須要求監管機構具有與經濟社會發展相適應的獨立性（邢鴻飛、徐金海，2008）。首先，需要在法律上給予明確肯定監管機構的地位。例如，國家能源局的地位，既受到能源委員會的影響，也受到國家發展與改革委員會的制約，類似的還有國家藥監局等，這些監管機構的地位與監管權力具有明顯的不匹配性，需要在法律上給予充分明確。其次，按照功能歸并的原則逐步對相關監管機構進行歸類重整，實現監管職能的逐步統一，以克服職能交叉分散和重疊。要根據上述對轉型時期監管機構演化的認識來逐步實現監管機構的調整，使單一功能的監管機構向綜合性監管機構轉變，為提高獨立性奠定制度基礎。再次，對監管機構相關委員會的任命，需要國務院批準，并報經人大同意；組成人員的更替需要與換屆周期保持平衡，使委員會成員能夠安心從事監管活動；監管機構的經費逐步實現單獨列支，不納入當年財政預算收支；監管機構所依據的并不是行政首長的行政命令或者其他的權威，只能是相關法律法規，在處理糾紛時，其他行政機構無法推翻監管機構作出的裁決，只能通過司法程序來實現訴訟。只有這樣，監管機構才能夠做到公正、公平，才能實現公共利益的目標，才能實現真正意義上的獨立。

目前，我國已經建立多種不同類型的監管機構，受到我國特殊政治體制框架和經濟社會發展的階段性的影響，這些監管機構還稱不上是嚴格意義上的監管機構。但是，可以肯定的是，這些監管機構本身正在培育現代監管型國家的萌芽，必將使政監分離的改革趨勢成為歷史潮流。

注釋：

①當前國外發達國家正在進行以放松監管為主的改革，并希望在更大的程度上通過法院來實現經濟社會目標，這就引發了是否法律代替監管，通過法院更好的效率來代替監管機構相對低效率的爭議。研究表明，在中等程度的法律和秩序體制內，監管可能恰好有效，因為它對違法行為的處罰非常適中，并因此可以避免對司法的破壞行為。在這種體制下，監管的效率恰恰源自這樣一個事實，責任體制下的處罰過高，因此在這種體制下司法會被破壞。簡單但卻可執行的監管體系與完善但卻不可執行的責任體系相比更為有效。通過法庭解決糾紛的策略適用于一個具備高水平法律和秩序的國家。在極端相反的情況下，一個具備低水平法律和秩序的國家應該謹慎賦予官員們較多的權力來引導經濟生活。參見愛德華·格萊澤安德烈·施萊弗：《監管型政府的崛起》，載吳敬璉：《比較》總第2期，中信出版社，2002年，第51-73頁。

②Ogus（2002）據此把監管機構的類型劃分為以下四類：一是機構屬于（中央或地方）政府的一部分；二是半自治機構，即機構獨立于政府之外，向政府負責，政府負責人事安排，以確保監管政策與政府宏觀決策的一致性；三是獨立于政府之外的產業自律性公共機構，依據法律，按照專業化導向來設置；四是獨立于政府之外的自我監管機構。國內對監管機構的劃分也基本上類似，例如，肖興志（2003）根據監管機構與行政系統的權力關系將監管機構設置分為如下三類：一是獨立的、權力集中型的監管機構；二是政府相關部門下設相對獨立的監管機構；三是政府部門直接承擔監管職能即政府部門與監管機構合一的監管模式。高世輯（2008）則把監管機構分為兩大類：一類是監管機構是能夠在政府內部協調監管政策的中央監督協調機構（central oversight body）；一類是按照公開、透明、專業、問責的原則以專業、獨立為導向的監管機構。馬英娟（2008）則在上述劃分基礎上進一步把獨立監管機構分為獨立于傳統行政部門的監管機構和雖隸屬于傳統行政部門但具有獨立監管權的監管機構這兩類。

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