水利工程的利益補償及收益分享的研究

李晨希 梅 星

（1.南京水利水文自動化研究所，江蘇 南京 210012；2.南京水利水文自動化研究所，江蘇 南京 210012）

現階段，伴隨工業化步伐與城市化進程的加快，我國水資源的需求正呈現顯著地總量激增和結構的變化。各區域水資源的調控政策也因其經濟發展的客觀要求而持續地加以調整，對應的水利基礎設施工程也穩步地改進其既有功能環節和服務的空間范圍。水資源使用和水利設施的建設性投入呈現區域性與結構化的尖銳矛盾，在這期間，生態環境的保護和經濟發展環境的治理也存有顯著的矛盾，推進水資源的協調、持續的運用，下決心解決好上述兩大類矛盾已成為當下水利工作所必然面對的重大課題。本文首先探究有關水資源的利益補償動因問題，接著系統闡明利益補償所依照的具體方式和標準。

一 水資源的利益補償動因

毋庸置疑，當今經濟總量的持續攀升同水資源的綜合分配、使用存在不可調和的深層次矛盾，這便決定了對水資源實行利益補償、構筑相應補償機制的必然性，下文從3個方面論述水資源推行利益補償的動因：

首先是水資源空間使用的結構矛盾，現如今，我國有為數不少的區域在工業化發展與城市化進程中所需水資源過多，主要集中于工業生產、經營耗水和城鎮人口激增所帶來的生活用水。在這種情勢下，工農業生產用水和民眾生活用水的機構出現了較大的改變，之間產生結構化的矛盾，直接顯露了利益主體由于水資源分配的變化而引致的利益沖突。一方面，批量的工業工程的水資源主要用在城鎮居民生活與工業層面，城市居民用水、工業用水的增多嚴重影響了農業灌溉所需水源；另外一個方面，近些年來，隨著房地產行業的火爆，城市建設用地規模接連擴大，城市功能區以及工業企業占地正加快侵占原有的農業用地，并逐步變換了過往的水渠功能以及分布狀況，直接致使農業的灌溉面積每況愈下，損害了農業的發展與農民的利益。

其次，生態環保和水資源循環利用的客觀需要。自上世紀90年代以來，我國改革開放所帶來的巨大經濟成果逐步顯現，經濟總量更是以每年平均7%的高速度持續增長。然而，我國改革在創造“經濟奇跡”的同時，也不可避免地帶來“環保危機”?？v觀目前，在為數不少的區域水源地和生態涵養區，當地群眾為有效地防范水環境污染、遏制生態破壞的進程，紛紛運用一系列環保的對策，這無疑會加劇生產、生活的成本，減少發展機遇，獲取的生態補償也十分有限。涵養水源區域以及一些水源地的工業、生活污水的大肆排放也會嚴重降低下游農業灌溉和居民用水質量。不科學的水資源開發舉措以及水資源實際開發率過高、生態用水量猛增和環境保護措施跟進不當，加大了涵養水源地民眾用水利用同水資源保護利益的沖突。面對這樣一種復雜、嚴峻的形式，盡早構筑水環境、水資源以及生態防護的利益補償機制，以便于科學、合理地開發、分配、利用水資源，已是當前水利事業發展中亟待解決的問題。

第三，水利工程的經濟投入同實際利用的利益不相協調。誠然，我國各地的社會經濟發展水平不一，每一個區域針對水利工程的投入規模、思想重視度也便存有顯著的差異，水利工程建設時的利用樣式、要達到的目標等諸多方面均呈現多元化的現狀，各區域所興建的水利工程為盡早的順應社會經濟發展的潮流而穩步變革現有的水利功能。比較有代表性的案例是，起先僅為當地供應水利服務的一些水利工程通過擴容、改造之后開始擔負起跨流域供應水利的服務活動；原先單純扮演灌溉和防范洪澇災害角色的水庫，現今也已具備發電、提供水源以及生態防護等多項功能。但在實際的工程投入方面，不論是城鄉間、地域間，還是各項產業之間，所有這些利益主體都存在分擔不夠科學、水利工程并未體現公義的現象。在廣袤的鄉村，當地修筑的水利工程幾乎是群眾自愿付出辛勤勞動而完工的，僅能迎合農業生產、灌溉的需求而已。伴隨城市化步伐的加快和農村工業化的進展，過往所修建的水利工程不能純粹地提供農業灌溉供水的職能，而要為數量日漸增長的城鎮居民的生產、生活提供所需水源，以解決用水之急。

二 水利工程的利益補償方式

縱觀國際范圍內各個國家的水利實踐，為促使水資源達到平穩、協調管理和公平開發利用的目標，每一國均采取了若干利益補償方式，下文結合我國的實際狀況，論述幾類利益補償方式：

第一類方式是水利工程的投資主體性補償，在修筑一項水利工程時，要推行相應的利益補償，明確規定接受補償的主體，合理均衡每一方的投入與獲益的分配，促使投入與受益的有效銜接，并充分地保障水利工程管理、運營、維護的各項開支順利到位。

第二類方式是生態化補償機制，遵循共同進步、公正合理、權責統一的“補償理念”，力促各利益主體樹立下游水源的保護意識，也能推進水資源環保的進程，力促相關區域生態文明建設的有效開展。

第三類方式是水價格的補償，自今后起，水價的設定不能單純顧及到工程水價的成本，還要依照實際情況添加污水處置的成本價格和環境區域內水污染的代價等項目。

三 水利工程補償標準確定的方法

針對水利工程利益的具體補償標準，其確定必須以投入的成本大小、抑或是收益方為重要依據，補償標準的測量與計算主要劃分成下面三大層次：首先是相關方為能實現水質的基本指標，比如防范洪澇災害、加強生態文明構建與保護等所失去的發展機會與環保指標，進而抬高當地生產、生活成本而產生間接性的開銷所應得的利益補償。單從理論上說，直接投入與機會成本進行累加所得到的總和應充當利益補償的低級指標；第二個層次便是相關人針對水環境的生態化服務效益以及所取得的收益或可進行的支付與補償，其主要內容便是水利工程可以提供水源效益、農業新型灌溉的效益、遏制洪澇災害的效益、生態環境保護的效益等。相關方依照水資源的開發和使用中的損失所評估補償的標準，依照上面的標準，綜合探討國家的實際狀況，尤其是經濟社會的發展水準以及資源、生態環境的承受力，在政府正確指引與有效參與下，逐步形成各職能機構之間的聯動機制，最終經由相互間的研究、協商，明定現階段的補償標準，并緊密結合當今生態環保、水利工程發展特征和社會經濟狀況，開展適度的動態化調整；第三個層次是相關方為能顯著地達到水質供應所做出的實際行動，也就是經費的投入理應獲得的利益補償，以此作為補償下限，其內容主要有水利工程所在區域興修水利工程的資金投入、工農業節約用水方面的投入、水土流失等次生災害的治理經費投入等項目。

四 我國水利工程利益補償和收益分享的實例

為探索水利工程建設征占用耕地補償機制，省政府將羅甸縣雙河口電站作為全省實施移民搬遷安置工作長期補償的唯一試點。通過深入扎實開展工作，長期補償試點工作已順利通過省驗收，取得了明顯的經濟社會效益。長期補償這一實踐性探索，對移民搬遷安置的多樣性、促進庫區社會穩定與可持續發展作了有益嘗試

在水利工程建設中，被征占地群眾追求補償利益的最大化、業主追求利潤的最大化、地方政府追求社會效益的最大化，三方利益矛盾導致水庫移民工作號稱“天下第一難事”。雙河口庫區實行長期補償政策，堅持以人為本，有效化解各方矛盾，實現了被征占地群眾、業主、地方政府三方互惠共贏。

實行長期補償政策，解決了被征占地農民長遠生計問題，有利于加快庫區脫貧致富步伐。實施長期逐年補償后，為被征占地農民筑起了一道長期的生活保障線，農民的長遠生計問題得到妥善解決。被征占地群眾不需對土地進行投入和管理，每年便有穩定的較高的土地收益，實質上達到了有土安置的目的。同時，因解決了人地矛盾和長遠生計問題，廣大庫區農民發展生產熱情高漲，改善生產生活環境的愿望更加強烈，積極主動用非耕地實物指標補償資金發展運輸業、種養業，以及建新房、修建進寨道路和改造串戶路等，優化人居環境，掀起了新農村建設高潮。

實行長期補償政策，業主減少一次性投資額度，有利于業主解決融資難題和市場風險。水電站建設具有先期投資額度大的特征，絕大部分業主要通過從金融部門貸款解決融資問題。實施長期補償政策，使有限的資金集中投入基礎設施建設，產生更大的經濟效益。同時，也使業主有效降低一次性巨額投資的市場風險。

實行長期補償政策，被征占地農民安居樂業，有利于構建社會主義和諧社會。長期補償政策抓住了矛盾的關鍵。標本兼治，解決被征占地農民的長遠生計，庫區廣大農民安居樂業，被征占地農民、地方政府、業主共同思發展、謀發展、抓發展，形成了互利互惠的良好格局。實施長期補償政策以來，沒有發生一起群體性事件，庫區和諧穩定，促進了地方經濟社會又好又快發展。

五 結束語

綜上所述，在水利工程建設與管理的實踐中，會不可避免地牽涉到更多繁雜、棘手的難題與矛盾，這便需各方的管控機構立足于客觀現實情況，有條不紊地運用各項措施解決問題。以期逐步構筑相應的利益補償標準、補償方式以及補償方法，進而在提升水資源綜合利用效率的前提下，搞好區域經濟利益與生態環保利益之間的有序互動、協調、可持續發展，為建設社會主義和諧社會貢獻更多的力量。

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