臨時用地管理現狀分析與對策建議

汪燕衍

（上海市地質調查研究院，上海 200072）

近年來，隨著國家對能源、公路、鐵路、水利水電等基礎設施建設力度不斷加大，在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外單獨選址的用地項目增多，用地量也大幅增加。除了建設項目必需的永久用地外，臨時用地量也十分龐大，多數項目在永久用地的30%以上，部分還超過70%，有的還占用了部分耕地。但我國有關臨時用地管理的法律法規還不夠完善，在現行土地法律法規體系中，僅對臨時用地作了原則性規定，而對于臨時用地的目的、范圍、權利設置、補償標準、審批管理以及如何簽訂臨時用地合同等方面尚未予明確，使土地管理面臨新問題。另外，由于實施重點基礎設施工程項目，通常被視為促進地方經濟發展的重要契機，受到地方政府的高度重視，一些地方在臨時用地方面“一路綠燈”，部分施工單位因此占用、損毀耕地也顯得“理直氣壯”，這更給土地管理增加了難度。目前對臨時用地的研究，更多地集中于技術層面，諸如臨時用地復墾適宜性評價與工程設計、生態修復及其技術措施等[1～4]，而管理層面則主要是存在問題的分析、補償標準的探討等方面[5～10]，針對具體的規范化管理的改革對策還較少涉及?；诖?，本文通過對臨時用地的法律界定，辨析臨時用地的法律特征；對臨時用地管理的現狀進行剖析，并提出構建和完善臨時用地管理制度的對策建議，為新形勢下土地管理提供借鑒。

1 現行有關臨時用地的法律界定

我國現行的土地法律法規中，2004年修訂頒布的《中華人民共和國土地管理法》以及《中華人民共和國土地管理法實施條例》中提到了臨時用地。國家土地管理法第57條中規定：“建設項目施工和地質勘查需要臨時使用國有土地或者農民集體所有的土地的，由縣級以上人民政府國土資源管理部門批準。其中，在城市規劃區內的臨時用地，在報批前，應當先經有關城市規劃行政主管部門同意。土地使用者應當根據土地權屬，與有關國土資源管理部門或者農村集體經濟組織、村民委員會簽訂臨時使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時使用土地使用費。臨時使用土地的使用者應當按照臨時使用土地合同約定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。臨時使用土地期限一般不超過二年?！蓖恋毓芾矸▽嵤l例第27條、第28條規定：“搶險救災等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，屬于臨時用地的，災后應當恢復原狀并交還原土地使用者使用，不再辦理用地審批手續；屬于永久性建設用地的，建設單位應當在災情結束后6個月內申請補辦建設用地審批手續。建設項目施工和地質勘查需要臨時占用耕地的，土地使用者應當自臨時用地期滿之日起1年內恢復種植條件?！?/p>

由此可以看出，法律對臨時用地的規定可歸納為3種情況：因建設項目施工需要、因地質勘查需要、因搶險救災急需，其臨時使用的土地包括國有和農民集體所有。分析以上規定可知，臨時用地是指任何單位或個人短時期內占用、使用他人擁有所有權或使用權的土地，除搶險救災急需外，用地者一般應給予一定合理補償，到期恢復土地原狀、返還土地的一種用地行為。

2 臨時用地的法律特征

根據國家相關法律，臨時用地有如下法律特征：

（1）目的特定：即一般是為滿足建設項目施工、地質勘查的需要或搶險救災等急需。

（2）短期占用或使用：臨時占用或使用土地期限一般不超過兩年。

（3）合同約定，有償使用：臨時用地者必須與被用地者簽訂臨時使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時使用土地使用費。

（4）需經行政許可：臨時用地行為實施前，需經過國家國土資源管理部門和規劃管理部門的審核批準。

（5）需履行特定程序和義務：臨時用地者必須履行一定程序和義務，如需經過國家有關部門審批，必須簽訂臨時使用土地合同，按照約定的用途使用土地，不得修建永久性建筑物，到期恢復土地原狀，恢復種植條件歸還土地等。

3 臨時用地管理現狀分析

3.1 隨意擴大臨時用地范圍

因現行法律對臨時用地僅規定了3種情況，一些地方性行政法規或規范性文件存在隨意擴大臨時用地范圍的現象，將采礦、以售賣為目的的挖沙、采石、取土等用地，豬欄、牛棚、肥料房及養魚（含養鰻、養鱉）池、塘等養殖用地，臨時商亭、攤位、廣告牌等用地，也納入臨時用地范圍。

3.2 審批管理不規范

（1）審批管理不嚴

部分占用耕地的臨時用地以履行復墾義務為名，規避了耕地占補平衡的法律義務。

（2）審批程序不一致

從一些地方已經頒布的有關地方性行政法規或規范性文件看，主要有3種不同的規定：所有臨時用地一律由所在地的縣級人民政府國土資源管理部門批準；按地類或面積分別由省、市（地）、縣三級國土資源管理部門分級審批；僅對占用耕地的實行分級限額審批，臨時占用使用建設用地的由市縣國土資源管理部門審批。

3.3 補償原則和標準不一

因土地法及其實施條例未對臨時用地補償標準給出明確的規定，已經頒布施行的地方性行政法規或規范性文件中，絕大部分規定對臨時占用農用地的按平均年產值逐年給予補償，但標準不一，且對不同目的的臨時用地，以及對被占土地為建設用地、未利用土地的應如何補償等問題缺乏明確規定。難以保障土地所有權人和使用權人的合法權益，甚至引發糾紛。

3.4 審批管理不科學

（1）審批缺乏科學性

項目可行性研究階段，缺乏臨時用地特別是取土棄土用地方案，選址帶有一定的隨意性。

（2）審批脫離實際

鐵路、公路橋梁比重較大，工程建設時沿線設置的大量臨時制梁場規模龐大，占用了相當數量的土地。由于場地經過重型機械長時間碾壓，土質變得十分密實，土地根本無法復墾。另外，水利水電項目施工期限長達七八年，甚至超過十年，原來應修建的簡易施工用房、設施也提高了標準，變成了永久性建筑物。由于臨時用地的期限過長，將會使臨時用地實際上轉變為建設用地。

4 完善臨時用地管理的對策建議

針對臨時用地管理工作中出現種種問題，提出如下機制改革的對策建議。

4.1 嚴格界定臨時用地范圍

凡符合臨時用地特征的用地行為，均應納入臨時用地范圍予以規范。由于現行的國家土地法對需臨時用地的建設項目未作明確細分，為有助于管理的針對性與有效性，可將臨時用地細分為5個方面：

（1）工程項目施工中，確需在批準的項目用地范圍外臨時設置材料堆場、運輸通道或其他臨時設施，或者設置取土場或棄土、棄渣堆場的；

（2）地質勘查或建設項目選址勘探需臨時使用土地的；

（3）架設地上交通或電氣線路、鋪設地下管線、建設其他地下設施等需臨時使用土地的；

（4）因搶險救災需要，臨時占用、使用他人土地的；

（5）其他符合臨時用地特征的用地行為。

但采礦、以售賣為目的的挖沙、采石、取土等用地，豬欄、牛棚、肥料房及養魚（含養鰻、養鱉）池、塘等養殖用地，臨時商亭、攤位、廣告牌等用地，則不應納入臨時用地范圍管理。理由如下：采礦、以售賣為目的挖沙、采石、取土等用地行為，用地者的目的是取得自然資源，用于經營牟利，可以從中取得直接可測算或可衡量的經濟效益，它設立的應該是采礦權一類的資源性土地使用權，而且這類用地行為因很難在用地行為結束后恢復土地原狀；短時期內占用他人土地設立商亭、攤位、廣告牌等用地行為，實質是占用使用他人土地并直接獲取收益，設立的是短期的承租土地使用權，一方當事人短時期租賃他人土地或連同地上建筑物一并承租用于生產經營活動的，應屬于土地租賃或房屋租賃的行為，不屬于臨時用地；在土地上修建豬欄、牛棚、肥料房及養魚（含養鰻、養鱉）池、塘等從事養殖的，因為主要是農村集體經濟組織或農村居民，在自有而不是他人土地上開發建設，而且這類用地極易破壞土地耕作層，形成固化硬化的地面，造成耕地向建設用地不可逆的轉化，這時應當辦理農用地轉用手續，按農村集體建設用地相關政策和規定予以規范和管理。

4.2 加強臨時用地審批監管

（1）統一審批程序

在行政法規或規范性文件上對臨時用地的審批權限作統一規定，所有臨時用地一律由所在地的縣級人民政府國土資源管理部門批準，這樣審批權限不致混亂，也有助于管理的有效進行。

（2）強化耕地保護

臨時用地應盡量在征地范圍內安排。預制場、攪拌場等容易造成永久性破壞的臨時用地不得占用基本農田。取土場應選址在荒山、荒坡等劣質地，合理設計控制取土深度，嚴禁在基本農田范圍內取土。棄（土）渣場不得占用耕地，要充分考慮征地與臨時用地相結合，合理劃定棄（土）渣場范圍。因建設確需占用耕地的，用地單位在生產建設過程中，必須開展“耕作層剝離”，及時將耕作層的熟土剝離并堆放在指定地點，用于土地復墾和其他耕地的土壤改良。因臨時使用土地造成永久性破壞確實不能復墾為耕地的，按規定繳納耕地開墾費，由縣級國土資源管理部門負責落實耕地占補平衡任務。用地單位繳納的耕地開墾費不足以滿足占補平衡所需費用的，應予追繳補充。

（3）嚴肅查處違法違規行為

國土資源部門應把臨時用地納入土地巡查和衛片執法檢查范圍。對于未經批準的臨時用地，要依法依規進行處理。不符合臨時用地規定的，要恢復土地原狀；符合規定的，處理到位后按規定完善用地手續。對于已經批準的臨時用地，擅自擴大用地規模、不按合同約定使用或修建永久建筑物、到期沒有恢復原狀歸還給原單位的，要依法做出行政處罰，恢復土地原狀。對于違規批準的臨時用地，按非法批地查處，并追究有關人員的責任。

4.3 科學規范臨時用地的補償標準

臨時用地雙方為一般民事主體且臨時占用、使用建設用地的，應當由雙方平等協商，由臨時用地者給予被臨時用地者適當補償，對此不宜規定上下限。但對基于公共利益或為公共利益需要而臨時用地的，應當對被臨時用地者要求補償的權利予以一定限制，防止漫天要價，損害公共利益。補償費用應規定在一個合理的范圍之內，原則上等于或略高于臨時用地期滿恢復土地原狀需耗費各項費用之和，以及用地期間因臨時用地行為給被用地者生產和生活帶來的直接損失。如果雙方合同中約定臨時用地期滿，由臨時用地者負責恢復土地原狀的，則只需對直接損失給予補償。對于非直接損失，可以不予補償或給予少量合理補償。

基于公共利益或為公共利益需要臨時占用、使用農用地的，為在保障建設的同時切實維護農民利益，避免農用地質量下降，應當規定補償費用的最低和最高標準。最低標準除包括臨時用地期滿恢復土地原狀需耗費各項費用外，還應包括按該土地前2～3年平均年產值逐年給予補償的金額，而最高標準則可以規定為臨時用地期滿恢復土地原狀需耗費各項費用，以及該土地平均年產值3～5倍的金額之和。臨時占用、使用未利用地的，原則上不存在補償費用問題。但是對集體所有未利用地，為保障農民的權益，可以參照集體所有農用地的補償標準適當降低予以規定。因搶險救災需要征用公民或法人擁有所有權或使用權的土地的，可按照基于公共利益或為公共利益需要臨時用地的補償標準予以規定。

4.4 落實土地復墾義務

按照“誰破壞、誰復墾”的原則，用地單位為土地復墾法定義務人，必須對破壞土地承擔復墾責任和義務。土地復墾費應列入生產成本或建設項目投資預算。臨時用地期滿后，用地單位應當在一年內嚴格按照土地復墾方案確定的復墾目標、復墾標準、復墾措施實施土地復墾，落實土地復墾責任，包括清理地上建筑物、建筑垃圾、平整土地、恢復土地種植條件等。國土資源管理部門要加強土地復墾工作業務指導，確保土地復墾任務落到實處，土地復墾竣工后，及時組織有關部門驗收，經驗收合格的全部退還土地復墾費。用地單位無條件組織土地復墾或復墾不符合要求的，由國土資源管理部門組織其他單位實施復墾。用地單位預繳的土地復墾費不足以滿足土地復墾所需費用的，應補繳不足部分。涉及臨時占用基本農田不能恢復原標準的，還應當補劃數量相等、質量相當的基本農田，所需費用由用地單位承擔。

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