破窗理論與流動人口犯罪控制

劉曉農，葉 萍

（1.南昌大學，江西 南昌 330031；2.江西省社會科學院，江西 南昌 330077；）

1969年，美國心理學家詹巴多（Philip Zimbardo）進行了一項有趣的實驗：他找來兩輛大體相同的汽車，分別停放在帕羅阿爾托的中產階級區和相對雜亂貧困的布朗克斯街區，然后摘掉后一輛車的車牌并打開頂棚。結果后一輛車很快遭遇更嚴重的破壞并在當天被偷走，而停在帕羅阿爾托的那輛車卻在一個星期后仍然安然無恙。于是，詹巴多把前一輛車的玻璃也敲了個大洞，幾個小時后汽車便不見了。據此，詹巴多認為：完美的東西，人們往往會珍視；而對于已然破損的東西，人們非但對破壞行為視若無睹，甚至會加劇其破壞程度。1982年3月，美國學者威爾遜（James Q.Wilson）和凱琳（George L.Kelling）在該項試驗的基礎上，于《破窗——警察與社區安全》一文中使用了“破窗”一詞，意即：設若某一公共建筑物的某扇窗戶破損且未予及時修理，別人或會受到暗示性的縱容，去打碎更多的玻璃。對于社會治安而言，如果“以惡小而為之”，且這種情況得不到及時治理，長此以往，就會造成社區居民對犯罪的恐懼感增加、社會控制力削弱，破壞社會治安行為甚至犯罪行為會日趨上升；警察和社區如果能夠積極地干預這些可能誘發犯罪的無序環境，就可以有效地控制、預防和減少無序的累積和某些犯罪的發生。

一、破窗理論的核心觀點及其實踐應用

所有的理論都必須經過實踐檢驗才能體現其應用價值，“破窗理論”的確立及推廣，同樣經歷過相關理論的前期鋪墊及后期反復的實踐檢驗。

（一）破窗理論的前期理論觀點

破窗理論的提出始于美國學者彼得曼（Biderman），他于1967年指出：行為不檢、擾亂公共秩序的行為與重大犯罪一樣，都會造成一般大眾的被害恐懼①。 所謂破窗（Broken Windows）是一種比喻，其喻義為：社區中出現的擾亂公共秩序、輕微犯罪等現象就像被打破而未被修理的窗戶，容易給人造成社區治安無人管理無人關心的印象，如果未及時予以制止而放任其存在和蔓延，將進而釀成更為嚴重的后果。換而言之，破窗理論的核心是揭示了某些犯罪與具有誘發性的外部環境的關聯性。

犯罪行為與環境的關聯性問題早已為人們所關注，并已形成觀點和制度。1285年英格蘭頒布的《溫徹斯特法案》即明確規定土地所有權人應當清除公路旁的溝渠和樹木植被等可以棲身之地，以減少犯罪的可能。而18世紀法國著名思想家孟德斯鳩在《論法的精神》中也對地理氣候與道德、法律制度以及犯罪之間的關系進行了判斷，雖屬于經驗性觀察，但其觀點卻對后來的學術研究不無啟發。19 世紀上半期，法國的兩位實證主義犯罪學家奎特勒特（Adolphe Quetelet）和蓋瑞（Andre Michel Guerry）就犯罪與環境的關系進行了卓有成效的研究，開創了環境犯罪學研究的先河。19世紀中期，英國的弗萊徹（Joseph Fletcher）和哥理德（John Glyde）發布了關于犯罪地區分布的研究成果。到1848年，弗萊徹更是將犯罪率與社區的社會地理特點有機地聯系起來，并認為地方性的犯罪往往受到現存的鄰里和社區犯罪的吸引和感染②。

總體上看，20 世紀以前的學者關于環境與犯罪之間關系的研究主要試圖揭示犯罪與地理及人口分布之間的關系，未就特定的環境與具體犯罪關系進行細致深入地研究。而破窗理論則從微觀層面剖析了環境與犯罪行為的關系。根據破窗理論，極個別不良無序的行為或現象的存在并不會輕易導致犯罪行為頻發，只有當這種行為、現象持續存在且不被制止時，才會傳遞出管理控制削弱、居民的正義感和責任感喪失等信息，具有潛在犯罪動機的人員可能會被吸引前來，一旦遇到合適的犯罪目標，犯罪行為則更容易滋生、蔓延，形成惡性循環。具體體現為：

（1）社區環境惡化，出現廢棄物、物品毀損、秩序混亂等現象，而社區民眾及管理部門未予及時制止和處理，持續一定時間后，民眾日漸缺乏安全感。

（2）民眾出于自身安全考慮，逐漸退出公共事務活動，對違法犯罪行為麻木冷漠、熟視無睹。

（3）如果社區缺乏必要的關注和管控，具有潛在犯罪動機之人的攻擊性、破壞性行為就會增加，無序狀態逐漸彌漫，形成此消彼長之勢。

（4）對于違法、犯罪行為的增加，民眾大多采取明哲保身的態度，不僅噤若寒蟬，甚至唯恐避之不及，進而很少出入于公共場所。許多公共設施處于閑置狀態，成了“藏污納垢”的場所；許多人不敢在夜間出行，導致許多商鋪、酒店、公共交通和休閑娛樂等商業、服務業生意蕭條。

（5）社區外的潛在犯罪者判斷該社區犯罪控制力薄弱，視其為犯罪行為的溫床，將犯罪地點逐漸轉移至該社區，社區犯罪率不斷攀升，導致更嚴重的社會恐慌和焦慮。

（二）破窗理論在實踐中的運用

美國一直被標榜為西方文明社會的典范，然而自20世紀60年代開始，美國境內的犯罪率和犯罪人員一直位居全世界之首，尤其在80年代至90年代初期，美國的犯罪率更是達到了歷史最高水平，以兇殺、強奸、綁架、斗毆為主的暴力犯罪持續增加，而包括入室盜竊、機動車盜竊等在內的財產類犯罪增長尤其迅速，由“快克”等新型毒品引發的犯罪和違法活動頻頻發生。如此惡劣的治安環境對美國的超級大國形象以及民眾的社會生活產生了巨大沖擊，尤為嚴重的是，引發了美國民眾的集體焦慮。在此情形下，美國各界一直在探討和尋求能夠有效控制犯罪增長的理論、方法和措施。因此，威爾遜和凱琳提出的“破窗理論”剛一出臺，便引起了有關人士的高度關注。

美國紐約是最早踐行“破窗理論”的城市。20 世紀80年代，紐約社會狀況混亂、治安環境惡劣，集中體現在紐約地鐵內，信手涂鴉、逃票盛行并引發了大量無序行為，犯罪率攀升至歷史之巔。在此情況下，紐約的地鐵主管部門引入“破窗理論”，并成立研究小組和專案小組，對地鐵涂鴉及逃票等行為施以重拳。效果很快得以體現，1990年涂鴉問題成功解決，1994年逃票等問題得到較大改善。據統計，1990年至1994年紐約地鐵內的重罪刑事案件減少了75%、搶劫案減少了64%，因逃票、涂鴉等行為引發的各類治安問題已不復再現，車廂環境整潔、車站秩序井然。此后，紐約市政府和紐約警察局進一步推廣“破窗理論”，加大治安治理力度，創造性地實施了“秩序維護警務”、“計算機犯罪統計信息系統”和“新生活項目”，用于整治當時惡劣的治安環境，此舉效果卓著、成績斐然。通過短短幾年的治理，紐約的犯罪率從歷史之巔降至近30年來的最低點。

有了紐約的成功經驗，美國的其他一些大中城市如馬薩諸塞州的羅維厄、新墨西哥州的阿爾伯克基也相繼以“破窗理論”來預防和控制犯罪。據美國司法部統計，從1993年至1998年，其財產類犯罪率下降了32%，暴力犯罪率下降了27%，自此以后，美國的整體犯罪率持續走低③。

二、我國流動人口管理的現狀分析——以浙江省嘉興市為例

流動人口是在我國戶籍制度條件下的一個概念, 我國學界與實務部門對什么是流動人口，目前尚無明確、準確和統一的定義。《廣東省流動人口服務管理規定》第二條規定：“本條例所稱流動人口，是指離開常住戶口所在地進入本省和在本省行政區域內跨地級以上市居住的人員。”《海南省流動人口管理規定》第二條規定：“本規定所稱的流動人口，是指離開常住戶口所在地的城市市區或者農村鄉、鎮，到其他地區暫住的人的總稱。具體的流動的自然人稱為流動人員或者暫住人。”一般來說，流動人口，主要指離開戶口所在地，以工作或生活為目的在其他地方滯留、居住、從事各種活動的成年育齡人口。其中絕大多數是從農村轉移出來進城務工經商的富余勞動力④。但短期的、往復的，不導致當事人常住地改變的人口的流動除外，如因出差、就醫、上學、旅游、探親、訪友等事由在異地居住、預期將返回戶籍所在地居住的人員，以及在直轄市、設區的市行政區域內區與區之間異地居住的人員。

在我國流動人口主要是從農村流向城市，從經濟欠發達地區流向經濟發達地區，從中西部地區流向東部沿海地區。其中農村戶籍流動人口約占流動人口總量的80%⑤。流動人口根據流動方向的不同，可以被分為流入人口和流出人口，流入人口是指來到該地區的非戶籍人口，流出人口是指離開該地區到其他地方居住的戶籍人口。流動人口根據流動時間的長短，可以被分為常住流動人口和短期流動人口，常住流動人口一般指在該地區居住較長的一段時間，如5年，5年以內的為短期流動人口。《中國流動人口發展報告2012》顯示：超過三成的流動人口在流入地居住生活時間超過5年，從事目前工作的平均時間接近4年。2011年，我國流動人口總量已接近2.3億，占全國總人口的17%。

流動人口對我國的經濟建設和社會發展作出了巨大貢獻, 但由于我國的戶籍制度與教育、醫療、社會保障等問題密不可分，人口的大規模流動也給社會帶來諸多影響，對流入地的社會管理形成巨大的壓力。有研究顯示：人口流動性每提高1%大約將導致犯罪率上升3.6%⑥。數據顯示，從2005年到2006年4月，在北京被提起公訴的被告人中，流動人口占67.2%。經調查，截至2003年6月底，浙江省在押外省籍罪犯達32000 多名，外來流動人員犯罪的絕對數量和犯罪比率皆呈逐年上升趨勢，且增幅較大，至2003年，其所占比例為50.8%⑦。目前，流動人口犯罪已構成了對城市尤其是“長三角”等經濟發達地區社會治安的主要威脅。

浙江是人口流動大省，其流動人口由1990年凈外出70萬轉變為2005年凈外來296 萬，成為僅次于廣東的人口流入大省。2010年其流動人口達到2006萬，已連續多年居全國第二位。浙江省不少地區的流動人口數量已經超過了本地戶籍人口數量，流動人口已經成為浙江省社會經濟發展一支舉足輕重的力量⑧。在嘉興市，流動人口基本上居住在城鄉接合部，這些地帶的顯著特點是：第一，城鄉接合部位于城市中心的周邊大約5公里的半徑，農民出租屋集中，擁擠，衛生狀況較差，人員混雜，管理相對來說比較松懈，臟、亂、差問題較為突出。第二，這些地帶的人口居住一般帶有以親朋鄉親為主可相互守望、照應的特點，往往是原籍在一個縣或鄉的人群集聚在一起，因此，以地域群體居住為特征是城鄉接合部流動人口的主要特征。第三，在地域群體居住特征下，流動人口中涉嫌違法犯罪的群體，比如開設賭場、偷盜、制作假證或制作假元寶詐騙等也帶有地域性特征，各類違法犯罪分子選擇的藏身之地一般也是城鄉接合部。因為，雜亂有利于違法犯罪分子聚集、組織、分散逃跑、逃避打擊。因此城鄉接合部往往是較為集中的社會治安亂點。第四，這些地帶是流動人口管理的弱區甚至盲區，對于流動人口戶籍管理、計劃生育管理、食品衛生環境管理等，管理部門幾乎是力不從心，很難管理到位，可以說，這些地帶的物理上的無序管理大都帶有破壞性、反社會性的氣息，甚至有些時候被地下勢力乃至黑社會有組織犯罪集團所控制。因此，在某種意義上，這些地帶往往強烈地暗示著部分人群的反常行為和違法犯罪行為，以至于潛在的罪犯利用這些場所從事違法犯罪活動的可能性大增。

流動人口的居住方式主要以房屋租賃為主，全國72%的流動人口家庭通過租房居住⑨。根據浙江省嘉興市新居民事務局的調查數據：2007年底嘉興市登記在冊的流動人口為1785170，其中租賃房屋的人員為1246685 人，占69.84%，而居住在居民家中的為57216人，占3.2%。2008年嘉興市有關部門采用入戶調查的方式進行問卷調查，在嘉興市本級三個行政區域共發出了9400份調查表，收回有效問卷9024份，有效問卷回收率96%。該調查數據顯示：流動人口半數以上是自己租房，居住地以農村和城郊接合部為主，嘉興市流動人口居住在農村和城郊接合部的占到63.43%⑩。

我國目前尚無流動人口管理方面的基本法律，僅有2009年10月1日起施行的國務院《流動人口計劃生育工作條例》，有關流動人口管理的法規立法層級主要在省市一級。最早的省一級的流動人口立法是1987年的《廣東省流動人口計劃生育管理辦法》。我國流動人口的行政管理以公安部門為主，公安部門主要負責抓流動人口的治安問題。勞動和社會保障、衛生、教育、計劃生育等部門分別管理各自職權范圍內的流動人口的其他方面的工作。

流動人口計劃生育率低，出生性別比偏高，而現有的管理體制、服務體系和服務能力還不能很好地適應新的要求。從刑事罪犯的構成上看，流動人口所占比例不斷上升，而且呈現出職業化和年輕化的特點。因此，如何創新社會管理機制，如何有效管住和管好這部分人，改善流動人口居住地違法犯罪率較高、流動人口管理模式不能與時俱進的落后狀況，是當前流動人口管理中的難題，也是我國政法機關執法水平、執法能力、執法公信力所面臨的一項嚴峻的挑戰。

三、破窗理論對我國流動人口犯罪控制的啟示

當前，我國的經濟和社會轉型已經進入了加速期，因而，在維護社會穩定和控制犯罪方面面臨的形勢比以前更加嚴峻。破窗理論不同于傳統犯罪學，它并不是解釋產生犯罪的根源，分析人為什么去犯罪，而是把重點放在分析發生犯罪的機會或概率方面，揭示在哪些情況下會產生犯罪的動機、犯罪活動中受害人受保護程度，以及犯罪發生時的周邊環境等問題。雖然美國的犯罪現象和規律不同于我國，但破窗理論卻可以為我國的流動人口犯罪防控所借鑒。

（一）以完善的法律制度為準則

一個擁有完善的法律制度的國家，我們暫且將其比喻為停在帕羅阿爾托的中產階級社區、過了一個多星期也沒人動過的那一輛車。如果法律出現了漏洞，相當于詹巴多用大錘把那輛車的玻璃敲了個大洞，其結果是不出幾個小時，該車所有的窗戶都被砸爛，零部件基本被偷光，最后被人掀了個底朝天且完全被毀壞?。因此，破窗理論帶給我們的啟示是，國家要有嚴密的法律體系，要有完善的法律制度。

（二）以現實需求為導向

破窗理論與我國社會治安綜合治理方針中的群眾路線有著內在一致性特征。前者預防犯罪的成功之處在于其認為犯罪預防并不只是執法部門的職權,還有賴于民眾的廣泛參與；而綜合治理工作，其每項內容都需要民眾的積極響應和參與，否則綜合治理難以落到實處，畢竟執法部門不可能控制社會的每一個角落。我國目前的各類犯罪案件中，街區和居民區類犯罪，包括搶劫、搶奪、盜竊等，處于整個犯罪的高位區，對人民生命財產和安全以及整個社會穩定的危害相當大，是當前犯罪防控和社會治安各項工作的重中之重?。在現代城市中，相對于居住區而言，娛樂區、商業區等區域與大多數市民日常生活接觸的頻繁性與共生性較弱，如果存在各種不安全因素，大多可以通過短時間內提高警惕與減少進入次數來進行自我保護，降低受害風險。然而居住區是現代人賴以生存的基礎環境，當住宅及其周圍環境不再安全時，人們就會明顯缺乏安全感，整個社會環境將會產生潛在的不穩定因素。因此，可以說城市居住區是最重要的犯罪防控陣地，也是犯罪控制系統工程中最重要的組成部分，城市居住區環境在一定程度上可以被看作是社會整體環境的縮影，它的安全性直接影響著整個社會環境的穩定。犯罪侵害的目標總是圍繞著人、財、物而展開的，居住區是現代城市中人、財、物相對固定集中的區域。隨著城市化進程的大幅加快，城市規模迅速擴張，資源的有限性和人口的聚集性使原有的環境布局和建筑、道路分區不能滿足城市居住區安全性的需要，盜竊、搶劫等侵財型案件以及性侵犯案件頻繁發生，城市居住區內的犯罪率上升趨勢也十分明顯。

針對嘉興市流動人口居住環境的特點，嘉興市及其縣市區相關部門近年通過對城鄉接合部進行調查，排查混亂和各種安全隱患，確立了“服務先行、管理到位”的理念，對流動人口管理、預防違法犯罪進行過較多的探索。其主要表現在：

第一，從理念上改變對流動人口的稱謂，將所有嘉興轄區內的外來人口統一改稱新居民，設立新居民事務局，專責管理流動人口，新居民事務管理部門努力使有條件的流動人口，比如已經購買住房、有一定產業的新居民，享有類似或等同于嘉興市本地居民的社會福利政策，如醫療、兒童就學、老人護理等等，使外來流動人口逐漸減少非歸屬感，逐漸融入本地社會。

第二，制定決策，確立方案，規范流程，通過實施方案、評估效果、反饋意見等一系列舉措，將城鄉接合部納入整個城市規劃，減少或消除城鄉接合部以前類似于農村的粗放式管理。

第三，完善基礎設施，如完善配套的排水及環衛設施，尤其是解決夜間生活照明問題、受損較為嚴重的公共設施的修復問題，及時清理生活垃圾，改善環境衛生狀況，消除城鄉接合部較為突出的、容易被犯罪分子利用，從而引發犯罪的影響因素，如此一來，可做到徹底清除城鄉接合部存在的無序要素。

第四，增加在城鄉接合部的政府公共服務功能，使人口、計劃生育、醫療衛生、環境監測等多項政府社區服務功能全部到位。

第五，通過安裝設置大量設備如街區監控等，削弱無序環境對違法和犯罪者的心理暗示作用，有關部門之間互相交流反饋經驗。通過對城鄉接合部物理環境的整體改善，嘉興市較大程度地清理了“破窗”，補強了弱勢情境，營造了一個有序化的預防犯罪的社會環境。

（三）以守望互助為目標

鄰里守望是20 世紀90年代英國實行的比較具有代表性的社區居民志愿組織行動，其核心理念是，鄰里之間互相了解、互相守望、互相幫助，社區居民積極主動自愿做警察的“眼睛”和“耳朵”，幫助警察監視和向警察報告有可能成為犯罪人的嫌疑人的情況。這一行動取得了積極效果。如降低了犯罪率，改善了鄰里關系，提高了社區居民和諧度，同時使警民關系也得到了改善。

改善流動人口聚集地的安全狀況需要緊緊依靠流動人口。嘉興市借鑒破窗理論，為了補強弱勢情境，通過新居民服務機構的組織、管理活動，增進流動人口之間的接觸、交流，使居民形成了良好的鄰里關系。通過組織流動人口成立平安志愿者隊伍、巡邏組織等等，對流動人口所居住區域進行流動值勤巡邏，這些平安志愿者隊伍、巡邏組織與專業巡邏民警隊、警民巡邏隊相結合，共同組成了居住區域內的網絡式巡邏體系?。

提高居民的犯罪防控意識，需要各方面加大宣傳和教育力度，將犯罪防控同社區居民的生存權利、生存質量密切結合起來，激發他們參與犯罪防控的自覺性和主動性。組織居民參加防控犯罪的合作，可以減少犯罪的發生，提升公共秩序。這是破窗理論帶給我們的又一啟示。

四、結語

前已述及，根據破窗理論的精髓，對美好的東西，人們通常會更加珍惜、更加愛護，對存在缺漏之物，人們會加劇其破壞程度，也即更易讓人想破壞它，這就使它遭受破壞的可能性大增。在某種意義上，這與我們通常所說的“破罐子破摔”有一定的相似之處。因此，破窗理論帶給我們的啟示是，國家要完善相關的法律制度，社區居民要努力營造團結互助、和諧美好的鄰里關系。這樣可以在某種程度上補強弱勢情境，不留破窗，不讓犯罪分子有機可乘。正如一個木桶，沒有短板，沒有漏洞，則潛在的犯罪人自然會膽怯，會因害怕實施犯罪后被抓而放棄犯罪。即使其真的實施了犯罪，上有恢恢法網，有著無漏洞可鉆的、嚴密的法律制度，下有相互守望、相互關心的友好鄰里，社區居民共同參與，齊心協力，人人都留個心眼，都有著一雙像警察一樣犀利的眼睛，共同“圍捕”，也會讓犯罪分子無處可逃。

注釋：

①陳小波：《破窗理論與社區治安》，《山東公安專科學校學報》2000年第5期。

②③李本森：《破窗理論與美國的犯罪控制》，《中國社會科學》2010年第5期。

④宋福榮：《關于加強和創新流動人口服務與管理的若干思考》，《廣東科技》2011年第16期。

⑤⑨《中國流動人口發展報告2012》，浙江新聞網，網址www.zj.chananews.com.cn，2012年8月20日訪問。

⑥陳剛、李樹、陳屹立：《人口流動對犯罪率的影響研究》,《中國人口科學》2009年第4期。

⑦方建中：《流動人口犯罪實證研究》，《求索》2003年第6期。

⑧葉菊英：《浙江省流動人口服務管理的經驗、問題》，《2011年浙江省社會學學會年會論文集》，2011年。

⑩以上數據轉引自孔東：《沿海發達地區流動人口居住現狀及需求發展趨勢》，《中國人口科學》2009年第1期。

??朱興祥、張峰：《論“破窗理論”與流動人口犯罪控制》，《公安學刊(浙江警察學院學報)》2011年第11期。

?李林主編：《法治藍皮書》（2010），中國社會科學文獻出版社，第180頁。