轉型時期俄羅斯地籍制度的變遷與績效評價

賈雪池

（哈爾濱工業大學， 黑龍江 哈爾濱 150001）

地籍是在中央政府控制下基于地籍測量成果建立起來的宗地登記圖冊①。地籍制度是國家為建立與管理地籍而制定的法律文件的總稱。蘇聯解體后，俄羅斯土地產權制度的改革確立了私有產權的合法地位，取消了國家對土地產權的壟斷。社會主義時期的地籍制度不能適應變革后的土地產權制度。在建立多用途地籍的過程中，俄羅斯地籍制度經歷了不斷發展與完善的過程。在土地產權制度改革初期，地籍相關的規定多存在于土地產權制度改革的法律文件中。1999年俄羅斯制定了《俄羅斯聯邦國家地籍法》、2007 通過了《俄羅斯聯邦不動產籍簿法》。現階段地籍制度是俄羅斯國家土地管理制度的核心內容。現代地籍中所載的信息為俄羅斯管理、保護與利用土地資源、發展土地市場及土地交易提供了信息保障。我國與俄羅斯同為轉型國家，并且在改革的過程中均實施了土地制度的變革。俄羅斯地籍制度建構過程中的經驗值得我們關注與借鑒。

一、俄羅斯地籍制度變遷的動力機制

制度變遷的動力機制中所包含的推動制度變遷的動力，可以分為內動力與外動力。內動力是制度所存在的制度環境。始于20世紀90年代初的俄羅斯社會與經濟改革，改變了俄羅斯土地單一國家產權形式。俄羅斯通過《俄羅斯聯邦憲法》、《俄羅斯聯邦民法典》（以下簡稱俄《民法典》）及《俄羅斯聯邦土地法典》（以下簡稱俄《土地法典》）確立了多種土地產權形式。俄《土地法典》規定，土地產權分為國家所有、私人所有及其他產權形式。國家所有又分為俄羅斯聯邦所有、俄羅斯聯邦各主體所有及地方自治組織所有。私人所有分為公民所有與法人所有。私有產權合法地位的確立，擴大了公民與法人的土地權利。20世紀90年代土地改革前，俄羅斯國家地籍登記的基本登記單位是“土地使用”或“土地利用”。在這一時期公民或法人是無償地獲取土地，地籍只登記有關土地使用權人及土地數量、質量方面的信息。地籍制度是土地制度的重要組成部分，是實現土地法定權能的重要制度保障。俄羅斯土地產權制度的變革改變了土地法律秩序，即地籍制度存在的制度環境。對私有產權的保護除了法律明確規定其合法性外，還要通過土地權利登記予以確認與保護。為此，伴隨著土地產權制度的改革，俄羅斯實行了地籍制度的變革。

制度變遷的外動力是變遷主體從事變遷的動力，也就是制度變遷主體發動制度變遷的動因或動機。一般認為，制度變遷主體要獲取現存制度外的收益②。俄羅斯土地產權制度改革的重要目標是效仿發達國家建立大規模家庭農場，以替代集體農莊從而改變俄羅斯農業落后的現狀。而這一目標的實現需要具有法律效力的土地信息，從而降低土地交易費用，促進土地大規模流轉，建立大農場和發展土地市場。因此，可以認為俄羅斯土地產權制度的變革為其地籍制度變遷創造了機會或是可能性。在既有土地產權制度下，為獲取更多收益，實現土地產權制度改革的目標，俄羅斯需要建立與產權制度模式相適應的地籍制度。

二、俄羅斯地籍制度變遷的模式

制度經濟學將制度變遷分為誘致性制度變遷與強制性制度變遷。誘致性制度變遷指的是現行制度安排的變更或替代，或者是新制度的安排。它由個人或一群人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行。與此相反，強制性制度變遷由政府命令與法律引入而實行③。20世紀90年代開始的俄羅斯社會改革，接受了美國經濟學家薩克斯提出的“休克療法”改革方案。該方案以確立私有產權合法地位為整個社會變革的重點，俄羅斯政府確立了以土地私有化改革為國家改革的起點。1991年4月25日俄羅斯聯邦議會通過的俄《土地法典》與1991年底頒布的《關于俄羅斯實施土地改革的緊急措施》的總統令，確立了土地私有產權的合法地位，標志著俄羅斯全面私有化改革的開始。此后的若干法律文件均在不斷強化私有產權的改革。普京就任總統后頒布的《俄羅斯聯邦農地流轉法》（以下簡稱俄《農地流轉法》）規定農民在法律允許范圍內可以買賣、租賃、抵押歸其所有的土地。這一規定實現了俄《憲法》、俄《民法典》及俄《土地法典》確立的土地權利，使其由寫于“紙”上的權利演變為可以實現的權利。因為在俄《農地流轉法》頒布前，俄羅斯農地不能進行交易，也就是說農民對歸其所有的土地不能進行處分。由于地籍制度存在于土地產權制度所設定的制度環境中，并服務于既有的土地產權制度，因此，俄羅斯地籍制度變遷模式與土地產權制度變遷模式具有一致性，是強制性制度變遷。

三、現階段俄羅斯國家地籍制度的績效評價

（一）降低了土地交易費用

俄羅斯地籍制度變遷是以產權制度改革為背景進行的。土地交易即是產權的交易，因此交易的前提是產權明晰，否則人們對自己的行為得失就沒有穩定的預期，交易也就不可能發生。地籍明確了產權制度所界定的權利的邊界。交易雙方的權利明確，則合作的可能性大，而若權利界定不清晰，則合作的可能性就小。2003年至2009年俄羅斯私人所有土地交易變化表明這一時期俄羅斯私人之間的土地交易不論是交易的數量還是完成交易的土地面積都是持續增長的。地籍制度降低了土地交易風險與不確定性，促使交易的實現，從而提高了交易雙方的收益。地籍制度的作用就是要盡量消除阻礙人們之間進行合作的各種交易成本，盡量減少各種產生交易成本的因素。建立地籍簿及土地權利登記相關的制度，可以認為是一種激勵交易雙方從事交易行為的動力機制。這些制度影響人們行為的選擇，降低了交易費用，提高了土地資源利用的收益。這些收益是在確立上述相關制度安排前無法獲取的。

（二）增加國家土地稅收

俄羅斯土地產權制度改革改變了土地無償使用的制度。征收土地稅費是國家管理土地資源的重要手段，通過征收土地稅可以激勵土地所有人和土地使用人合理利用與保護土地。俄羅斯土地稅的征收是依據地籍中所載入的地籍評估信息實行的。也就是說已建立的國家地籍簿和土地權利登記簿中所載入的有關土地經濟、法律方面的信息為土地稅的征收提供了信息保障。2006年至2009年俄羅斯土地稅收一直持續增長,2009年國家土地稅收入為992.24 億盧布,比2006年增加了118%，這是俄羅斯建立多用途地籍的結果。

（三）一定程度上實現了土地產權制度改革的目標

俄羅斯土地產權制度改革的一項重要目標是建立如發達國家那樣的大農場，這一目標在改革初期由于國內對土地是否可以買賣存在較大的爭議而未能實現。隨著土地產權制度改革的深入，國家地籍制度的建立與完善，這一目標在一定程度上得以實現。俄羅斯國家地籍為有效與合理利用土地資源、管理土地及其他不動產提供信息保障，同時也保障了國家經濟的發展和社會福利的增加，促進了土地市場的發展。俄羅斯私有產權制度改革帶來的財富增加為地籍制度安排提供了必要的經濟剩余。在地籍制度變遷過程中存在著報酬遞增和自我強化的機制，這種機制使地籍制度變遷一旦選擇了這樣的路徑，它的既定方向會在以后的發展中得到自我強化。現階段俄羅斯已建立起了現代地籍體系，其建立地籍制度變遷的路徑選擇是正確的，即建立不動產市場、保障不動產所有權人的權利,實現土地作為自然資源的利用效益。

四、俄羅斯地籍制度的發展對我國的啟示

俄羅斯國家地籍制度在一定程度上實現了土地產權制度改革的目標，現代地籍的建立降低了土地交易的費用，促進了土地市場的發育，增加了國家的土地稅收。地籍制度在國家土地管理及實現土地利用效益方面起到了積極的作用。我國在地籍制度建構的過程中，應建構以地籍管理為核心的土地管理體系。而這一切都需要建立現代地籍制度。俄羅斯學者就曾經說過：“地籍的建立在有的國家要花費上百年的時間。”④因此我國必須加快建立現代地籍制度。俄羅斯現代地籍建構過程中有一個戰略目標，就是有效利用各種所有制形式的土地。而只有建立了現代地籍，這一目標才可能實現。實踐也證明，在地籍管理逐漸完善的過程中，俄羅斯土地交易的數量、土地稅費不斷增長。俄羅斯并在現代地籍基礎之上，建立了國家房地一體的不動產登記體系⑤。

注釋：

①譚峻、林增杰：《地籍管理》，中國人民大學出版社2008年版，第1頁。

②黃少安：《產權經濟學導論》，經濟科學出版社2004年版，第329頁。

③依據俄《地籍法》的規定，特定區域是指土地利用需要執行特殊法律制度的區域。

④ 參 見 А.А.Вaрлaмов：《Теоретические основы госудaрственного земельного кaдaстрa》，Москвa《КолосС》2003。

⑤賈雪池、吳次芳：《俄羅斯農地地籍管理的現狀、特點及啟示》，《中國農村經濟》2008年第4期。